O arranjo institucional da gestão compartilhada com

pelos convênios

Os convênios são ainda o modo predominante de formalização do vínculo estabelecido entre as prefeituras e as cooperativas e associações de catadores/as de materiais recicláveis. Este cenário tende a mudar, pelo menos do ponto de vista do instrumento de formalização, com a entrada em vigor do novo marco regulatório das organizações da sociedade civil, em 2016. O marco estabelece diferentes procedimentos para a celebração de novas parcerias entre o poder público e organizações da sociedade civil, o que inclui expressamente as cooperativas e associações. Pela nova lei, os convênios ficarão restritos às parcerias entre os entes federados. Os firmados, contudo, antes da vigência do novo marco continuam válidos, até o término do seu prazo, não podendo, porém, ser prorrogados. No entanto, em função da sua importância, disseminação e vigência, optou-se por manter o convênio como um arranjo institucional específico, embora fadado a ser extinto com o tempo e substituído pelos instrumentos previstos no novo marco regulatório (caso a parceria não seja realizada por meio do contrato para a prestação de serviços).

Dentro dos arranjos institucionais do modelo delegado, este é o único tipo de cujo instrumento de formalização não é um contrato123. Isto é bastante elucidativo da forma como o poder público local (não) enxerga o trabalho dos catadores.

O estabelecimento da parceria por meio do convênio traz uma série de dificuldades para as cooperativas e associações e também para o acompanhamento do seu objeto pela sociedade uma vez que são geralmente vagos e não possuem necessariamente plano de trabalho associado. A figura jurídica do convênio na administração pública remonta ao Decreto-Lei nº 200, de 1967, que o estabeleceu para a descentralização da execução de atividades entre os entes federados. A extensão da sua utilização para as organizações da sociedade civil ocorreu com o Decreto nº 93.872, de 1986, para a execução de serviços de interesse recíproco. Desde então, o convênio aparece de forma dispersa em um conjunto de normas, como na Lei nº 8.666, de 1993, no Decreto nº 6.170, de 2007, e em portarias e instruções normativas. Boa parte da legislação sobre os convênios, contudo, ocupa-se da relação entre os entes federados, que estava na origem da criação do instrumento, desconsiderando as necessidades e especificidades das organizações da sociedade civil.

A reforma administrativa da década de 1990 procurou suprir esta lacuna com a criação de instrumentos específicos para as parcerias com as organizações da sociedade civil, estabelecendo dois novos instrumentos jurídicos: o termo de parceria e o contrato de gestão, conforme apresentado no item 1.3.1. Estes, porém, além de não abarcarem toda a diversidade do setor, criaram restrições consideradas desnecessárias, como a exigência de uma titulação prévia (SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2014). O resultado foi que os convênios continuaram a ser o instrumento, por excelência, da relação entre o poder público e as organizações da sociedade civil. Sobre os convênios, estudo realizado, em 2012, pelo Núcleo de Estudos Avançados do Terceiro Setor da Pontifícia Universidade Católica (NEATS/PUC- SP) de São Paulo para o Ministério da Justiça constatou:

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Comumente se considera a diferença distintiva entre convênio e contrato pela natureza dos interesses. Enquanto o convênio envolveria parceiras com interesses comuns, o contrato envolveria interesses contrapostos.

(...) a ausência de regulamentação do convênio entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil em nível legal, bem como a ocorrência de sucessivas alterações nas normas regulamentadoras desses convênios em nível infralegal (Instruções Normativas, Decretos e Portarias) nos últimos anos. Este cenário, somado à multiplicidade de objetos dos convênios e ao dissenso doutrinário sobre a natureza do instrumento e normas jurídicas sobre eles incidentes, leva a um cenário de insegurança jurídica a recomendar uma regulamentação mais adequada à lógica das parcerias entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil. (NEATS/PUC-SP, 2012, p.87).

