Arquivamento de Processos

Muitas vezes, os cadastros do SISEMA relativos aos empreendimentos apresentam divergências, pois podem se encontrar cadastrados por suas razões sociais ou, por seus nomes fantasia. Com isso, algumas vezes são gerados dois cadastros de um mesmo empreendimento. Além disso, os endereços dos empreendimentos cadastrados por vezes estão incompletos, gerando dificuldades até mesmo para envio de correspondências; ou até mesmo são dos escritórios administrativos localizados, às vezes, em outro município longe daquele onde se encontra o empreendimento, dificultando nesses casos a localização do mesmo.

Segundo Carvalho et al. (2006), muitos relatórios cadastrados e documentos dos processos estudados não estão digitalizados e, portanto não estão disponíveis para consulta pelo SIAM. A grande maioria deles está em papel, sendo que parte está na FEAM, parte na SUPRAM, parte no IEF, e alguns ainda em tramitação interna nesses órgãos, o que dificulta o acesso rápido aos mesmos, e por consequência inviabiliza a recuperação e tratamento de dados com a agilidade necessária. Para piorar o problema não são raros os documentos extraviados devido a erros de protocolo, ou de arquivamento. Durante essa pesquisa, constatou- se que: alguns documentos haviam sido encaminhados para outro processo do mesmo empreendimento, para processos de outros empreendimentos da mesma empresa, às vezes localizados em outro município, e, também, alguns documentos estavam extraviados de seus processos apesar do protocolo estar correto e confirmar sua existência. Foram ainda encontrados, nos processos, documentos arquivados diretamente, sem número de protocolo, portanto não registrados no SIAM.

Muitos relatórios de automonitoramento das empresas fazem referência aos números do certificado da Licença de Operação – LO ou de outro ato autorizativo, em vez de relacionarem o número do processo de licenciamento ao qual se referem, dificultando assim seu protocolo e seu arquivamento no processo correto. Os documentos dos empreendimentos, que encaminham seus relatórios de automonitoramento anexos, também não conservam um padrão para a denominação do documento enviado, intitulados, entre outros, de “relatório de automonitoramento”, de “atendimento de condicionantes”, “relatório de cumprimento de condicionantes” e “certificados de laboratório”. Essa multiplicidade de denominações acaba por provocar problemas nos setores de protocolo e distribuição de documentos do SISEMA. Todos os documentos ao serem protocolados no SISEMA recebem uma numeração e data de protocolo. Quando eles são encaminhados para o setor de informações para arquivamento, eles são anexados às pastas e cada folha recebe um carimbo com o número da página correspondente à página que ele ocupa no processo. Quando o documento não dispõe de uma indicação clara de seu conteúdo no título ou no corpo do documento, ele pode ser protocolado de forma equivocada ou encaminhado para setores errados. Este fato é decorrente da inexistência de uma norma para a padronização destes procedimentos.

Quando do arquivamento do relatório de automonitoramento à sua pasta processual, o documento pode ser anexado a sua pasta referente ao processo administrativo (que se refere à parte específica do processo de licenciamento do empreendimento), ou à pasta do processo técnico (referente ao processo do empreendimento como um todo), ou se o documento for muito extenso e de difícil colocação em pasta, esse vai para a caixa arquivo identificada com o número do processo técnico. O encaminhamento se dá com base no despacho do servidor que tramitou o documento para arquivamento, ou seja, caso o encaminhamento seja “anexar ao processo administrativo” o arquivamento se dará nesse processo, e assim por diante. Não existe no SISEMA, até o momento, norma, procedimento, ou mesmo um relatório sobre o assunto. Portanto, fica clara a necessidade do SISEMA reavaliar seu sistema de protocolo e arquivamento de forma a corrigir os problemas, modernizar procedimentos e adaptá-los às necessidades atuais.

Outro agravante é que como o trâmite dos documentos pode ser rápido ou durar meses até seguir para o arquivo, os documentos, ao serem anexados, não

correspondem à cronologia do tempo de protocolo no SISEMA e, sim, ao de chegada ao arquivo. Isso cria uma maior dificuldade para que um documento original possa ser encontrado, exigindo, às vezes, uma pesquisa de todas as pastas e caixas-arquivo do processo.

