APLs de “baixa renda” e suas contradições

DIAS (2012, p.33-34) aponta que “(...) a compreensão da natureza do Estado deveria constituir o ponto de partida de todos os estudos sobre políticas públicas” e que essa compreensão da natureza capitalista do Estado “(...) permite a identificação de um dos processos que o define: o favorecimento da classe dominante por meio da ação estatal”. Ou seja, o autor aponta a necessidade de desvelar aspectos ideológicos e políticos (politics) intrínsecos às políticas públicas (policy).

Conforme o autor, portanto, as políticas públicas revelam e materializam os interesses e demandas daqueles ou daquelas coalizões que

hegemonicamente influenciam as ações do Estado. Portanto, este Estado e suas políticas públicas expressam conflitos abertos mediante a opção por determinadas demandas e a não contemplação de outras, bem como velam conflitos latentes. Essa dinâmica ora clara e evidente, ora contraditória e obscura, expressa o significado da construção histórica da sociedade e, no caso brasileiro, da democracia ainda incipiente que nos define enquanto nação. Porém, igualmente, DIAS (2012, p.59) apresenta o referencial advocacy coalitions (coalizões de defesa ou coalizões que advogam), do campo interdisciplinar de investigações sobre políticas públicas, conhecido como Análise de Políticas, onde a organização de grupos de atores sociais, formal ou informalmente, exerce pressão sobre o processo de elaboração das políticas públicas. Ou seja, sendo o processo social e político dinâmico, aos interesses hegemônicos se opõem projetos contra hegemônicos que buscam ocupar espaços e influenciar direções e rumos das políticas públicas.

Portanto, embora ainda sejam hegemônicas, em nossas políticas públicas, as demandas vinculadas aos princípios do inovacionismo neoliberal, assistimos ao crescimento da pressão de coalizões que procuram ocupar espaços de poder e influência inserindo na agenda pública as demandas por inclusão social. Demandas estas historicamente negligenciadas ou corrompidas por políticas que não excediam expedientes assistencialistas.

Em certa medida, o momento da 5ª conferência e sua “2ª geração de políticas” pode ser caracterizado como um momento significativo onde o tema da inclusão social passa a ganhar mais espaço na formulação das políticas públicas de desenvolvimento econômico, no caso específico mediante a reorientação da política APL e a abordagem do conceito de “APL de baixa renda”.

Como já dito, os “APLs de baixa renda” procuram responder aos objetivos do PBSM e à orientação política dos planos governamentais voltados ao estímulo do desenvolvimento econômico regionalizado conforme a PNDR e estão relacionados a ações de combate à pobreza e inclusão social e produtiva de comunidades de baixa renda, especialmente no Norte e Nordeste. Tais ações, conforme editais do BNDES, estão voltadas ao atendimento de empreendimentos solidários de baixa renda, em especial empreendimentos de

economia solidária (cooperativas) e associações sem fins lucrativos que não tenham por finalidade institucional o exercício de atividade econômica98_.

O fato, porém, dessas políticas públicas voltadas à inclusão socioeconômica manterem a terminologia APLs merece maiores indagações e análises e geram, no mínimo, um desconforto conceitual e ideológico.

Fundamentalmente, nos causa certa estranheza associar um conceito de políticas de desenvolvimento econômico regional claramente alicerçado em fundamentos neoliberais às proposições de desenvolvimento da economia solidária que, entre alguns de seus fundamentos, especialmente vertentes com abordagens mais revolucionárias, se propõe não ser meramente uma alternativa intersticial de produção econômica inserida nos vácuos deixados pelo sistema, mas se confrontar substancialmente à lógica do capital (SINGER, 2002). Conforme já dito, por exemplo, o conceito de “governança” que alicerça a proposição dos APLs é muito diferente dos fundamentos da autogestão e controle democrático que alicerçam a economia solidária.

Portanto, é interessante observar como o conceito APL é genérico e flexível. Nas suas origens, ele está alinhado com os fundamentos econômicos neoliberais e mantêm em seu discurso as crenças próprias do inovacionismo e de manutenção do capitalismo. Porém, agora, ele passa a integrar conceitualmente as políticas públicas voltadas ao combate à pobreza e à inclusão social e produtiva de sujeitos e regiões que, justamente, estão nessa situação, entre outros motivos, em razão do macro modelo econômico, social e ideológico neoliberal e capitalista.

Essa contradição, no entanto, é apenas aparente. A princípio, poderíamos afirmar que não estamos falando da mesma coisa ao analisarmos os documentos sobre a política pública voltada a APLs referentes ao período

98 _{Notícia/informação veiculada pelo BNDES em 25/02/2010: “O presidente do BNDES, Luciano}

Coutinho, e o diretor da Área Social do Banco, Elvio Gaspar, reuniram -se nesta quarta-feira, 24, com o governador do Ceará, Cid Gomes. Na ocasião, foi assinado contrato de apoio a Arranjos Produtivos Locais (APLs) de baixa renda naquele Estado, no valor de R$ 4 milhões.

