Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II (PNGC II), Resoluções e

Devido a pouca clareza de informações e diretrizes para zona costeira especificadas no PNCG, bem como a previsão de atualizações inclusas nesta lei, a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), ao submeter audiência no Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), aprovou o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II (PNGC II), por meio da Resolução n° 005, de 03 de dezembro de 1997, que detalha os aspectos operativos do mesmo. O teor foi em 2004, reafirmado pelo Decreto nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004 que regulamentou a Lei 7.661/1988, dispondo sobre regras de uso e ocupação da zona costeira e critérios de gestão da orla marítima. A atualização da política costeira no Brasil (PNGC II) permitiu que os objetivos, instrumentos de planejamento e gestão, fossem melhores definidos, além de outras providências.

Os objetivos da legislação costeira refletem claramente no problema abordado neste estudo. O Art. 6º do PNGC II (incisos I a V) destaca os objetivos da gestão costeira:

I - a promoção do ordenamento do uso dos recursos naturais e da ocupação dos espaços costeiros, subsidiando e otimizando a aplicação dos instrumentos de controle e de gestão da zona costeira;

II - o estabelecimento do processo de gestão, de forma integrada, descentralizada e participativa, das atividades socioeconômicas na zona costeira, de modo a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua população e a proteção de seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural;

III - a incorporação da dimensão ambiental nas políticas setoriais voltadas à gestão integrada dos ambientes costeiros e marinhos, compatibilizando-as com o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC;

IV - o controle sobre os agentes causadores de poluição ou degradação ambiental que ameacem a qualidade de vida na zona costeira;

V - a produção e difusão do conhecimento para o desenvolvimento e aprimoramento das ações de gestão da zona costeira (BRASIL, 1997).

Os instrumentos de gestão costeira, a serem executados de forma articulada e integrada (Art. 7º, incisos de I a IX), foram acrescentados e melhores detalhados pelo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II: Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC) e Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro (PMGC); Plano de Ação Federal da Zona Costeira (PAF); Sistema de Informação do Gerenciamento Costeiro (SIGERCO); Sistema de

Monitoramento Ambiental da Zona Costeira (SMA); Relatório de Qualidade Ambiental da Zona Costeira (RQA); Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC); e Macrodiagnóstico da Zona Costeira.

A partir da atualização do PNGC II e regulamentação do Decreto Nº 5.300/2004, o Plano Nacional de Gerenciamento (PNGC) tornou-se a base de sustentação de implementação dos demais instrumentos de planejamento e gestão costeira no Brasil, devido tratar-se de um conjunto de diretrizes gerais a serem aplicadas nas diferentes escalas de atuação e esferas de governo, orientando a implementação de políticas, planos e programas direcionados ao desenvolvimento sustentável da zona costeira, conforme seu Art. 7- inciso I.

O PNGC II respalda a criação dos planos estaduais (PEGC) e municipais (PMGC) de gerenciamento costeiro como instrumento de planejamento. Os quais, por sua vez, servem para implementar suas políticas específicas na zona costeira e esferas de governo, definindo- se responsabilidades e procedimentos institucionais para sua execução:

Art. 8º Os Planos Estaduais e Municipais de Gerenciamento Costeiro serão instituídos por lei, estabelecendo: I - os princípios, objetivos e diretrizes da política de gestão da zona costeira da sua área de atuação; II - o Sistema de Gestão Costeira na sua área de atuação; III - os instrumentos de gestão; IV - as infrações e penalidades previstas em lei; V - os mecanismos econômicos que garantam a sua aplicação [...]. (BRASIL, 1997).

O Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro (SIGERCO) foi pensado como um componente do Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (SINIMA), para integrar informações georreferenciadas sobre a zona costeira. Ou seja, a pretensão com este sistema, de apoio ao planejamento costeiro, é integrar e disponibilizar informações do PNGC com dados oriundos de várias fontes: banco de dados, sistema de informação geográfica e sensoriamento remoto.

O Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira (SMA) corresponde a uma estrutura operacional de coleta contínua de dados e informações, a fim de acompanhar a dinâmica de uso e ocupação da zona costeira e avaliação das metas de qualidade socioambiental.

Entretanto, ainda não existe no Brasil um banco de dados ambiental informacional público, específico com todas estas proposições sistematizadas (por meio dos sistemas de informação e monitoramento) entre as esferas de governo, que auxiliem pesquisadores, gestores e a sociedade a terem acesso direto no que já foram (ou precisam ser) mapeados e monitorados, bem como as informações socioeconômicas e ambientais obtidas na zona costeira brasileira para subsidiar a elaboração e implementação mais adequada de política costeira em suas diversas realidades.

O Plano de Ação Federal da Zona Costeira (PAF) configura-se no planejamento de ações estratégicas que busca a integração de políticas incidentes na zona costeira, por meio de responsabilidades compartilhadas de atuação.

O Relatório de Qualidade Ambiental da Zona Costeira serve para consolidar periodicamente os resultados produzidos pelo monitoramento ambiental e avaliar a eficiência e eficácia das ações da gestão costeira.

O Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC) é um dos instrumentos de apoio ao planejamento indispensável na gestão costeira, desde a primeira versão do PNGC. Consiste na orientação do processo de ordenamento territorial (necessário à obtenção das condições de sustentabilidade do desenvolvimento da zona costeira) em consonância com as diretrizes do ZEE do território nacional. Também serve de apoio às ações de monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão costeira.

O Macrodiagnóstico da Zona Costeira, em escala nacional, é responsável pela reunião de informações sobre as características físico-naturais e socioeconômicas da zona costeira, com a finalidade de orientar ações de preservação, conservação, regulamentação e fiscalização dos patrimônios naturais e culturais. Ele foi elaborado pelo Ministério do Meio Ambiente em 1996 e atualizado no ano de 2007, dividido em cartas temáticas. No entanto, em algumas regiões costeiras do Brasil, como o norte do país, não houve um detalhamento de informações socioeconômicas e ambientais.

