Mapa 5 – Mapa de Serviços da Região da Lomba do Pinheiro
3.4 A APROPRIAÇÃO DO CONCEITO DE ESFERA PÚBLICA PELA DEMOCRACIA
Embora os termos esfera pública e espaço público sejam utilizados de forma indistinta por muitos autores, é importante para a finalidade deste trabalho distingui-los. Na Ciência Política, é recorrente a utilização do termo espaço público para indicar um espaço onde os atores sociais e o Estado encontram-se para discutir temas relacionados às políticas públicas. Essa utilização do termo tem por base o conceito de espaço público como uma arena onde diversos atores políticos interagem, o que o diferencia, a princípio, do conceito de esfera pública, concebida por Habermas. Embora relacione a esfera pública ao “espaço social gerado no agir comunicativo”, Habermas se preocupa em defini-la como uma rede de comunicação onde os “fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos”, que acabam sendo filtrados para o interior do sistema político, formado pelo complexo parlamentar, administrativo e jurídico (Habermas, 2003c, p. 92). Assim, embora reconheça que elas ainda estão muito ligadas a espaços concretos de um público presente, o autor afirma que
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Quanto mais elas se desligam de sua presença física, integrando também, por exemplo, a presença virtual de leitores situados em lugares distantes, de ouvintes ou espectadores, o que é possível através da mídia, tanto mais clara se torna a abstração que acompanha a passagem da estrutura espacial das interações simples para a generalização da esfera pública. (HABERMAS 2003b:93)
Daí porque não nos parece apropriada a utilização dos dois termos – esfera pública e espaço público – de forma indistinta. Enquanto a noção de esfera pública remete a uma rede de comunicações – classificada em três níveis, de acordo com sua
densidade de comunicação, complexidade organizacional e alcance 67 – o termo espaço
público é utilizado na Ciência Política para designar uma arena de interação social para discussão de temas políticos. Ao distinguir os dois conceitos, Brasil (2004, p. 36) afirma que
Os espaços públicos referem-se às instâncias autônomas de debates e negociações entre atores societários, podendo incluir a formulação de proposições a serem postas em circulação na esfera pública. As esferas públicas, por sua vez, assumem o papel de mediação entre os diferentes domínios, bem como de publicização das questões e problemas, correspondendo às estruturas comunicacionais generalizadas, como a mídia.
A noção de que o espaço público seria limitado às instâncias autônomas de debates traz à baila uma questão: com a institucionalização das práticas de democracia participativa pela Constituição Federal de 1988, surgiram inúmeros espaços ou instâncias (conselhos, fóruns, conferências, debates, audiências e consultas públicas) nos quais, em maior ou menor grau, atores da sociedade civil passaram a interagir com atores estatais em práticas discursivas e/ou deliberativas. Teixeira (2000) utiliza para designar esses espaços o termo canais institucionais de participação e os diferencia dos mecanismos de participação, assim chamados os instrumentos judiciais, administrativos, parlamentares e simbólicos pelos quais o cidadão ou as organizações podem acionar o Poder Público para exigir o cumprimento de obrigações ou cobrar responsabilidades por omissões. Os canais de participação seriam, portanto, os espaços
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Habermas (2003c, p. 107, grifo do autor) distingue tipos de esfera pública, de acordo com os critérios acima mencionados: “esfera publica episódica (bares, cafés, encontros na rua), esfera pública da presença organizada (encontros de pais, público que frequenta o teatro, concerto de Rock, reuniões de partidos ou congressos de igrejas) e esfera pública abstrata, produzida pela mídia (leitores, ouvintes e espectadores singulares e espalhados globalmente).”
62 nos quais interagem de forma institucionalizada os atores da sociedade civil e o Estado para formulação e controle das políticas públicas 68.
