Aplicação de instrumentos de planejamento e gestão costeira no Brasil,

Em 20 anos de existência do GERCO nunca houve uma avaliação da execução deste programa no Brasil, nem um maior detalhamento das atividades de gerenciamento costeiro desenvolvidas nos Estados e municípios litorâneos, abrangidos pelo PNGC (MORAES, 2007).

Embora superficiais, as únicas informações sobre os instrumentos de planejamento e gestão aplicados na zona costeira brasileira datam do ano de 2000, divulgados pelo Programa de Gerenciamento Costeiro, por meio do Ministério do Meio Ambiente, os quais são: diagnósticos socioambientais; planos estaduais de gestão costeiros; sistema de informação; atividades de ordenamento territorial por meio do ZEE, concluído e preliminar, além do instrumento de ordenamento territorial costeiro da orla marítima, Projeto Orla (Mapa 4 e detalhes em Anexo A).

Mapa 4- Aplicação de instrumentos de planejamento e gestão para Zona Costeira e Orla Marítima no Brasil.

Observa-se (Mapa 4) que o gerenciamento costeiro varia nas regiões do Brasil. Nas melhores planejadas e que enfrentam maiores ações antrópicas no litoral, a exemplo de Santa Catarina, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Bahia e São Paulo, há uma maior execução de políticas de planejamento e gestão costeira, norteadas pelo PNGC e pelas especificidades locais. Contrariamento, em regiões de alta relevância ecológica costeira, como o Pará, as efetivas ações governamentais nestas áreas se mostram incipientes e os instrumentos de planejamento e gestão previstos no PNGC praticamente são inexistentes, pois, as iniciativas

de ordenamento territorial costeiro nesse estado são apenas o diagnóstico socioambiental costeiro12 e Projeto Orla.

As ações incipientes dos governos, por exemplo, na gestão costeira brasileira, revelam muitas vezes a existência de falhas de governo. Concorda-se com Fernandes et al. (2003) que, a execução das políticas públicas nos patamares governamentais quando tem seus efeitos diminuídos na sociedade perpassam por jogos de interesses políticos na sua implementação, seja por meio das atividades rotineiras que os governos estejam habituados ou pela inexistência de incentivos internos institucionais na qualificação de funcionários, para trabalharem com determinada política, além da dificuldade de controle, transparência da política (envolvendo canais de informação com a sociedade), implementação e aperfeiçoamento de instrumentos previstos em leis. Isto representa falhas de governo que podem levar à desconsideração ou ao desperdício de propostas claras de aprimoramento da gestão ambiental.

Outro fator que interfere nos efeitos previstos de políticas é o tipo de governança adotada nos governos estaduais e municipais, sendo necessária uma governança não tradicional, mas com um caráter multidimensional que permita que a política seja discutida e implementada pela parceria entre atores público e privado, organizações governamentais, não governamentais e internacionais (MEDEIROS, 2008).

O próprio Ministério do Meio Ambiente propõe que as atividades socioeconômicas relacionadas à zona costeira brasileira sejam desenvolvidas de forma “integrada, descentralizada e participativa”, obedecendo aos objetivos e metas do PNGC:

No que se refere a Programas e Projetos específicos para gestão integrada da zona costeira e marinha, e a seus objetivos e metas, o Brasil dispõe do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO) - cujo objetivo é operacionalizar o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), com o propósito de planejar e gerenciar, de forma integrada, descentralizada e participativa, as atividades socioeconômicas na Zona Costeira, de forma a garantir a utilização sustentável, por meio de medidas de controle, proteção preservação e recuperação, dos recursos naturais e ecossistemas costeiros. Busca-se, assim, estabelecer uma estratégia continuada de planejamento e gestão ambiental dos espaços costeiros, com o desenvolvimento e fortalecimento de um processo transparente de administração de interesses, apoiado por informações e tecnologia (MMA, 2010, não paginado). A estrutura política ambiental direcionada para a zona costeira foi subsidiada num modelo estrutural, com perspectivas de uma “gestão integrada” nos níveis de governo. No entanto, a gestão costeira brasileira revela-se diferenciada nos estados e regiões litorâneas,

12 _{Moraes (2007) chama atenção para a lentidão da conclusão do diagnóstico na Amazônia, que levou cinco anos} para ser concluído e a baixa velocidade de execução das propostas do ZEE no Brasil. Estados ricos, ou melhores desenvolvidos, mesmo com grande capacidade executiva não concluíram todo o zoneamento de seu litoral após dez anos de trabalhos nesse sentido, desde a existência programa GERCO.

que enfrentam algumas dificuldades de gerenciamento costeiro, tal como planejamento inadequado à sua realidade ou mesmo ausência de incentivos financeiros, perpetuando, com isso, situações de degradação ambiental física, química e antrópica em muitas destas áreas.

Cabe mencionar um estudo encomendado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e pelo “The Nature Conservancy”, que resultou no relatório do “Atlas Mundial de Manguezais”, divulgado no dia 14 de julho de 2010. Mostrou-se que um quinto dos manguezais do planeta foram destruído desde 1980 e ainda continuam, numa taxa de aproximadamente 0,7% por ano, devido a atividades relacionadas ao desenvolvimento das zona costeira, a exemplo da construção civil e a criação de camarões.

