3. OS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APLS) E OS DOCUMENTOS
3.3 APLs e os documentos oficiais
Toda política pública configura-se como expressão de determinadas perspectivas de desenvolvimento e revelam opções, crenças e orientações político-ideológicas. Da mesma forma, a maior ou menor participação da sociedade no processo de definição, implantação, gestão e avaliação de tais políticas são igualmente reveladoras do grau de democratização das relações entre Estado e sociedade.
Esta perspectiva de análise das relações que se estabelecem entre as políticas públicas (policy) e os interesses políticos (politics) daqueles que majoritariamente influenciam a formulação de tais políticas é uma das principais e fundamentais características do enfoque Advocacy Coalitions. BAGATOLLI (2013, p.10-16) descreve teoricamente esse enfoque analítico e os mecanismos de identificação do sistema de crenças dos atores hegemônicos na constituição das políticas públicas55.
Assim sendo, ao descrevermos e apresentarmos, na sequência dos parágrafos, os documentos oficiais já anunciados, buscamos confirmar a relação conceitual e ideológica pressuposta no início deste capítulo.
Portanto, entendemos que os documentos e ações produzidas sobre APLs, no contexto dos anos 2000, em âmbito do Governo Federal, revelam a estreita relação dessa política pública com os fundamentos conceituais e perspectiva de desenvolvimento do inovacionismo, que, em nosso entender, é uma perspectiva linear ao estabelecer um movimento naturalizado do
55 Conforme BAGATTOLLI (2013, p.11): “O mapeamento dos sistemas de crenças envolvidos
em uma política pública possibilita ao analista de política identificar a influência dos diferentes atores sociais ao longo do tempo e em que medida ele influencia a mudança política (...). Isso porque é a partir do seu sistema de crenças que a coalizão que domina cria sua agenda particular e atua no sentido de desenhar e implementar medidas de política consonantes com ela (...).No espaço de uma política pública, os atores envolvidos se estruturam em diferentes coalizões, cada uma delas baseada em um sistema de crenças específico e atuando de maneira coordenada ao longo do tempo no intuito de manipular as regras institucionais e os demais atores sociais para atingir os seus objetivos políticos(...)”.
desenvolvimento econômico a partir da dinâmica inovacionista, considerada como realidade endógena ao sistema capitalista. Dessa forma, entendemos que os APLs correspondem à concretização de uma política pública, dentre outras, atrelada à matriz gerencial inovacionista neoliberal que toma por consolidada a lógica sócio-econômica capitalista. Na orientação e fundamentação dessa agenda política em questão, os APLs, destacamos o papel hegemônico exercido pela RedeSist e sua perspectiva neo- schumpeteriana sobre desenvolvimento.
Dentre esses documentos, destacamos, por exemplo, o “Termo de
Referência para Política Nacional de Apoio ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais”56 (MDIC, 2004) e o “Manual de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais”57 (MDIC, 2006), elaborados pelo GTP-APL.
O “Termo de Referência” (MDIC, 2004) se constitui em uma das finalidades58 do próprio GTP APL e contém os principais elementos envolvidos
na conceituação dos APLs, que, em linhas gerais definiu que “(...) um APL se caracteriza por um número significativo de empreendimentos e de indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante, e que compartilhem formas percebidas de cooperação e algum mecanismo de governança, e pode incluir pequenas, médias e grandes empresas” (MDIC, 2004, p.5).
O “Termo de Referência” também descreve as variáveis consideradas relevantes para a caracterização de um APL, dentre elas: a concentração setorial de empreendimentos no território; a concentração de indivíduos ocupados em atividades produtivas relacionadas com o setor de referência do APL; a cooperação entre os atores participantes do arranjo (empreendedores e demais participantes), em busca de maior competitividade e a existência de mecanismos de governança (idem, p. 6-8).
O mesmo “Termo de Referência” apresenta considerações sobre os objetivos e o porquê de uma política nacional de promoção de APLs. A
56 A partir daqui apenas “Termo de Referência”. 57 A partir daqui apenas “Manual”.
58 “Elaborar um Termo de Referência que contenha os aspectos conceituais e metodológicos
justificativa fundamental apresentada pela opção de atuação em APLs é o “(...) reconhecimento de que políticas de fomento a pequenas e médias empresas são mais efetivas quando direcionadas a grupos de empresas e não a empresas individualizadas” (Ibidem, p.8) e, quanto aos objetivos, se evidencia a promoção da competitividade e da sustentabilidade dos empreendimentos a partir do estímulo aos processos locais de desenvolvimento (Ibidem, p.9).
