Capítulo I: Contexto político da Constituinte
2 Arquitetura da Constituinte
Segundo Evaldo Amaro Vieira, “parlamentos, assembleias nacionais ou congressos são câmaras para onde convergem os conflitos decorrentes de interesses contraditórios da sociedade”. Estes espaços, “além de concentrarem as incoerências básicas da sociedade, buscando para elas as soluções mais satisfatórias para o momento, [...] realizam importante papel de educação política dos governantes e governados”. E mais: “permitem o direito de inquérito, entendido especialmente como um direito da minoria, a fim de dar publicidade contra uma maioria abusiva de parlamenta- res” (2009, p. 131-132). Nestas lentes, Assembleia pode ser interpretada como expressão de dispu- tas, nem sempre explícitas, entre grupos antagônicos. Inscreveu-se nos fluxos e contrafluxos da abertura política. Nas palavras de um deputado constituinte:
32 A presença de senadores biônicos, indicados durante a ditadura militar em 1982 e com mandato em vigência durante a
Constituinte, foi contestada e se tornou alvo de divergências. Todavia, os biônicos não estiveram nas subcomissões exami- nadas nesta tese (cf. DHBB/CPDOC, verbete: Constitiunte 1987-88).
33 Deputados por partido, segundo Leôncio Martins Rodrigues (1987, p. 17): “PMDB: 257 (52,9% total); PFL 118 (24,2%);
PDS 33 (6,8%); PDT 24 (4,9%); PTB 18 (3,7%); PT 16 (3,3%); PCdoB 6 (1,2%); PL 6 (1,2%); PDC 5 (1,0%); PCB 3
Dep. Nelson Aguiar: Quero lembrar que não fizemos uma revolução neste país para depois convocarmos uma Assembleia Constituinte. Fizemos um acordo nacional, em que se sentaram à mesma mesa, para fazer esse acordo, cassados e caçadores, torturados e torturadores, banidos e banidores, corruptos e corruptores e outras coisas mais. Fizemos um grande acordo nacional para provocarmos este momento político a que damos o nome de transição. Vejam bem. Não tivemos um Fidel Castro. Tivemos um Tancredo Neves. Não tivemos uma Sierra Maestra. Tivemos um Planalto. Tivemos a cidade de Brasília (Sub. VIIIc, ata XII, p. 177).
O discurso menciona o acordo entre as personalidades que concorreram no Congresso. Revela as aquisições e perdas de poder político em meados dos 1980, incluindo a participação de consórcios estabelecidos ou ascendentes na Nova República34. Em suma, o direito vigente resulta
da Constituinte – palco que acolheu distintos grupos, cada qual manejando conceitos e interesses particulares. E mais: a existência deste locus era condição quase incontornável no contexto político que o país vivia, uma vez que “apenas uma vontade individual não cria a lei reclamada pelo Estado de Direito. Esta lei precisa ser gerada por uma assembleia de representação popular livremente eleita, composta de todos os setores significativos da sociedade, e não somente de alguns” (Vieira, 2009, p. 131).