Os principais canais de participação da sociedade civil nas instâncias político- administrativas do Estado são os orçamentos participativos e os conselhos gestores, que constituem, segundo Lüchmann (op. cit., p. 83) “mecanismos alternativos de tomadas de decisões acerca das ações do Estado na definição e provisão dos serviços públicos”. De acordo com a autora (op. cit., p. 72)
a participação da sociedade civil nos espaços institucionais vem propiciando – concomitantemente às ações de denúncia e tematização dos problemas na esfera pública – uma ampliação dos valores e práticas democráticas para o conjunto das instituições políticas e sociais (partidos, ONGs, sindicatos, agências estatais), provando alterações no quadro jurídico-legal (ALVAREZ 1996).
O significativo incremento da participação da sociedade civil nas instâncias institucionalizadas do Estado, na América Latina e em especial no Brasil, levou Santos e Avritzer (2003) a falarem de uma “redefinição do significado cultural da democracia” 69
, na medida em que ela passa a se ligar muito mais a formas alternativas de práticas políticas do que à simples alternância de detentores das posições de poder político. Nessa linha de pensamento, alguns autores sugerem adaptações ao modelo de democracia deliberativa proposto por Habermas de forma a aplicá-lo à democracia participativa. Avritzer e Costa (2004, p. 722-723) propõem que o conceito de esfera pública seja entendido, no contexto da democracia participativa, não como um locus específico na topografia social, mas compreenda “um contexto de relações difuso no qual se concretizam e se condensam intercâmbios comunicativos gerados em diferentes campos da vida social”, o que incluiria os públicos participativos e deliberativos. Para eles, o contexto diferenciado em que se consolidou a democracia na América Latina exige a presença de formas institucionais pelas quais “os temas, posições e argumentos
68 O texto constitucional prevê várias formas de participação da população nas decisões políticas, em
especial no art. 10, art. 29, inciso XII, art. 58, inciso II, art. 187, art. 194, parágrafo único, inciso VII, art. 198, inciso III, art. 204, inciso II, art. 206, inciso VI e art. 79 e 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT.
69 No caso do Brasil, os autores citam como retrato desta resignificação política a adoção da democracia
participativa por meio do orçamento participativo, em Porto Alegre, prática que acabou sendo disseminada para outros municípios brasileiros.
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consigam penetrar no Estado e, ao mesmo tempo, possibilitem aos cidadãos controlá-lo.
A introdução - no modelo de democracia deliberativa - da variável participação da sociedade civil na esfera político-administrativa do Estado representa uma nova forma de influência da esfera pública no sistema político. Assim, ao invés de atuar “indiretamente na autotransformação do sistema político constituído como um Estado de direito” (HABERMAS, 2003c, p. 105), a sociedade civil participa diretamente do sistema político, contribuindo com sua capacidade de produzir “um saber alternativo e de preparar traduções próprias, apoiando-se em avaliações técnicas especializadas”, como reconhecido pelo próprio autor (ibid., p. 106).
Pinto 71 (apud Losekann, op. cit., p. 56) faz uma distinção importante para o debate acerca da constituição de uma esfera pública a partir da participação da sociedade civil na esfera político-administrativa do Estado. Ela separa as situações em que os atores sociais são chamados a participar pelo próprio Estado daquelas em que a participação se origina de um processo conduzido pela própria sociedade civil. A autora entende que no primeiro caso a atuação dos atores sociais ficaria limitada, enquanto no segundo caso a participação poderia ser apta a constituir uma esfera pública. Pinto cita como exemplo de participação que conduz à formação da esfera pública as conferências nacionais sobre políticas públicas, que “têm atrás de si uma formidável organização da sociedade civil, com diferentes características” e que traduzem os resultados da luta de movimentos sociais.