Na sequência, o “Termo” indica as diretrizes de atuação e estratégias das diversas instituições federais para promoção dos APLs. Entre as diretrizes apresentadas para garantir a realização dos objetivos a partir de uma atuação integrada destacam-se a promoção da inclusão das unidades produtivas no mercado; fortalecimento da integração entre as instituições envolvidas no arranjo; orientação ao mercado das ações no arranjo; estímulo à inovação através da absorção, geração, incorporação e difusão de tecnologias adequadas ao contexto do arranjo e redução das desigualdades regionais a partir da incorporação de novos territórios ao processo de desenvolvimento (Ibidem, p. 10-11). As estratégias das instituições para promoção dos arranjos foram definidas a partir de 2 (dois) eixos de atuação, sendo eles o reconhecimento e valorização da iniciativa local e a intervenção articulada das instituições, via políticas públicas, com vistas ao desenvolvimento local (Ibidem, p.12-13).
O “Manual” (MDIC, 2006) apresenta ações que estavam sendo desenvolvidas e implementadas pelas instituições participantes junto aos Arranjos Produtivos Locais identificados no levantamento nacional. Através dessa publicação de divulgação de ações se procurou organizar os diferentes instrumentos ou estratégias de apoio por eixos estruturantes ou áreas de atuação e também apresentar algumas experiências exitosas do período. Os eixos estruturantes ou áreas de atuação foram assim definidos (MDIC, 2006, p.11):
1. Investimento e Financiamento, a fim de suportar o processo de especialização produtiva localizada;
2. Governança e Cooperação, para consolidar as relações interfirmas; 3. Tecnologia e Inovação, para promoção da capacidade tecnológica endógena;59
59 Esse eixo estruturante revela tanto uma perspectiva determinista quanto de neutralidade
sobre a tecnologia. Também explicita a convergência entre o discurso inovacionista e a política APL.
4. Formação e Capacitação, na construção de capital humano diferenciado nos APLs, e
5. Acesso aos Mercados Nacional e Internacional, para sustentabilidade do arranjo produtivo.
O “Manual”, em suas páginas iniciais, apresenta, também, uma conceituação de APLs que mantém os fundamentos conceituais já elencados, porém articula-o com os resultados dos trabalhos e pesquisas já desenvolvidos pelo GTP APL e suas perspectivas (MDIC, 2006, p.12).
O Arranjo Produtivo Local pode ser descrito como um grande complexo produtivo, geograficamente definido, caracterizado por um grande número de firmas envolvidas nos diversos estágios produtivos e, de várias maneiras, na fabricação de um produto, onde a coordenação das diferentes fases e o controle da regularidade de seu funcionamento são submetidos ao jogo do mercado e a um sistema de sanções sociais aplicado pela comunidade (Becattini, 1999) . A contigüidade espacial permite ao sistema territorial de firmas viabilizar externalidades produtivas e tecnológicas sem perder sua flexibilidade e adaptabilidade.
O crescimento centra-se em um conjunto de relações criadas por atores econômicos locais, apoiados por sistemas institucionais voltados aos interesses e às necessidades das atividades desenvolvidas na região. Existe uma articulação entre as empresas e entre estas e o ambiente, através de estruturas de apoio e de variáveis de natureza política, histórica e sociológica que interagem com a questão territorial. De forma, que o aglomerado de empresas passa a assumir importância para o entendimento do sucesso competitivo.
Os APLs se apresentam, assim, como caminhos para o desenvolvimento baseado em atividades que levam à expansão da renda, do emprego e da inovação. Espaços econômicos renovados, onde as pequenas empresas podem se desenvolver usufruindo as vantagens da localização, a partir da utilização dos princípios de organização industrial como alavanca para o desenvolvimento local, pela ajuda local às micro, pequenas e médias empresas (PMEs), trabalhando paralelamente estratégias de aprendizagem coletiva direcionada à inovação e ao crescimento descentralizado, enraizado em capacidades locais.