Para acomodar os múltiplos interesses, “a engenharia institucional, desenhada no Regi- mento Interno da ANC, optou por um modelo descentralizado para os trabalhos [...]”. Os debates começaram pelas subcomissões temáticas onde, “pelo regimento interno, as decisões [...] eram to- madas por maioria simples” (Nassar, 2013, p. 28). A literatura não explica com exatidão como as
34 Conforme a disciplina ministrada por Cícero Araújo & Antônio Sérgio Rocha no Departamento de Ciência Política da
FFLCH/USP (Processo constituinte, Constituição e constitucionalismo no Brasil contemporâneo) são possíveis duas frentes
analíticas, usuais na ciência política e no direito, sobre o estado da arte dos estudos preocupados com a Constituinte. Por um lado, os pesquisadores da FGV partem da premissa que os acordos durante a ANC possibilitaram a resiliência da nossa
Constituição – vigente há aproximadamente três décadas. Na justificativa, listaram os seguintes fatores: o compromisso maximizador – entendido como a capacidade de abranger diferentes interesses, direitos e metas na legislação; o consensu- alismo político; e o desenvolvimento gradual, ou seja, a possibilidade de atualização constante da Carta (Vilhena, 2003, p. 18-24). Aprofundam a concepção de que houve um grande acordo Dimitri Dimoulis & Soraya Lunardi, para quem a nossa Lei Magna pode ser entendida como “um compromisso político no qual foi maximizada a proteção aos interesses dos mais diversos setores”, garantindo a sua permanência (2003, p. 17). Por outro, os pesquisadores ligados ao Centro de Estudos de Cultura Contemporânea – como Araújo & Rocha (cf. Rev. Lua Nova, n. 88, 2013) – priorizam o exame da composição das disputas durante a Constituinte. Gilberto Bercovici ilustra a posição do grupo: “as Constituições do século
XX não representam mais a composição pacífica do que já existe, mas lidam com conteúdos políticos e com a legitimidade,
em um processo contínuo de busca de realização de seus conteúdos, de compromisso aberto de renovação democrática. Não há mais constituições monolíticas, homogêneas, mas sínteses de conteúdos concorrentes dentro do quadro de um compromisso deliberadamente pluralista. O conflito é incorporado aos textos constitucionais, que não parecem represen- tar apenas as concepções da classe dominante; pelo contrário, tornam-se um espaço no qual ocorre a disputa político jurídica” (2009, p. 7. Grifos meus).
subcomissões foram definidas, ainda que pesquisadores afirmem que coube a Nelson Jobim a sele- ção dos temas. A entrevista para o Projeto História Oral do Supremo (FGV) é reveladora35.
[Christiane Jalles, CJ] — As comissões, as subcomissões. Supercomplexo... [Nelson Jobim, NJ] — É. Era um negócio. Porque tu não tinhas como fazer. [CJ] — E, na verdade, um funil? A ideia de funil. [NJ] — Um funil. Era um funil. Ou seja, então... A ideia era a seguinte, olha. Tinham oito comissões. Essas oito comissões eram divididas em três subcomissões; cada subcomissão tinha vinte e um membros e cada comissão tinha sessenta e três membros. Tu somando tudo, não consumia todo mundo. Por quê? Porque ficaram fora quarenta e pou- cos, que eram os líderes partidários, os formadores de opinião, que não integraram esse pro- cesso, e que eram os membros originários da comissão final, que era a Comissão de Sistema- tização. [CJ] — Sim. [NJ] — Então, o processo começou do zero, começou daqui debaixo. Ou seja, cada subcomissão votava um texto; terminado o período, passava... Esse texto era consolidado pelo relator; aqui você tinha um presidente e um relator. O presidente e o relator iam para cá também, olha, para a comissão. Esse modelo, embora... se você tentar racionalizar e criar uma... não tem nada de racionalização, era uma solução política, para resolver um problema político. [CJ] — Para que todos participassem. Era isso? [NJ] — É... Não era bem para que todos participassem. Era a forma de se resolver o problema. E a minha [riso leve] característica era solu... resolver problema. Quer dizer, eu não... A minha função normal sempre foi de tentar resolver problema. “Como é que nós vamos resolver?”