Os fluxogramas apresentados no apêndice mostram os diversos procedimentos a serem obedecidos, nas diversas fases do fluxo percorrido pelos documentos referentes ao automonitoramento no SISEMA, desde o protocolo até o arquivamento.

6.2.6 Relatórios em papel

Outro problema encontrado na etapa de análise da documentação é que atualmente todos os relatórios de automonitoramento encaminhados ao SISEMA não estão em meio digital. Além do grande volume de papeis muitos dados e resultados desses relatórios, em especial aqueles dos parâmetros que ultrapassaram os padrões legais permitidos, não raramente em número elevado, têm que ser transcritos manualmente para as planilhas da GEMOG. Essa transcrição dos dados para os relatórios e daí para as planilhas caracteriza-se em um desperdício de tempo e aumento da possibilidade de ocorrência de erros de digitação. Devemos lembrar, ainda, que esses dados das planilhas serão encaminhados, por meio de ofícios, para as SUPRAMs, podendo ser, com frequência, longos e complexos, de acordo com o número de pontos analisados e dos parâmetros não conformes. A implementação de um sistema informatizado teria como vantagem, além da facilidade de preenchimento do relatório via internet, uma maior agilidade na análise das informações, que seria feita de forma automatizada, racionalizando tanto os recursos humanos, materiais e de estrutura de armazenamento. Segundo informações do SISEMA, um novo sistema informatizado deveria estar disponível até o final deste ano.

6.2.7 Acompanhamento e Fiscalização

Aqui se destaca outro grande problema, e que vai além do controle do atendimento aos programas de automonitoramento, que é a etapa do pós- licenciamento das empresas e, em especial, de sua condução/acompanhamento e

fiscalização pelo SISEMA. Segundo Viana (2007), pesquisa realizada com atores chave da política ambiental em Minas Gerais mostrou que para 93% dos entrevistados não há fiscalização sistemática pelo órgão ambiental. Para o autor, a questão atual mais crítica após o licenciamento, é a responsabilidade pela fiscalização.

A Gerência de Controle e Fiscalização Ambiental da FEAM – GFISC, subordinado ao Comitê Gestor de Fiscalização Ambiental Integrada (CGFAI), que tinha, em dezembro de 2009, somente cinco servidores para atendimento a suas atribuições em todo o Estado, atua no atendimento a denúncias de degradação ambiental. Estas denúncias podem ser emanadas do Ministério Público, do Poder Judiciário e dos demais segmentos da sociedade, inclusive as denúncias do cidadão comum. Sob responsabilidade da GFISC está também a fiscalização de empreendimentos que obtiveram a AAF e empreendimentos não regularizados e as operações especiais de fiscalização promovidas pelo CGFAI. Nessas operações são fiscalizados empreendimentos de uma determinada tipologia, ou de um dado local ou região. Ou seja, todos os empreendimentos já licenciados podem ser vistoriados pela GFISC quando houver denúncias contra eles ou quando das operações do CGFAI. Por outro lado o acompanhamento que, até o ano de 2006, era feito pelos técnicos das divisões da FEAM, responsáveis pelo licenciamento ambiental, ainda que se perpetue em alguns casos até os dias de hoje, com a reorganização da SEMAD em 2007, as SUPRAM assumiram não só o licenciamento e as AAF‟s, mas também a fiscalização ambiental. Desde agosto de 2008, cabe à GEMOG informar às SUPRAMs das não conformidades constatadas nos relatórios de automonitoramento dos empreendimentos8. Os ofícios enviados pela GEMOG às SUPRAMs geram uma grande demanda de análises, vistorias e lavratura de autos de fiscalização e, muito possivelmente, de autos de infração que posteriormente serão julgados pelas URCs. Infelizmente, devido ao excesso da demanda referente ao licenciamento ambiental, a resposta a estes ofícios tem sido muito lenta. Segundo Viana (2007), com a descentralização do processo de licenciamento, a fiscalização já pouco efetiva, torna-se também mais irregular. É o que se constata pela análise empreendida por ele (Viana, 2007 p. 215):

8 _{No âmbito do SISEMA o acompanhamento e a fiscalização do pós-licenciamento dos}

A FEAM, por seus técnicos das anteriores divisões de atividades minerarias, ainda efetuava licenciamentos e fiscalizações esporádicas em meados de 2007, mas priorizava os primeiros em detrimento das últimas. As SUPRAMs também vêm dando maior atenção às atividades de licenciamento, a ponto de se chegar, em uma delas, à média de apenas uma vistoria de atividades diversas no pós-licenciamento para cada 18 vistorias na etapa de licenciamento e, em outra, a nenhuma vistoria no pós- contra 308 na etapa de licenciamento...