Sobre a conceituação acima transcrita, damos ênfase à confirmação dos fundamentos do inovacionismo como sustentação teórica da visão de desenvolvimento a partir do apoio a APLs, ou seja, a inovação apresentada como fator endógeno da dinâmica capitalista que conduz a um desenvolvimento assim naturalizado. Igualmente a perspectiva de naturalização do movimento ou “jogo do mercado” aparecem evidenciadas. Da mesma forma, conforme a perspectiva neoliberal, o papel do Estado e suas instituições é definido a partir do estabelecimento das condições necessárias para que tal dinâmica econômica obtenha sucesso.
No mesmo “Manual” (ibidem, p.13), ao abordar a questão da “especialização produtiva localizada”, conceito central das análises neo- schumpeterianas, identificamos também a apresentação sobre o desenvolvimento a partir da dinâmica inovativa e de forma naturalizada e linear.
A especialização produtiva em nível local refere-se ao fato de que cada uma das firmas que constituem a população especializa-se em uma fase, ou algumas fases, dos processos de produção típicos do aglomerado. A divisão do trabalho se dá entre diferentes firmas altamente especializadas, nem diluída no mercado geral, nem concentrada em uma firma ou em apenas algumas firmas, que competem entre si e se complementam paralelamente, gerando efeitos sinérgicos para frente e para trás. Nesse processo, é crucial a capacidade do APL, como um todo, de promover permanente e crescente especialização: o desenvolvimento de competências distintivas em cada fase da produção.
Nesse quadro, no contexto dos APLs, a especialização produtiva seria então geradora de uma interdependência orgânica que substituiria a competição predatória por uma competição cooperativa. E, portanto, uma cultura de cooperação seria “(...) produto de interdependências materiais entre indivíduos ou um histórico de benefícios emergindo a partir da cooperação” (Ibidem). Para evitar “ações oportunísticas de indivíduos” o suporte institucional teria papel relevante de monitoramento. Enfim, caberia ao agente de políticas públicas o provimento dos fatores externos necessários ao aproveitamento das possibilidades locais com vistas ao desenvolvimento econômico regional. O papel do Estado seria o de fornecer a “(...) estrutura de suporte institucional facilitadora do upgrading de produtos e processos. (Ibidem, p.12-13)”. Esse papel dinamizador da economia, em especial à política APL, expresso nos pressupostos de ação acima definidos, igualmente confirma a perspectiva de articulação entre o público e o privado dentro dos moldes de um contexto de Estado capitalista.
Outro documento essencial nesse processo foi “Glossário de Arranjos
Produtivos e Inovativos Locais”60, desenvolvido pela REDESIST (2003) e
que visa apresentar um conjunto de conceitos e definições associados à caracterização, análise e promoção de arranjos e sistemas produtivos e inovativos locais. Através dele busca-se homogeneizar e consolidar o entendimento sobre os principais termos adotados por aqueles que utilizam o enforque conceitual e analítico que a RedeSist vem desenvolvendo desde sua
formalização em 1997. Neste documento (idem, 2003, p. 5-6), são citadas e caracterizadas abordagens análogas aos APLs como forma de delimitá-lo conceitualmente. Entre eles:
a) cadeia produtiva (não se restringe a uma mesma região);
b) cluster (enfatiza mais a concorrência do que a cooperação, o ator é unicamente a empresa e a inovação é vista de forma simplista); c) distrito industrial (aglomeração de empresas de elevado grau de
especialização e em locais definidos e apoiados governamentalmente);
d) milieu inovador (o foco é no ambiente social que favorece a inovação e não em atividades produtivas);
e) pólos, parques científicos e tecnológicos (aglomerações de empresas de base tecnológica, articulação com universidades e centros de pesquisa);
f) rede de empresas (organização de empresas em quaisquer dos aglomerados acima mencionados).
Após essa delimitação conceitual das abordagens análogas se estabelece uma conceituação e definição de Arranjos Produtivos Locais e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais, que acompanham em linhas gerais as conceituações até aqui apresentadas. A partir disso, temos a descrição de como o arranjo se origina (REDESIST, 2003, p.4):
A formação de arranjos e sistemas produtivos locais encontra-se geralmente associada a trajetórias históricas de construção de identidades e de formação de vínculos territoriais (regionais e locais), a partir de uma base social, cultural, política e econômica comum. São mais propícios a desenvolverem-se em ambientes favoráveis à interação, à cooperação e à confiança entre os atores. A ação de políticas tanto públicas como privadas pode contribuir para fomentar e estimular tais processos históricos de longo prazo.