Os recursos, não reembolsáveis, são oriundos do Fundo Social do Banco.

Contrato semelhante foi assinado na terça-feira, 23, em Brasília, pelo diretor Elvio Gaspar e o governador do Estado da Paraíba, José Maranhão. Neste caso, o valor do financiamento foi de R$ 7 milhões. Ainda no início deste mês, o presidente Luciano Coutinho esteve no Piauí, quando assinou contrato de financiamento no mesmo sentido, com o governador Wellington

Dias. Para aquele Estado, o contrato foi no valor de R$ 5 milhões”.

<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Notas/2 010/Eventos/20100225.html>

pesquisado neste trabalho se os confrontarmos com o período a partir da 5ª conferência brasileira de APLs, ocorrida em 2011 com o tema de uma “2ª geração” de políticas para APLs.

Porém, apesar do tema da inclusão social e do combate às desigualdades regionais passarem a integrar as políticas públicas através dos chamados “APLs de baixa renda”, permanecem os fundamentos teóricos do inovacionismo e da lógica neoliberal, ou seja, a crença no poder da inovação como fator preponderante para alavancar trajetórias de desenvolvimento econômico. Por exemplo, no portal do MCTI, quando se descreve as ações em “Ciência, Tecnologia e Inovação para o Desenvolvimento Social” e os objetivos do estímulo às políticas voltadas a APLs, textualmente se enfatiza a perspectiva linear de desenvolvimento a partir da inovação: “Fortalecer a capacitação para a inovação, buscando a redução de desigualdades sociais e econômicas” (www.mcti.gov.br).

Podemos dizer que ocorre, em certa medida, uma colonização das políticas sociais inclusivas pela visão e terminologia hegemônica do inovacionismo, obviamente confirmando a orientação e subordinação das políticas públicas e ação do Estado brasileiro às diretrizes neoliberais, conforme já descrito nas análises, constatações e exemplos citados por BAGATTOLLI (2013); DIAS (2012); OLIVEIRA (2011) e DAGNINO (2010) no capítulo II deste trabalho.

Obviamente, não estamos desconsiderando a responsabilidade do Estado e a necessidade de se pensar a inclusão social e o desenvolvimento econômico, contudo, almejar inclusão sob a premissa de uma lógica que é por essência excludente e restringir a compreensão de desenvolvimento a uma perspectiva reducionista e linear, é o que nos parece contraditório.

O que estamos ressaltando é que a proposição de inclusão social e desenvolvimento por meio de “APLs de baixa renda” é, ao menos do ponto de vista teórico e conceitual, inadequada para a inclusão social, pois esta pressupõe efetivamente contestação a uma lógica essencialmente excludente, ou seja, aquela que sustenta os fundamentos neoliberais do inovacionismo.

Porém, essa hibridização de conceitos e significados, igualmente, revela a dinâmica de tensionamento entre a manutenção de interesses e discursos hegemônicos e as pressões advindas das coalizões contra

hegemônicas e sua agenda. Ou seja, embora a matriz gerencial inovacionista mantenha conceitos e discursos, as demandas contra hegemônicas passam a ser assimiladas às políticas oficiais.

Ademais, um questionamento fundamental sobre essa hibridização de conceitos merece destaque. Este diz respeito à indagação sobre as relações que se estabelecem entre Estado e sociedade nesse processo. Tal questionamento nos auxiliaria na percepção da inadequação prática, não somente teórica e conceitual, dos APLs de baixa renda. Ou seja, a política pública sob o formato “APL de baixa renda” garante o empoderamento social ou é conduzido sob uma perspectiva hierárquica de ação do Estado? Caso a primeira assertiva se confirmasse teríamos um arranjo sócio-técnico mediante o processo de ampliação da democracia nas relações Estado/sociedade. Na segunda hipótese teríamos algo não muito diferente dos APLs voltados ao atendimento das demandas capitalistas e a confirmação de um Estado colonizado pela lógica do mercado. Ou seja, nos APLs de baixa renda identificamos a configuração do “Estado em Ação” ou da “Sociedade em Ação”? Porém, essa e outras questões sobre a inadequação teórica e prática dos “APLs de baixa renda” somente serão respondidas a partir de maiores investigações que possam perceber e analisar os efeitos e as relações socialmente estabelecidas nesse processo.