O resultado do estudo, revelado pelo PNUMA, mostra que os manguezais da Terra estão sendo destruídos até quatro vezes mais rápido do que as outras florestas, causando milhões de dólares em prejuízo em áreas de pescaria e proteção contra enchentes. Além disso, observaram que eles fornecem um enorme conjunto de serviços econômicos, agindo como berçários de peixes, armazenando carbono e proporcionando defesas poderosas contra enchentes e ciclones numa época de elevação do nível dos oceanos. Portanto, o documento pede mais ações dos países, em especial aqueles que possuem maiores manguezais, como o Brasil, Indonésia e Austrália. A finalidade é deter a retração dos 0,7 % ao ano ou cerca de 150 mil km² de cobertura de mangue em todo o mundo. O relatório citou evidências de que os manguezais reduziram o impacto do tsunami no Oceano Índico, no ano de 2004, em alguns locais, alertando-se que:

Os maiores impulsionadores para a perda dos manguezais são a conversão direta aos usos da terra para aquicultura, agricultura e urbano. As zonas costeiras normalmente são densamente povoadas e a pressão para uso da terra é intensa, explica o estudo. "Dado o valor deles, não pode haver justificativa para mais perda de manguezais", segundo o diretor executivo da Organização Internacional de Madeiras Tropicais, que ajudou a financiar o relatório (PNUMA, 2010, não paginado).

Devido à intensificação dos diversos problemas ambientais na zona costeira com repercussão mundial, o MMA, em parceria técnica com a Agência de Cooperação da Espanha, realizou um seminário no Brasil, no mês maio de 2011 em Brasília, sobre o gerenciamento da costa brasileira.

O objetivo do “Seminário Internacional Sistema de Modelagem Costeira (SMC)/Brasil: apoio a gestão da costa brasileira” foi informar e capacitar representantes da academia e de governos sobre o potencial do uso da ferramenta de mapeamento da costa para a região costeira brasileira, atentando-se aos efeitos climáticos de até 50 anos futuros, como erosão costeira, derramamento de petróleo e áreas de risco, dentre outras questões. Também

houve parcerias entre a Universidade de São Paulo, a Universidade Federal de Santa Catarina, a Universidade de Cantabia (da Espanha) e a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural (MMA, 2011, não paginado).

Os dados fundamentais, que priorizaram a iniciativa do Seminário “(SMC)/Brasil”, mostraram que nos 17 estados litorâneos do país, onde residem mais de 140 milhões de brasileiros, uma grande parte da população já começou a sentir os efeitos da erosão provocada pelo avanço do mar, tendo em vista que a zona costeira é um dos biomas mais vulneráveis aos efeitos do aquecimento global. Logo, o desenvolvimento econômico do País agrava as pressões sobre a costa brasileira e aumentam, com isso, sua vulnerabilidade e desastres naturais, a exemplo de inundações (MMA, 2011, não paginado).

Diante das discussões sobre os problemas vigentes na zona costeira brasileira, o seminário em questão proporcionou ao Brasil a ideia de adotar, na sua gestão costeira, um sistema de modelagem:

Com o SMC brasileiro será possível dimensionar problemas como a erosão na costa brasileira e proteção de populações assentadas em regiões abertas com risco de inundações. O sistema é capaz de avaliar o impacto ambiental associado à exploração da indústria de petróleo. Pode, ainda, delimitar as zonas de domínio público e privado ao longo do litoral, o que permite a recuperação de espaços públicos ocupados.

Inclui bases de dados de dinâmicas marinhas, como ondas, correntes, ventos e nível do mar. Sua utilização é considerada um passo decisivo para o aprimoramento do gerenciamento costeiro brasileiro. Sistemas de modelagem são utilizados em vários países (MMA, 2011, não paginado).

A perspectiva no acordo de cooperação técnica entre os países envolvidos é que o Sistema de Modelagem Costeira (SMC), desenvolvido na Espanha, seja adaptado para o gerenciamento dos cerca de oito mil quilômetros da costa brasileira. O Ministério do Meio Ambiente pretende usar a ferramenta na busca de soluções para prevenir e reduzir o impacto das mudanças climáticas sobre as populações de regiões litorâneas.

Diante disso, a gerente de zona costeira do MMA destacou a fundamental adesão das instituições nacionais ao projeto: “Precisamos pensar formas de disseminação, investimentos na formação de banco de dados e na capacitação de gestores para a utilização ampla do SMC” (MMA, 2011, não paginado).

De acordo com o secretário de Extrativismo e Desenvolvimento Rural do MMA, que esteve presente no evento, “o gerenciamento da costa brasileira ainda é um desafio para as políticas públicas. Planejamento, gestão e uso sustentável da zona costeira estão muito além da nossa capacidade de adotar as medidas necessárias para enfrentar as mudanças climáticas", afirmou. Para ele, é necessária uma ampla mobilização, com a participação direta de

pesquisadores e estudiosos na produção do conhecimento que o País precisa nessa área (MMA, 2011, não paginado).

Isso representa uma das formas de governança multidimensional, destacada por Medeiros (2008), em que países extrapolam questões políticas dos seus limites territoriais, por meio de uma interconectividade na cooperação de questões políticas. Por outro lado, muitas vezes estas questões envolvem regulação, controle e jogos de interesses.

4 A POLÍTICA COSTEIRA NO ESTADO DO PARÁ