. Então, resolvemos dessa forma. Sabe como é que nós fizemos esses títulos e capítulos? A Câmara e o Senado... O Senado, aliás, tinha publicado uns três ou quatro volumes [dedos abertos como grossos volumes] das constituições ocidentais, em... numa cor meio marrom, uma coisa assim, uma cor dessa. Não me lembro bem qual é a cor. Gris, um troço assim. E, em vermelho, as constituições comunistas, do partido da... do outro lado do muro. Isso é literal. [ênfase] Eu peguei, comecei a recortar os livros, esses, com os títulos e capítulos das constituições ocidentais, e fui botando no chão. Então, os que se repetiam, botava, e criou-se bolinhos. Aí, então, [risos] esses bolinhos, em que eu chamei... Tinha títulos e capítulos que se repetiam em todas as constituições. Então, eu chamei aquilo de temas abso- lutamente constitucionais. Tinham assuntos que se repetiam na maioria das constituições. Não em todas, mas na maioria. Temas relativamente constitucionais. Tinha outros que se repetiam em menos de cinquenta por cento das constituições, mas estavam lá. Eu chamava de assuntos relativamente não constitucionais. E, depois tu tinhas um terceiro bolo, que não ti- nha lucidez, então eu chamava temas idiossincrasicamente constitucionais. Com isso, nós de- senhamos esse modelo daqui, olha, de comissão, subcomissão e tal. Depois de desenhado isso, calculou-se quem é que tem que ficar sobrando, fora desse debate. Fulano, beltrano, os líderes partidários... Aí, em cima disso, é que nós fizemos esse cálculo da divisão. Ou seja, foi tudo meio pragmático. E, aí, se entregou um papel em branco com um título (Fontainha et all., 2015. v. 9. p. 103-105. Grifos meus).
Nelson Jobim era um grande herdeiro. Sua família estava presente na política de Estado de Estado há pelo menos quatro gerações, contando com pai deputado e avó embaixador no Uru- guai. Os Jobins eram formados pela Faculdade de Direito da UFRGS; pertenciam aos tradicionais
35 A entrevista completa de Jobim ao Projeto História Oral do Supremo está disponível em dois formatos: transcrição e vídeo
com aproximadamente 6 horas de duração. Os movimentos pregressos sobre a formatação da Assembleia fogem dos ob- jetivos deste trabalho, mas poderão ser objeto de estudos futuros. A imprensa poderá fornecer boas pistas, considerando, ainda, que a biblioteca do Senado abriga importante hemeroteca sobre a Constituinte.
bacharéis gaúchos (cf. Engelmann, 2004). Sua entrevista ao Projeto História Oral do Supremo per- mite visualizar as centralidades assumidas por alguns grupos durante a distensão dos anos 1980. Indicou suas relações com políticos destacados no PMDB, transitando entre diferentes campos. Po- rém, quando questionado sobre a razão de ter sido escolhido para elaborar a mecânica do Regimento Interno da Constituinte, sustentou-se sobre sua capacidade como jurista e conhecedor do campo, mais do que como político – ainda que tenha assumido certa proximidade com Tancredo Neves.
Controlar as disputas entre parlamentares com forças desiguais dependia de maleabili- dade política que superava a definição de quais temas entrariam na pauta da Assembleia. O objeto, para além dos assuntos debatidos, era a força simbólica de produzir a Constituição. Ainda que a explicação de Jobim deixe lacunas sobre o seu processo criativo, informando uma “concepção quase lúdica [ao processo] que orientou a montagem das instâncias de trabalho”, é certo que o Regimento resultou de um processo de materialização cuja figura central foi o político gaúcho, indicado para acomodar os interesses em jogo (Rocha, 2013, p. 78). Os trabalhos “desenvolveram-se em sete eta- pas, as quais, por sua vez, desdobraram-se em 25 fases distintas” (Oliveira, 1993, p. 11-12). Quadro 01: Etapas da Constituinte
Etapas Fases
1. Preliminar
2. Subcomissões Temáticas (b)
3. Comissões Temáticas
4. Comissão de Sistematização
- Definição do Regimento Interno da ANC
- Sugestões: cidadãos, constituintes e entidades (a) A: Anteprojeto do Relator
B: Emenda ao Anteprojeto do Relator
C: Anteprojeto da Subcomissão [Fase D: inexistente] E: Emenda ao Anteprojeto da Subcomissão; na Comissão F: Substitutivo do Relator
G: Emenda ao Substitutivo H: Anteprojeto da Comissão I: Anteprojeto de Constituição J: Emenda ao Mérito ao Anteprojeto K: Emenda de Adequação ao Anteprojeto L: Projeto de Constituição
M: Emenda do Plenário e Populares N Substitutivo 1 do Relator O: Emenda ao Substitutivo 1 P: Substitutivo 2 do Relator M: Emenda do Plenário e Populares N Substitutivo 1 do Relator O: Emenda ao Substitutivo 1 P: Substitutivo 2 do Relator Q: Projeto A (início 1ª turno)
Continuação 5. Plenário
6. Comissão de Redação 7. Epílogo
R: Ato das Disposições Transitórias S: Emenda de Plenário
T: Projeto B (fim 1º; início 2º turno) U: Emenda ao Projeto B
V: Projeto C (fim 2º turno)
W: Proposta exclusivamente de redação X: Projeto D – redação final
Y: Promulgação
Fontes de informação para a Assembleia Nacional Constituinte, Oliveira, 1993, p. 11-12. Adaptado; grifos meus.