Viana, (2007 p. 225), realça, ainda, a importância da fiscalização:

[...] embora seja importante seu caráter educativo, principalmente quando se nota que o empreendedor não teve a intenção de descumprir as normas e as condicionantes, ou por qualquer motivo, não teve condições de cumpri- las, também é necessário rigor na punição, pois o exemplo é o melhor instrumento educativo.

O elevado número de processos de licenciamento e de revalidação das licenças de operação, a pressão exercida pelos interessados, os prazos fixos para a condução dos processos e o número de servidores, conforme Viana (2007), “aquém

do necessário para o atendimento as suas atribuições”, é, no mínimo, preocupante.

Fica claro que, caso não seja feita uma regular e eficaz análise do cumprimento das condicionantes do licenciamento ambiental, e no caso aqui abordado, do automonitoramento, a ação do Estado corre o risco de tornar-se discriminatória, omissa e burocrática (Silva, 2009). Acrescenta-se aqui o perigo de se passar ao empreendedor e a população em geral o sentimento de impunidade, podendo atingir fortemente a credibilidade no sistema de licenciamento do Estado.

Em um sentido mais amplo, devemos lembrar Ribeiro (2006b, p.4) quando fala do atual modelo de licenciamento ambiental que prioriza as análises de escritório, em detrimento da fiscalização dos resultados, e acrescenta: “Nesse sentido, verifica-se que a prioridade dos órgãos ambientais tem sido a eficiência dos processos e não a efetividade dos resultados. É preciso repensar o modelo”. Segundo Silva (2009, p.147):

[...] esse modelo implantado, em princípio, está experimentado e não traz resultados satisfatórios. Especialmente no Estado de Minas Gerais9, este modelo sofre várias adequações para se manter em funcionamento, mas, ao que se avalia, os resultados não são suficientes para diminuir as críticas e possibilitar, ao poder público, uma gestão ambiental construtiva, para obtenção de melhor qualidade do meio ambiente [...] Parece mais razoável reinstitucionalizar o modelo. Isto implica uma nova concepção, uma

9 _{Complementação do autor}

alternativa que, a partir do que está estabelecido, se rearticule na tentativa de uma nova visão sistêmica [...].

Nesse mesmo sentido Ribeiro (2006a, p.257) evolui em sua idéia:

É por isso que muitas correntes defendem outros instrumentos, além do convencional “comando e controle [...], a utilização de padrões de qualidade como metas a serem alcançadas, com contribuições de melhorias, pode ser uma alternativa.[...]

E o mesmo Ribeiro (2006a, p.258) complementa:

[...] Para avançar, além dos resultados convencionais decorrentes de sistemas de “comando e controle” com todos seus percalços de falta de pessoal qualificado, morosidade nas análises caso a caso e ingerências políticas, há que se definir metas de qualidade e, para atingi-las, adotar outros instrumentos complementares.

7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

O objetivo desta dissertação foi o de avaliar o estado da arte do automonitoramento em Minas Gerais, seu atendimento pelos empreendedores e sua condução pelo órgão ambiental do Estado, tomando como base o atendimento pelas empresas aos seus programas de automonitoramento na bacia do rio Itabirito nos anos de 2006 a 2008, e as medidas de acompanhamento a eles dispensadas pelo SISEMA. Para cumprir tal objetivo, efetuou-se coleta de dados por meio de pesquisa nos arquivos do SISEMA, em especial nos processos de licenciamento dos empreendimentos e junto aos servidores do SISEMA.

Os resultados encontrados mostram que o automonitoramento, aqui visto como um instrumento de gestão ambiental, ainda está relegado a um segundo plano no sistema de controle e licenciamento do Estado. A análise dos dados evidencia que o SISEMA não está preparado para responder as principais perguntas listadas na introdução dessa dissertação, a respeito do automonitoramento no Estado. Atualmente, o SISEMA não pode nem ao menos dizer, prontamente, quais são os empreendimentos que fazem o automonitoramento no Estado de Minas Gerais, se os programas de automonitoramento estão sendo obedecidos, quais das condicionantes estão sendo realizadas, se as campanhas de medição e os relatórios encaminhados ao SISEMA estão respeitando a frequência solicitada, e, ainda, se os parâmetros monitorados estão dentro dos limites legais. Essas questões só podem ser respondidas por meio de um levantamento pontual, ou pela realização de uma consulta, processo por processo, de cada empreendimento, gerando trabalho semelhante ao desenvolvido por esta pesquisa, e a ser executado para cada uma das bacias hidrográficas do Estado.