O que aqui nos chamou a atenção é a perspectiva de apropriação que a lógica econômica neoliberal e inovacionista desenvolve sobre processos econômicos, culturais, sociais e históricos que, originalmente, estavam orientados sob, talvez, outras perspectivas econômicas e de desenvolvimento. Por essa razão, inclusive, podemos afirmar que esse descompasso entre a política pública e a trajetória sócio-econômica de muitos APLs respondem pela avaliação de experiências consideradas não exitosas em relação à implantação dessa política pública. No capítulo seguinte, relataremos situações em que fica
evidente esse descompasso e a falta de sensibilidade por parte da política pública na condução e entendimento sobre determinados processos sociais, culturais e econômicos. Ou seja, a dinâmica inovacionista e sua orientação neoliberal desconsidera dinâmicas sociais, culturais e econômicas com outras possíveis perspectivas de desenvolvimento e inclusão.
Igual apropriação ocorre em relação ao conceito de conhecimento tácito quando este deixa de corresponder à valorização dos saberes próprios dos sujeitos sociais para transformar-se em otimização e transferência de conhecimentos para o aumento da competitividade. Ou seja, a compreensão sobre o potencial papel contra hegemônico que os saberes populares carregam ao indicarem possíveis dinâmicas socioeconômicas contestadoras da economia capitalista e das ideologias do cientificismo, é reduzida à identificação do “fluxo de conhecimentos” que elevam o “capital social” (MDIC, 2004, p.10). Os saberes dos sujeitos são incorporados à formatação das políticas econômicas com vistas à sustentação do sistema, porém são desconsiderados os valores e interesses que historicamente fundamentaram a constituição de tais saberes. Essa é uma fundamental diferença, acreditamos, que distingue a matriz cognitiva que pensa desenvolvimento a partir da lógica inovacionista daquela que embasa a proposição das Tecnologias Sociais61.
Da mesma forma, o “Termo de Referência” ao elencar as variáveis para o reconhecimento da existência de APLs, repete aquelas que nos remetem aos princípios schumpeterianos sobre a concentração setorial de empreendimentos econômicos e o papel empreendedor na busca por maior competitividade (MDIC, 2004, p.6-7). Igualmente, confirmam a perspectiva neo- schumpeteriana sobre sistemas de inovação e a ênfase dada ao caráter locacional para a dinâmica de geração de inovações e desenvolvimento econômico ao apresentar as razões de uma política nacional de promoção de APLs. Justificam que políticas de fomento a pequenas e médias empresas seriam mais eficazes quando direcionadas a grupos de empresas do que a empresas individualmente, constituindo-se os APLs em “(...) importante fonte geradora de vantagens competitivas” (Ibidem, p. 8).
61 Na sequência deste trabalho nos dedicaremos melhor à análise comparativa entre os
Entre os eixos estruturantes ou áreas de atuação estratégica da política pública dirigida a APLs, o “Manual” (MDIC, 2006) elenca a “Tecnologia e Inovação para promoção da capacidade tecnológica endógena” (p.13). Da mesma forma, em suas diretrizes de atuação das instituições para uma ação integrada na promoção e desenvolvimento dos APLs, o “Termo de Referência” (MDIC, 2004, p.10-11) apresenta, entre elas, ações de estímulo aos processos de inovação mediante “(...) absorção, geração, incorporação e difusão de tecnologias (...)”. Ou seja, os processos de mudança se caracterizam por sua natureza endógena, conforme prescrevem os fundamentos shumpeterianos sobre o sistema capitalista onde a tecnologia cumpre um papel instrumental para o desenvolvimento.
Enfim, até aqui procuramos analisar os pressupostos teóricos e conceituais que alicerçam a proposição da política pública voltada ao estímulo de APLs. Nessa análise percebemos a estreita relação conceitual dessa política com os fundamentos teóricos do inovacionismo neoliberal, refletido teoricamente na formulação de alguns documentos produzidos em âmbito do Governo Federal e da REDESIST, esta última enquanto agente fundamental na sustentação e implantação dessa política pública.
Na sequência, apresentaremos e descreveremos os resultados e discussões das Conferências Brasileiras sobre APLs que, em nosso entender, refletem e aprofundam essa dinâmica política que revela o atrelamento da política pública dos APLs à matriz gerencial do inovacionismo neoliberal.