No quadro, a fase de sugestões populares está grifada como |a|. Este momento contou com intensa participação de intelectuais católicos e líderes episcopais, como Dalmo Dallari, Fran- cisco Whitaker, D. Cândido Padin, D. Luciano Mendes de Almeida e D. Paulo Evaristo Arns, dentre outros36. Já a marcação |b| representa a etapa de subcomissões. Nela, a Igreja se fez presente
por meio de parlamentares católicos ou simpáticos à sua agenda no período e de expositores externos – especialistas ligados ao laicato ou religiosos alinhados com a cúpula da CNBB.
Havia 24 subcomissões temáticas na Constituinte. Seus resultados foram remetidos às comissões maiores (Família; Educação; Ordem econômica; Propriedade privada; Organização do Estado; Soberania; etc.) que aprovaram, com ou sem alterações, os trabalhos anteriores. Por fim, o texto produzido pela Comissão de Redação foi votado em plenário e promulgado37. Duas entradas
eram possíveis para participar das subcomissões: como constituinte ou como expositor externo nas audiências públicas. Os constituintes, eleitos no pleito de 1986, foram distribuídos proporcional- mente às suas legendas. Partidos com quadros maiores, como o PMDB ou o PFL, tiveram vantagem na indicação dos titulares. Ademais, estes titulares comportavam suplentes.
Segundo o Regimento Interno, cada subcomissão tinha autonomia para selecionar seus expositores externos a partir dos grupos de interesse. Na Subcomissão do Menor era vetado aos parlamentares convidar pessoas ou agências. Os interessados deveriam se apresentar à mesa diretora,
36 Sobre a fase de sugestões populares, especificamente quanto ao direito das crianças, cf. Valéria Melo (2005).
37 “A Assembleia Constituinte foi organizada em 8 Comissões Temáticas (I: Comissão da Soberania e dos Direitos e Garan-
tias do Homem e da Mulher; II: Com. da Organização do Estado; III: Com. da Organização dos Poderes e Sistema de
Governo; IV: Com. da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições; V: Com. do Sistema Tributário, Or-
çamento e Finanças; VI: Com. da Ordem Econômica; VII: Com. da Ordem Social; VIII: Com. da Família, da Educação,
Cultura e Esporte, da Ciência e Tecnologia e da Comunicação). Cada comissão possuía três subcomissões temáticas, que realizaram a primeira discussão do tema de responsabilidade da Comissão Temática”. A Subcomissão da Família, do Me- nor e do Idoso foi nomeada Subcomissão VIIIc e a Subcomissão Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária como
podendo ser aceitos ou recusados. Porém, consta nas atas que esta regra foi flexibilizada. O próprio presidente Nelson Aguiar admitiu ter telefonado [convite?] para a CNBB e para o gabinete de D. Luciano Mendes de Almeida. Já na Subcomissão da Reforma Agrária as regras da seleção dos expo- sitores não ficaram tão claras. Foram privilegiados representantes de órgãos públicos ou associações agrícolas patronais. Em contrapartida, parlamentares ligados à Igreja indicaram a oitiva da Comis- são Pastoral da Terra (CPT), enfrentando a resistência dos ruralistas.
