meio de consórcios públicos, está prevista no artigo 241 da Constituição Federal de 1988, inserida pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998. A sua regulamentação, no entanto, somente ocorreu com a Lei Federal nº 11.107, de 2005, e o Decreto nº 6.017, de 2007, que impulsionaram a constituição dos consórcios por lhes conferir maior segurança jurídica. Os consórcios públicos são fundamentalmente instrumentos de cooperação entre os entes federados, que se unem para criar uma entidade, com personalidade jurídica própria, para a resolução de problemas e desafios comuns relacionados a uma política pública103. De acordo com a lei, os consórcios integram a administração indireta de todos os entes federados que o compõem e são constituídos com finalidade específica, estando presentes em diferentes setores, como saúde, saneamento básico, transporte, entre outros.
Embora seja um modo de organização incentivado pelo arcabouço legal de diversas políticas públicas, não há pesquisas sistemáticas sobre os consórcios públicos no Brasil. Conforme analisado no capítulo 2, os dados com maior confiabilidade são os fornecidos pela Pesquisa de Informações Básicas
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Os objetivos são livremente definidos pelos entes consorciados, mas necessitam estar expressos no “Protocolo de Intenções”, que é uma espécie de contrato prévio à constituição do consórcio e que deve ser ratificada pelas casas legislativas de todos os entes que o compõem.
Municipais (Munic), mas que são incluídos de forma esporádica. Os últimos dados disponíveis, dos anos de 2011 e 2015, apontam um aumento no percentual de municípios com consórcios, que passou de 59,2% para 66,3%. Em 2015, o manejo dos resíduos sólidos apareceu como parte do escopo de 35,2% dos consórcios identificados, sendo a saúde a área com o maior número (75,9%)104. Isto está diretamente relacionado aos incentivos presentes nas legislações dos resíduos sólidos e da saúde para a realização da gestão consorciada.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos considera o incentivo aos consórcios públicos como um dos seus instrumentos, definido explicitamente no artigo 8. Além disso, estabelece a necessidade dos planos estaduais contemplarem medidas para incentivar e viabilizar a gestão consorciada dos resíduos sólidos e garante prioridade no acesso aos recursos da União para os municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais. Pesquisa realizada por Pintanguy e Segala (2014) corrobora que os municípios que adotaram o consorciamento e incluíram cooperativas e/ou associações de catadores foram privilegiados no acesso aos recursos federais, previstos em programas de diferentes ministérios para a questão dos resíduos sólidos.
Como fonte de dados específica sobre os consórcios públicos na área dos resíduos sólidos, tem-se ainda as edições 2010 a 2013 do Diagnóstico do Manejo dos Resíduos Sólidos105. Em 2010, a pesquisa registrou um conjunto de municípios que afirmou possuir lei autorizativa para o consórcio com escopo vinculado aos resíduos sólidos (134 municípios), assim como os municípios declarados por estes como participantes (662). Ao todo, foram identificados 796 municípios que participavam de 80 consórcios públicos na área dos resíduos sólidos. Nas pesquisas posteriores, realizadas no contexto após a
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Na pesquisa de 2011, a Munic não discriminou o manejo dos resíduos sólidos do conjunto do saneamento básico, o que não permite analisar qual foi exatamente o percentual de aumento em relação a 2015. Além disso, esta pesquisa incluiu tanto os consórcios públicos quanto os chamados consórcios administrativos, firmados antes da lei dos consórcios, e que se constituem como um pacto de mera colaboração, regidos pelo Direito Privado. Mesmo assim, pode-se inferir que houve um aumento considerável dos consórcios na área dos resíduos sólidos, em função da PNRS, evidenciado também pela necessidade da pesquisa especificá-lo, em 2015 (IBGE/Munic, 2016). Em 2011, o saneamento básico, como um todo, correspondia a 30,9% do escopo dos consórcios, sejam públicos ou administrativos, sendo somente a quarta área com maior número de consórcios (IBGE/Munic, 2012).
105 Informações sobre consórcios intermunicipais foram inseridas, de forma experimental, no
PNRS, nota-se um aumento expressivo do número de consórcios, que passam, em 2012, para 130, com 1.524 municípios envolvidos, e 166 consórcios, com 1.864 municípios, em 2013, o dobro, portanto, do registrado em 2010. Não houve continuidade das perguntas relativas aos consórcios nos DMRSs seguintes, dos anos de 2014 e 2015. Isto pode ter sido em decorrência das dificuldades e especificidades para a coleta dos dados, que comprometem a sua confiabilidade, como a questão de dados divergentes entre os municípios e a forma mais adequada para capturar a informação sobre o status do consórcio, se em operação ou apenas formalmente constituído, por exemplo. O fato é que não há dados sistemáticos sobre a temática.