Os dados obtidos permitiram realizar um diagnóstico da condução do automonitoramento, desde a sua solicitação aos empreendedores pelo SISEMA até a fase de armazenamento dos dados no sistema de informações e nos arquivos da SEMAD, passando por etapas como das medições ambientais, recebimento dos relatórios pelo SISEMA, análise dos dados, disponibilização dos resultados, providências, acompanhamento e fiscalização. Em suma, a problemática atual do automonitoramento no Estado pode ser resumida em quatro palavras: Padronização. Regulamentação, Modernização e Fiscalização.

Há uma carência enorme de padronização em todas as fases que envolvem esse instrumento de controle ambiental. A começar pelo estabelecimento dos programas de automonitoramento que, por não existirem diretrizes e parâmetros que orientem o técnico sobre o que deve ser solicitado para cada empreendimento, seja por seu porte, potencial poluidor ou tipo de atividade, termina por atribuir à decisão desse técnico um caráter subjetivo, o que pode implicar em tratamentos desiguais até mesmo para empreendimentos semelhantes. Parte deste problema é reflexo da estruturação do órgão público, já que os servidores da GEMOG/FEAM encarregados do acompanhamento dos relatórios de automonitoramento não têm uma visão integrada do empreendimento ou mesmo não o conhecem, já que não participam do licenciamento e da definição dos programas de automonitoramento. Soma-se a isso a não existência no SIAM de um módulo de controle, contendo informações básicas para esses servidores, como o cadastro dos programas de automonitoramento dos empreendimentos e a relação de suas especificidades, que permita uma consulta imediata e aponte automaticamente as datas de entrega dos relatórios de automonitoramento e o vencimento das licenças. Outro fator complicante é a não existência de um padrão de apresentação dos dados, sendo que alguns deles, como por exemplo, a indicação do responsável pelas amostragens, a localização dos pontos de monitoramento, dentre outros, por vezes nem são apresentados.

Com relação aos problemas relativos às medições ambientais executados pelas empresas e laboratórios, especialmente quanto à credibilidade dos resultados das medições, envolvendo questões como a possibilidade das empresas fazerem suas próprias amostragens, entende-se que esses assuntos deveriam ser discutidos e, necessariamente, regulamentados, a fim de darem respaldo às demais ações que vem sendo tomadas no sentido de aumentar a confiabilidade nos resultados apresentados, de modo a garantir a veracidade e a qualidade das informações prestadas aos órgãos ambientais. Ademais, a adequação e respeito das empresas e dos laboratórios às normas legais e aos critérios da ISO/IEC 17.025 (ABNT, 2001) deve ser vista não como um custo, mas como um investimento de médio e longo prazo e cujo retorno para as próprias empresas será a comprovação da competência técnica e da sua sustentabilidade, constituindo-se num importante trunfo perante o mercado e as instituições financeiras.

Quanto aos setores do SISEMA responsáveis pelo protocolo de documentos e de arquivamento, esses também apresentam problemas devido à falta de modernização do sistema, o que pode ocasionar atrasos na tramitação e, não raras vezes, extravio de documentos.

Por fim, com relação aos ofícios encaminhados pela GEMOG às SUPRAMs, contendo os resultados das análises dos relatórios de automonitoramento com a indicação dos empreendimentos cujos parâmetros extrapolaram os limites legais dos padrões de qualidade, estes não encontram o devido respaldo das Superintendências Regionais, já, há tempos, limitadas em seus recursos humanos e operacionais no atendimento de sua principal demanda que é o licenciamento ambiental. Assim, a atribuição de acompanhamento e fiscalização das condicionantes de automonitoramento dos empreendimentos licenciados fica relegada a uma possível disponibilidade de tempo dos servidores, ou a uma demanda mais urgente, ou ainda, para quando da revalidação periódica das licenças de operação dos empreendimentos. Como coloca muito bem Dias (2001 p. 197): “esse diagnóstico de deficiências condiz com o padrão arraigado na administração pública brasileira”, na qual o poder público obedece a uma estratégia pouco efetiva: identifica problemas ambientais e institui dispositivos legais para solucioná-los, mas pouca atenção dispensa aos mecanismos que garantam os resultados almejados (Guimarães, et al., 1997).