Contudo, os instrumentos de gestão inclusos no PNGC II parecem enfrentar barreiras na sua implantação. As causas são: a ineficiência de informações detalhadas dos Estados e Municípios litorâneos a serem repassadas ao âmbito federal do Programa; escassez de recursos técnicos e financeiros para atingir qualitativamente os objetivos e implantação destes instrumentos nas diversas realidades, legalmente amparadas em suas áreas (MORAES, 2007; MARRONI; ASMUR, 2005). A não operacionalização dos instrumentos do PNGC, certamente, diminui os efeitos previstos, nos Estados e Municípios litorâneos; aumentando, com isso, os efeitos não previstos mencionados acima.

Quanto aos recursos financeiros para a implementação da política costeira, o PNGC II prevê que a execução do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, nas esferas de governo, dispunha das seguintes fontes:

Fontes de recursos

a) Orçamento Geral da União;

b) Orçamentos Estaduais e Municipais e Agências Estaduais e Municipais de Financiamento;

c) Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), criado pela Lei N° 7.797/89; d) Agências Federais de Financiamento;

e) Agências Internacionais de Financiamento;

f) Entidades e Instituições Financeiras Públicas e Privadas; e g) Doações e legados.

Paralelo às atividades do GERCO, emergiram ações políticas específicas com orientação geral da coordenação federal deste programa. Ou seja, surgiu no início dos anos 2000 o “Projeto Orla” (mais adiante detalhado), pensado no âmbito do Plano de Ação Federal para a zona costeira. Trata-se de um modelo centrado na ação local, que busca incorporar, institucionalmente, em sua implantação os atores sociais presentes no espaço de sua intervenção, na perspectiva de um efetivo planejamento participativo, sem ignorar os conflitos sociais existentes.

A quarta fase (mais atual) do GERCO foi composta pela radicalização das práticas democráticas e da presença forte da sociedade civil na condução do programa. Baseia-se no Decreto Federal 5.300 de 07 de dezembro de 2004, que regulamenta a Lei nº 7.661 de 1988, dispondo-se regras de uso e ocupação da zona costeira, critérios de gestão da Orla Marítima e outras providências. Registram-se uma visão mais avançada da formulação de políticas públicas, perspectivas de maior legitimidade das ações e melhores direcionamentos para a sociedade. Aborda-se a concepção do Estado como executor de decisões tomadas pela sociedade organizada, na meta de um planejamento participativo. No entanto, o problema é que as novas fases não concluíram as anteriores (MORAES, 2007).

De acordo com Moraes (2007), apesar dos avanços do GERCO, muitos problemas ainda persistem na operacionalização dos instrumentos de gestão e na própria metodologia, assim como na competência legal deste programa e na implementação nas esferas de governo. A partir de sua experiência com o programa, Moraes (2007) acredita que as possíveis soluções seriam:

a) No GERCO repensar a questão federativa brasileira.

A sobreposição de atribuições e competências políticas nos estados tornaram-se obstáculos intensos. Mas, segundo o autor, não se deve esperar uma solução geral do problema somente na estrutura administrativa do país; cabe atentar para soluções internas do programa, com a construção de pactos intergovernamentais entre os participantes institucionais da gestão costeira. A fórmula jurídica para consolidar estes pactos poderia ser efetivada na própria regulamentação em curso da lei 7.661/88.

b) Aprofundamento da relação dos governos municipais com o GERCO.

O programa deveria ser acrescido de inovações introduzidas pelas novas legislações de política urbana, como o Estatuto das Cidades. Ou seja, necessário relacionar a questão urbana na gestão da zona costeira, quanto ao planejamento urbanístico; interlocução desta com os municípios, onde o gerenciamento costeiro possa estar nos processos de elaboração dos Planos Diretores. Para Moraes (2007), seria necessário aprofundar as diretrizes do Projeto Orla, quanto ao diálogo com fóruns de atores municipais (associações de prefeitos, consórcios, entre outros.), buscando-se o poder local como interlocutor básico.

c) Retomar as discussões econômicas no âmbito do GERCO.

Neste ponto, requerem-se discussões sobre empreendedorismo de pequena escala e redes de solidariedade comunitárias litorâneas inclusas no programa; além de priorizar o tema da sustentabilidade do turismo, para que geração de renda e emprego seja captada e devidamente analisada na zona costeira.

d) No Plano Federal, buscar uma maior aproximação entre o programa GERCO e a gestão das unidades de conservação costeiras e marinhas.

A perspectiva é de uma maior ligação entre as políticas de conservação e ordenamento territorial, já que as áreas de unidades de conservação estão pouco relacionadas às ações do MMA e IBAMA. O adequado seria um canal interinstitucional para este relacionamento, visto que o GERCO é um programa de gestão ambiental do uso da zona costeira, que também adota o caráter de preservação.

e) Elaboração de um Relatório de Qualidade Ambiental da Zona Costeira, abrangendo todo o litoral do Brasil, como uma retomada ao SIGERCO.

f) Essencialmente, iniciar o processo de revisão do PNGC II, cuja atualização sirva de base para a elaboração do PNGC III.

No quinto capítulo, estas considerações ou proposições de Moraes (2007) serão relacionadas com as políticas existentes e desenvolvidas na zona costeira bragantina e paraense, referente a melhorias na execução do GERCO nos Estados e municípios litorâneos.

3.3 ORDENAMENTO TERRITORIAL COSTEIRO NO BRASIL: O ZONEAMENTO