Doutra forma, apontamos que tanto ou até mais reveladora do que a reorientação da política APL e seus “APLs de baixa renda” a partir de possível pressão exercida pelas advocacy coalitions nos processos de formulação das políticas públicas, é o processo de criação da SECIS (Secretaria Nacional de Ciência e Tecnologia para Inclusão Social) no MCT em 2003. Embora os recursos destinados às ações da SECIS sejam inferiores àqueles destinados às outras demandas do MCT e, este, ainda tenha uma compreensão reduzida do significado da inclusão social, é significativo identificar uma iniciativa que procura contemplar a agenda de atores que nunca participaram na definição da PCT brasileira. Assim afirma DIAS (2012, p. 169):

A coalização da Tecnologia Social vem ganhando força ao longo dos últimos anos. A recente articulação entre atores sociais interessados em influenciar a PCT brasileira representa um passo fundamental no sentido de reorientar o atual padrão dessa política.

A coalizão hegemônica, conforme já explicitado, no caso da política pública APL é representada, sinteticamente, pelo Estado e sua estrutura burocrática, pelo empresariado e instâncias representativas e suas diretrizes econômicas neoliberais e pela comunidade de pesquisa, em especial, na figura da REDESIST e sua orientação neo-schumpeteriana. A coalizão contra hegemônica é representada, fundamentalmente, pelos diversos movimentos sociais que advogam uma sociedade alicerçada em um projeto alternativo de desenvolvimento que exige ampliação da democracia, inclusão social e o resgate do valor da solidariedade. Podemos afirmar que esta coalizão tem no movimento da ES uma forte representação e que, recentemente, encontra no movimento da TS uma plataforma cognitiva que fortalece seus fundamentos conceituais ao situar a tecnologia como campo de luta social, embora a TS ainda não se configure como uma preocupação de todo o movimento da ES.

Também nesta coalizão contra hegemônica poderíamos citar outros atores, como, por exemplo, as instituições religiosas e segmentos que dialogam com os movimentos sociais (pastorais e organismos da CNBB orientados pela Teologia da Libertação); as ITCPs que ocupam nas universidades significativo papel no estabelecimento das relações entre a TS e a ES; as organizações da sociedade civil com atividades de formação e articulação da organização popular, como, por exemplo, o CEFURIA99_{; além}

dos diversos fóruns que oportunizam uma dinâmica interativa entre os diversos atores que se orientam por perspectivas societárias alternativas e/ou contra hegemônicas, como, por exemplo, o FBES (Fórum Brasileiro de Economia Solidária).

Portanto, ao mesmo tempo em que podemos identificar processos de pressão de coalizões contra hegemônicas na constituição dos chamados “APLs de baixa renda”, não temos elementos suficientes para afirmar de maneira

99 _{“O CEFURIA surgiu da necessidade de se fazer formação política e contribuir na articulação} dos movimentos sociais, que estavam se organizando após a ditadura militar. As Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), inspiradas pela Teologia da Libertação, vinham ajudando na reorganização do povo, mas era preciso avançar ainda mais, ofertando oportunidades de educação popular, para que o povo fosse compreendendo a relação entre as suas lutas e a história do seu país, fosse compreendendo o funcionamento da sociedade, a causa das diferenças sociais, do porquê da existência de pobres e ricos, dos seus direitos, do significado da política e assim por diante. Após muitos debates com lideranças comunitárias, agentes pastorais, militantes políticos e sociais, o CEFURIA realizou sua assembleia de fundação em agosto de 1981”. In: <http://www.cefuria.org.br>

peremptória, em que medida tais coalizões efetivamente ocupam essa vertente da política pública APL. Primeiramente, como já afirmado, identificamos como contraditória tal hibridização entre uma política claramente alicerçada em fundamentos neoliberais com aqueles que identificam e caracterizam a perspectiva sobre inclusão social dos movimentos contra hegemônicos. Doutra forma, considerando o complexo e dinâmico processo de constituição das políticas públicas, ao mesmo tempo em que ocorre processos de descaracterização e colonização de políticas sociais inclusivas, ocorrem também estratégias de ocupação de espaço pelos caminhos que, num determinado contexto, se apresentam como possíveis. Outro questionamento é, em que medida o discurso inovacionista está sendo assimilado ideologicamente pelos segmentos contra hegemônicos? Ou seja, será que a pretensa neutralidade e positividade da dinâmica inovacionista contaminou tais segmentos?

Enfim, embora hegemonicamente as agendas e suas políticas públicas sejam enviesadas conforme os interesses de coalizões hegemônicas, cabe à sociedade civil e suas advocacy coalitions a pressão capaz de tornar o Estado, de fato, expressão dos anseios e demandas de quem o financia, a sociedade, ampliando a agenda de políticas públicas comprometidas com uma inclusão social amparada em outro modelo societário e consolidando, assim, um pouco mais, nossa ainda incipiente democracia.