O automonitoramento fornece um expressivo volume de dados de qualidade das águas que podem integrar os resultados provenientes do monitoramento de base dos recursos hídricos desenvolvidos em diversos Estados e na implantação da Política Nacional dos Recursos Hídricos (Broch & Ide, 1999). No caso de Minas, estas informações poderiam complementar o banco de dados do projeto “Águas de Minas”. Porém, para isso são necessários acertos, especialmente no que tange à frequência das amostragens, os parâmetros avaliados e a certificação dos laboratórios.

A legislação ambiental mineira ainda não tratou da questão específica do automonitoramento como deveria, apesar de ter dado passos importantes no sentido de um maior controle e garantia da confiabilidade dos dados a serem apresentados ao órgão ambiental, como é o caso da DN COPAM nº89/05 (COPAM, 2005) de 2005 e da DN conjunta COPAM/CERH Nº 01 de 2008 (MINAS GERAIS, 2008). Porém não há uma norma que dê diretrizes para o gerenciamento e regulamente o

automonitoramento no Estado, estabelecendo condições e exigências para a institucionalização de um verdadeiro sistema de orientação, recebimento, acompanhamento e fiscalização do automonitoramento dos efluentes líquidos e dos corpos receptores. Se os procedimentos não forem aperfeiçoados, de modo a garantir um efetivo acompanhamento e uma fiscalização sistemática, o processo de automonitoramento, poderoso instrumento de política ambiental, poderá ficar desacreditado e equiparar-se a um mero expediente para a obtenção da licença, em vez de se constituir em um exercício de gerenciamento ambiental capaz de trazer benefícios ambientais reais.

Em resumo, o processo de automonitoramento no Estado tem de ser aprimorado, mesmo que isso implique a necessidade de alocação de maiores recursos humanos e de infraestrutura dos órgãos afetos. Somente uma estrutura dotada de suporte legal, um corpo técnico preparado e a altura da demanda será capaz de fornecer subsídios e dar suporte aos gestores ambientais para a tomada de decisões e implementação de ações que visem à melhoria da qualidade ambiental do Estado.

7.1 Recomendações

Com base nas conclusões obtidas nesta pesquisa, é possível alencar uma série de recomendações, que permitirão aumentar a eficácia do automonitoramento no Estado. São elas:

 criação de um grupo de trabalho envolvendo os órgãos FEAM, IGAM e SUPRAM para pensar e discutir as questões do automonitoramento no Estado.

 normatização do automonitoramento no estado de Minas Gerais com vistas à criação de um Sistema. Incluindo:

 classificação das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras conforme a vazão máxima de lançamento dos seus efluentes, medida em m³/dia.

 definição das frequências de medições ambientais, amostragens e ensaios, bem como a apresentação dos relatórios de automonitoramento ao órgão ambiental responsável, segundo a vazão de lançamento e tipologia industrial.

 padronização dos parâmetros obrigatórios a serem monitorados por todos os empreendimentos, e dos parâmetros selecionados para cada atividade ou tipologia industrial, de acordo com o processo produtivo.

 obrigatoriedade de monitoramento dos parâmetros que compõem o IQA para todos empreendedores que devem monitorar a qualidade das águas dos corpos receptores, a montante e a jusante dos pontos de lançamento dos efluentes.

 padronização de todos os procedimentos de recebimento, análise,

armazenamento e arquivamento, e divulgação dos relatórios de automonitoramento; deverão ser afixadas listas de procedimentos em todos os setores envolvidos.

 padronização dos relatórios de automonitoramento e dos certificados de ensaio dos laboratórios.

 padronização dos ofícios de encaminhamento dos relatórios e certificados de ensaio dos laboratórios, de forma a facilitar a identificação do assunto, do processo de licenciamento e da condicionante a que se refere.

 autuação dos empreendimentos quando constatada a reincidência (na primeira vez deverá ser encaminhada uma advertência) de falhas nos relatórios de