Em estudo sobre os consórcios intermunicipais na área de resíduos sólidos, Silva (2015) destaca a dificuldade para a identificação do número de consórcios que possuem no seu escopo os resíduos sólidos. A autora realizou, então, uma pesquisa primária, a partir do contato com órgãos estaduais e municipais, com o objetivo de mapear a existência de consórcios que possuíssem como objeto o manejo dos resíduos sólidos. Por meio da pesquisa, foram identificados 77 consórcios, tanto verticais (quando há presença de entes federados com diferentes abrangências) como horizontais (consórcios formados exclusivamente por municípios, também denominados de intermunicipais) até 2014, para os quais a autora conseguiu informações mais detalhadas, via questionário, para 29. Como resultados, há a constatação de que a formação de consórcios ocorre predominantemente com municípios com até 50.000 habitantes e possuem como objetivo principal a disposição final dos resíduos sólidos, muito em função das exigências e dos prazos estabelecidos na PNRS. Em estudo sobre os planos de resíduos sólidos no contexto da PNRS, Pitanguy e Segala (2014, p.46) identificam que, apesar de serem reconhecidos como um instrumento importante para otimizar a gestão dos resíduos: “(...) as experiências de consorciamento no campo dos resíduos
sólidos ainda estão em fase embrionária e durante muitos anos focaram na atividade de ‘prestação de serviço’, como a operação de aterros sanitários compartilhados”. O governo federal e os estaduais têm atuado como indutores
do consorcioamento de municípios para soluções conjuntas e integradas (PRICEWATERHOUSE;SELUR; ABLP, 2014).
O escopo de atuação dos consórcios é bastante variável podendo envolver desse o planejamento até a prestação dos serviços públicos da limpeza urbana. Esta atuação, no entanto, necessita estar explicitada no Protocolo de Intenções, que é o documento que estabelece a finalidade e a área de atuação do Consórcio, assim como as regras gerais para o funcionamento. Uma vez aprovado pelas Casas Legislativas de cada um dos entes participantes, o Protocolo passa a ser designado de Contrato de Consórcio Público. A constituição do Consórcio se dá em Assembleia Geral com a participação dos entes consorciados na qual há também a definição do seu estatuto. Para executar os serviços que fazem parte do seu escopo, o consórcio pode prestá-los de forma direta, por meio de sua estrutura própria, ou realizar a contratação de empresas privadas ou de organizações da sociedade civil106. Nestes casos, o modelo seria o delegado, pelos mesmos motivos expostos anteriormente para o caso da gestão indireta.
A característica distintiva do arranjo da gestão consorciada do modelo estatista é, portanto, a prestação dos serviços realizada, de forma direta, pelo consórcio público por meio da sua própria estrutura. Quando a prestação do serviço é realizada diretamente, o instrumento que a formaliza é o Contrato de Programa e as atividades de regulação e fiscalização não podem estar sob a responsabilidade do consórcio. De acordo com Silva (2015, p.33), o Contrato de Programa necessita ser celebrado por cada membro consorciado, sendo os recursos transferidos pelos entes consorciados, que são os contratantes107. O contrato de programa dispensa a realização de licitação. Dentre as diversas formas pelas quais o consórcio pode prestar os serviços relacionados aos serviços sólidos, a pesquisa realizada pela autora identificou que o contrato de programa é a forma mais presente, seguida pela concessão e, por último, pelas PPPs. No entanto, a autora destaca:
(...) nas observações assinaladas pelos Consórcios, a forma de concessão parece ficar mais presente como tipo de prestação dos serviços pelos Consórcios. A exemplo disso, destaca-se quatro
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Na pesquisa realizada por Silva (2015) não foi identificado nenhum consórcio que houvesse contratado uma organização da sociedade civil, como as cooperativas e/ou associações de catadores para a prestação dos serviços.
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O consórcio pode prestar também os serviços para municípios que não estejam associados. Neste caso, o instrumento jurídico que formaliza a relação é o contrato comum de prestação de serviços, regido pela Lei nº 8.666, de 1993.
Consórcios da região Sudeste que assinalaram a prestação dos serviços por Contrato de Programa, mas informaram que estão em processo de licitação para concessão da construção e operação de aterros sanitários regionais e estações de transferências. (SILVA, 2015, p.73).
Diferentemente da gestão direta do modelo estatista, o arranjo da gestão consorciada exige, portanto, a consecução de algumas etapas prévias até a realização da prestação dos serviços.
Figura 3. Etapas da gestão associada dos resíduos sólidos.
No estudo sobre a remunicipalização dos serviços de água, em curso em vários países do mundo, após uma onda de privatizações e de parcerias público-privadas, a partir dos anos 1990, Lobina (2015) afirma que um dos caminhos para a prestação de melhores serviços, mais justos e solidários, é a cooperação intermunicipal, capaz de gerar importantes ganhos de escala. Os autores a denominam de Parceria Público-Público (PuP) em contraposição à Parceria Público-Privada (PPP).
Sobre as capacidades estatais, é um tipo de arranjo que exige altas capacidades técnicas e administrativas da estrutura do consórcio, que depende, por sua vez, do repasse de recursos financeiros dos entes consorciados. Requer, portanto, a presença de uma burocracia capaz de executar os serviços, e, do ponto de vista dos municípios consorciados, capacidades relacionadas à regulação e à fiscalização dos serviços. Das capacidades políticas, destaca-se a necessidade de uma forte coordenação e cooperação entre os entes federados. Por sua natureza coletiva, o controle, seja o exercido internamente pelas prefeituras que o compõem, seja pela sociedade, é fundamental para a responsabilização do consórcio. A relação
Constituição do Consórcio Assinatura do Contrato de Programa Prestação dos serviços pelo próprio
consórcio
Criação de Comissão para fiscalizar o Contrato de Programa
cidadão-consórcio é mais indireta do que a cidadão-secretarias municipais ou até mesmo cidadão-autarquia/fundação.