Essa discussão revela-se importante justamente porque o cenário político dos últimos anos, ao mesmo tempo em que revela uma crescente participação da sociedade civil nos canais instituídos pelo Estado, se ressente da desmobilização da sociedade civil nas esferas públicas, levando alguns autores a diagnosticarem uma crise da participação da sociedade civil (DAGNINO, 2002; LÜCHMANN, 2002; GOHN 2012). As manifestações populares que tomaram conta do país no ano de 2013 e levaram milhares
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Um dos novos atores sociais, que entra em cena na década de 1990, é a organização não-governamental, que passa, em muitos casos, a articular-se politicamente em nível global. No início do século XXI aparecem os movimentos sociais globais, a exemplo do Fórum Social Mundial. Na análise de Massey (2012), as lutas afirmativas de direitos ganham força em decorrência da sua capacidade de expandir-se e conectar-se com outras lutas, construindo, por meio do encontro de suas respectivas multiplicidades, equivalências que ultrapassam o local e passam a constituir uma causa comum.
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PINTO, Céli. As conferências nacionais no governo Lula: limites e possibilidades da construção de uma esfera pública. Trabalho apresentado no XXX Encontro Anual da ANPOCS, 2006.
64 de pessoas às ruas certamente vêm impor um novo rumo a essa discussão, na qual o ciberativismo tem papel de destaque 72. Todavia, ainda é muito cedo para afirmar que esses movimentos produzirão um efetivo engajamento na luta por demandas sociais. O fato de os manifestantes de um mesmo evento trazerem reivindicações ligadas a temas dos mais díspares leva à constatação de que existe uma insatisfação latente por parte dos cidadãos, que não conseguiram ainda se organizar em torno de projetos sociais ou políticos.
Entre as causas apontadas para a propalada crise da participação da sociedade civil 73 estaria a própria atuação da sociedade civil nos canais instituídos pelo Estado, vista por alguns autores como um fator de cooptação dos atores sociais, que teriam agora sua atuação regulada:
A institucionalização das ações coletivas impera no sentido já assinalado como regularização normativa, com regras e espaços demarcados e não como um campo relacional de reconhecimento. A possibilidade de emancipação fica confinada aos espaços de resistência existentes. Resta o consolo de que, a médio ou longo prazo, isso poderá gerar aprendizado sociopolítico para os movimentos sociais e contribuir apara a construção de valores, vindo a desenvolver uma cultura política alternativa ao que está posto. (GOHN, 2012, p. 65)
Assim, é importante não perder de vista que, apesar do otimismo de vários autores, entre eles Avritzer e Santos (2003), que consideram inaugurada uma nova era democrática no país, existe o risco de que, sob esse novo arranjo institucional, a participação da sociedade civil nas esferas político-administrativas do Estado acabe perdendo autonomia pelo enfraquecimento da sua capacidade de resistir à pressão do poder institucionalizado, representado pelas instituições político-partidárias e os
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O ciberativismo, de acordo com Silva e Paiva (2013, p. 10) potencializa as lutas sociais, independentemente do seu objeto, e favorece o processo de apoderamento e o exercício da cidadania: “as pessoas não se politizam apenas porque sofrem com determinadas injustiças sociais. Engajam-se nas lutas ao se reconhecerem como atores sociais que podem e devem se articular na busca pelo cumprimento dos direitos civis, na luta por melhores condições de trabalho, entre outras razões públicas.”
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As causas apontadas para essa crise são muitas. Alguns a atribuem à ascensão do Partido dos Trabalhadores ao governo (municipal, estadual e federal), que teria atraído os líderes dos movimentos sociais para os quadros funcionais do Estado. Lüchmann (2002) enxerga uma das causas no processo de multiplicação das organizações sociais, que passaram a abarcar funções filantrópicas, assistenciais, desenvolvimentistas, de promoção social, de autoajuda, de promoção da cidadania, de denúncia e de intervenção nas políticas públicas, entre outras, a causa dessa crise. Para ela, a criação de um quadro de diversidade tão grande criaria uma indefinição de papéis (entre sociedade civil e Estado) e dificultaria para os movimentos sociais a sua autoidentificação, o que poderia explicar – ao lado de outros fatores - o enfraquecimento da autonomia dos movimentos sociais – entre eles o associativismo de bairro - a partir dos anos 1990.