Portanto, as subcomissões tinham como característica a presença de personalidades ou instituições interessadas por temas específicos. O ingresso destes agentes no jogo congressual estava duplamente condicionado: pelas ligações com deputados ou senadores, especialmente com aqueles com poder de decisão sobre os convites, e pela expertise sobre determinado assunto.
Quadro 02: Tipo de entrada na Constituinte
Comissão de Redação Comissão de Sistematização
Comissão da Ordem Econômica [6] Comissão da Família, da Educação, Cultura e Esportes, da Ciência e Tecnologia e da Comunicação [8] Subcomissão de Princípios Gerais, Intervenção do Es- tado... [6a] Subcomissão da Questão Urbana e Transporte [6b] Subcomissão de Política Agrícola e Fundiária e da Ref. Agrária [6c] Subcomissão da Educação, Cul- tura e Esportes [8a] Subcomissão da Ciência e Tecno- logia e da Comu- nicação [8b] Subcomissão da Famí- lia, do Menor e do Idoso [8c] Deputados e Senadores
[Entrada 1] Expositores Externos [Entrada 2] Deputados e Senadores [Entrada 1] Expositores Externos [Entrada 2] Fonte: Anais da Constituinte, Comissões e Subcomissões in Senado.
Parte das forças que atuam no Estado brasileiro, seja em nome do próprio Estado ou de grupos particulares, foram encontradas nesses espaços condicionados a assuntos específicos, como a infância, a reforma agrária, etc. O curso de Pierre Bourdieu no Collège de France (1989-92), reproduzido em Sobre o Estado38, permite maior aprofundamento explicativo. Em busca da gênese
do Estado, discorre sobre o destaque das comissões dentro da política oficial. Afirma a urgência de analisá-las: “a comissão é uma invenção organizacional – pode-se citar o momento em que foi in- ventada. É como uma invenção técnica, mas de um tipo perfeitamente especial. O Estado se situa
38 As aulas do biênio 1989-90 são especialmente importantes. Síntese dos cursos no Collège de France foi publicada no 4º
capítulo de Razões práticas, Espíritos de Estado: gênese e estrutura do campo burocrático, incluindo seu apêndice (Bour- dieu, 2010, p. 91-136).
do lado dessas invenções” (2014, p. 57). Narra sua experiência como intérprete da Comissão Barre sobre moradias39:
Essas comissões públicas são encenações, operações que consistem em encenar um con- junto de pessoas destinadas a desempenhar uma espécie de drama público, o drama da refle- xão sobre os problemas públicos [...]. É dever do sociólogo saber como era composta a comissão: quem escolheu quem e por quê? Por que pedir a fulano para ser presidente? Que propriedade ele tinha? Como se faz a cooptação? Será que o jogo já não estava decidido pelo simples fato de definir seus membros? [...]. Essas pessoas elaboram, por- tanto, uma nova definição legítima de um problema público, propõem uma nova ma- neira de fornecer aos cidadãos os meios de satisfazer o que lhes é dado como um direito (Bourdieu, 2014, p. 56-57; 59. Grifos meus).
Bourdieu entende que as comissões conferem materialidade ao Estado e mecanizam “uma operação simbólica extremamente complexa de oficialização, que consiste em teatralizar uma ação política de criação de regras de ação imperativas impondo-se à totalidade de uma sociedade”. Em outros termos, “a função da comissão é produzir uma visão oficial que se impõe como visão legítima: é fazer aceitar a visão oficial” (2014, p. 64-65).