65 grupos de interesses que elas representam e pelos técnicos que integram o quadro funcional do Estado. O grande perigo a ser enfrentado pelas novas práticas de participação é que a coordenação entre os atores da sociedade civil e o Estado se reduza a um procedimento formal, em que o debate argumentativo se esvaia, seja pela cooptação de interesses, seja pela incapacidade dos atores sociais de veicularem suas pretensões de forma articulada e efetiva. A respeito, Avritzer e Santos (2003) reconhecem que os atores sociais podem vir a ser neutralizados ou cooptados, dissolvendo-se a sua capacidade de resistência. Para eles, existiria o risco de “integração dos procedimentos participativos em contextos institucionais que lhes retiram o potencial democrático e de transformação das relações de poder.”
Quanto à possibilidade de que os atores sociais sejam chamados a participar, mas não consigam interferir no processo decisório em razão do fechamento da esfera político-administrativa a novas formas de tomada de decisões, Nogueira reconhece que os canais de participação podem vir a reproduzir os procedimentos burocráticos, de forma a manter as decisões subordinadas a deliberações técnicas e arranjos políticos:
O fórum participativo transforma-se em algo artificial, instrumental. Essa é uma opção muito utilizada – conscientemente ou não – pelos que fomentam a participação para fins de legitimação. Convocam-se reuniões não para que elas decidam ou façam escolhas efetivas, mas para que sancionem o que já está decidido num plano técnico, administrativo ou partidário prévio. (NOGUEIRA, 2011, p. 160)
Essa preocupação é sentida por Dagnino (op. cit., p. 301), para quem, ainda nos casos em que a participação da sociedade civil venha efetivamente ocorrendo, é importante atentar para o fato de que “não é a participação da sociedade civil que asseguraria, sem mais, este caráter [de democracia participativa], mas sim o conteúdo concreto das políticas em questão”. 74
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Tatagiba (2002), em estudo sobre o papel dos conselhos gestores de formulação de políticas públicas no país, concluiu que, conquanto esses órgãos estejam destinados a assumir funções deliberativas, a maioria dos conselheiros acaba participando de forma acrítica das decisões. Ao abordar a participação da sociedade civil nos conselhos gestores de Maringá (PR), Tonella (2004, p. 146) entende que tanto os “altos índices de consenso” como o funcionamento “bastante harmonioso” revelados pelos entrevistados indicariam uma percepção, por parte dos atores que interagem nesses espaços, de que “o conflito era indesejável, pois lidavam com questões envolvendo os interesses coletivos. Uma pessoa que ‘semeasse’ desavenças deveria ser vista, segundo eles, como estando prejudicando os interesses comuns”. Essa percepção, de acordo com a autora, poderia ter suas raízes em elementos culturais, que traduzem a imagem do brasileiro como um povo “cordial e avesso ao conflito”. Todavia, um importante dado obtido nas pesquisas realizadas em Maringá indica que as divergências, de acordo com a maioria dos entrevistados, ocorriam quando estavam em debate matérias relacionadas ao orçamento e fundo público (37%) e à realização de convênios (17%), o que poderia sinalizar sua relação com a disputa pela alocação de recursos financeiros.
66 A análise da experiência do município de Porto Alegre, pioneiro na implementação de práticas participativas na formulação de suas políticas públicas, entre as quais a de regularização fundiária, poderá lançar luz sobre essa discussão. A argumentação desenvolvida nos próximos capítulos se baseia no pressuposto – construído a partir das referências acima descritas – da existência de uma esfera pública que também compreenda os públicos participativos e deliberativos. Esses, por sua vez, atuariam na esfera político-administrativa do Estado em espaços públicos que aqui serão chamados, de acordo com a denominação de Teixeira (2000) de canais institucionais de participação.
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