Há certo número de agentes sociais – dentre os quais, os juristas – que representaram um papel eminente, em especial os detentores desse capital de recursos organizacionais que era o direito romano. Esses agentes construíram progressivamente essa coisa que chamamos de Estado, ou seja, um conjunto de recursos específicos que autorizam seus detentores a dizer o que é certo para o mundo social em conjunto, a enunciar o oficial e a pronunciar palavras que são, na verdade, ordens, porque têm atrás de si a força do oficial (Bourdieu, 2014, p. 66. Grifos meus).
Enfrentou a questão dos interesses particulares chancelados por meio dos grupos atuantes nos espaços estatais, inclusive criando-os: “há visões privadas em número considerável, dotadas de forças muito desiguais na luta simbólica para construir a visão do mundo social legítimo, e para impô-la como universal” (Bourdieu, 2014, p. 65).
Os membros da comissão, tais como os vi nesse quadro particular, são de fato agentes parti- culares portadores de interesses particulares em graus de universalização absolutamente desi- guais [...]. Esses interesses particulares trabalham numa lógica tal que vão conseguir essa espé- cie de alquimia que transformará o particular em universal. No fundo, toda vez que uma comissão se reúne a alquimia da qual o Estado é o produto se reproduz, utilizando, aliás,
39 “O que faz a Comissão Barre da qual falei na última vez? Ela elabora uma nova definição de um problema constituído
como público, no caso, o direito à moradia, que, por sua vez, seria passível de uma análise histórica” (Bourdieu, 2014, p. 58). O trabalho, desenvolvido por Pierre Bourdieu e Rosine Christin, está publicado na Actes de la recherche en sciences sociales (v. 81-82, 1990) com o título de La construction du marche.
recursos do Estado: para se fazer um grande presidente de comissão, é preciso ter recursos de Estado, é preciso estar informado do que é uma comissão, das boas normas que lhe são asso- ciadas, das leis de cooptação que não estão enunciadas em lugar nenhum, das leis não escritas segundo as quais se escolhem os relatores que têm papel determinante na elaboração do dis- curso de autoridade que será do trabalhado na comissão... Utiliza-se todo um capital de recur- sos prontos para funcionar como uma retorta de alquimista para aquele que sabe fazê-los fun- cionar, e reproduz-se o universal (Bourdieu, 2014, p. 67. Grifos meus).
O processo alquímico ao qual se referiu Bourdieu carrega uma característica destacada: o presidente, o relator e os demais dirigentes foram alçados aos seus postos por meio de indicações. Por sua vez, nesta tese, alcanço outras particularidades: a Subcomissão da Família e do Menor e a Subcomissão de Política Agrícola e Reforma Agrária foram compostas por eleitos no escrutínio de 1986. Coube a estes deputados e senadores (primeira entrada) selecionar os expositores externos; quem, e quando, seria ouvido nas audiências públicas (segunda entrada).
Porém, o modelo congressual da nossa última Constituinte permitiu que as legendas distribuíssem seus representantes por temáticas, conforme seus interesses e poderes políticos. Parti- dos maiores e mais estabelecidos, como o PMDB e o PFL, levaram vantagem nesta negociação. Assim, houve espaços mais concorridos que outros: a Subcomissão do Menor teve baixa procura quando comparada com a Subcomissão da Reforma Agrária. Por outro lado, as seleções dos presidentes e relatores variaram conforme a subcomissão: na menos concorrida, a nomeação partiu da cúpula partidária em reunião de portas fechadas e os demais parlamentares acataram a decisão. Já na mais disputada houve disputa entre parlamentares, com vitoriosos e perdedores40.
Os resultados desse processo político estão impressos na Constituição e nas leis decorren- tes. Isto porque, conforme a visão majoritária, a Norma Magna obriga todo o ordenamento jurí- dico. Evaldo Amaro Vieira alerta: “falar do domínio da lei exige, por isso mesmo, a pergunta: que lei? O Estado impõe a condição de que a lei se origine de um órgão popular representativo, que