Se, de modo geral, aponta-se a fragilidade do instrumento do convênio para formalizar as parcerias entre o poder público e as organizações da sociedade civil, tem-se situação ainda mais complicada quando se trata de cooperativas ou associações de catadores de materiais recicláveis. Estas, na maioria das vezes, não contam com estrutura administrativa e jurídica que possa fazer frente ao que é pré-estabelecido pelo poder público. Material elaborado pelo Instituto Nenuca de Desenvolvimento Sustentável 124(INSEA, 2013) como um instrumento metodológico para a contratação de cooperativas e associações pelas prefeituras para a prestação de serviços, corrobora a predominância e a precariedade dos vínculos estabelecidos por meio dos convênios:

Em regra, os Municípios recorriam, e ainda hoje recorrem à formalização de convênios administrativos com as organizações de catadores, a fim de assegurar apoio técnico, financeiro ou recursos materiais para a execução das atividades de coleta seletiva, triagem e beneficiamento dos resíduos sólidos. Ocorre que estes convênios são muito precários, não assegurando a devida sustentabilidade financeira para fazer frente às exigências de um serviço com qualidade (INSEA 2013, p.18).

O escopo dos convênios é bastante variado e pode envolver desde a viabilização de galpões, cessão e manutenção de equipamentos e caminhões até o repasse por tonelada coletada, triada ou comercializada. Em estudo de caso realizado nos municípios de Cascavel, Toledo e Foz do Iguaçu, no Estado do Paraná, Neves (2013) afirma que o tipo de parceria estabelecida é secundária e restrita à triagem dos materiais. Wirth (2016) afirma que neste tipo

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O INSEA é uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), que atua, desde 2001, no desenvolvimento de modelos de gestão ambiental, que buscam a proteção e melhoria da qualidade ambiental e o desenvolvimento das condições de vida nas comunidades. O foco principal do Instituto é a inclusão produtiva de catadores de materiais recicláveis e da população em situação de rua.

de vínculo os/as catadores/as são relegados à condição de triadores, não possuindo nenhum controle sobre a quantidade e qualidade do material que chega à cooperativa, sendo a sua distribuição determinada pela prefeitura, o que funciona também como uma forma de controle sobre o trabalho. Caso haja mais de uma cooperativa e/ou associação no município, este modelo tende a fomentar não a articulação entre elas, mas sim a disputa pelo material.

Para exemplificar o tipo de vínculo estabelecido por meio do convênio, em contraposição ao contrato, Wirth (2016) analisa três municípios do Estado do Rio Grande do Sul: Canguçu, Encruzilhada do Sul e Rio Pardo. Apesar das especificidades das contrapartidas previstas em cada uma das parcerias firmadas125, a autora afirma que por meio do convênio se estabelecem vínculos mais frágeis, precários e instáveis, que não permitem uma remuneração adequada aos catadores, que comprometem a manutenção dos equipamentos necessários e que não os reconhece como prestadores de serviços, embora na prática o sejam. Nos casos em que a cooperativa executa os serviços por meio dos seus próprios caminhões, como em Encruzilhada do Sul e Rio do Pardo, tem-se situação ainda mais difícil uma vez que os repasses das prefeituras não são suficientes sequer para cobrir os custos e propiciar uma manutenção adequada dos veículos.

A Política Nacional dos Resíduos Sólidos, ao estabelecer a necessidade dos municípios promoveram a inclusão das cooperativas e associações nos programas de coleta seletiva e a prioridade no acesso aos recursos da União, impulsionou a formalização das parcerias. Esta precisa ser, contudo, parte de um processo mais amplo, no qual a gestão dos resíduos sólidos é pensada para além da dimensão meramente econômica, e que possua como eixo norteador o reconhecimento e a valorização do trabalho dos/as catadores. Quando isto não acontece, corre-se o risco de artificializar a parceria. Nos

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De acordo com a pesquisa realizada por Wirth (2016), nos três municípios, as cooperativas e associações realizam, em alguma medida, a coleta seletiva. A parceria em Canguçu possui como contrapartida da prefeitura a disponibilização de infraestrutura (inclusive galpão) e apoio técnico para a realização da coleta seletiva, incluindo caminhão e motoristas. Prevê ainda um repasse mensal fixo. No município de Encruzilhada do Sul, é citada a celebração de dois convênios, sendo que o primeiro previa o repasse de um valor fixo por tonelada de material comercializado e outro, com o repasse para a contratação de motorista para o caminhão próprio da cooperativa. Assim como em Encruzilhado do Sul, no município de Rio Pardo a coleta seletiva é realizada por meio de caminhão próprio da cooperativa, oriundo de programa federal. O convênio com a prefeitura, celebrado em 2013 previa um repasse mensal fixo de R$ 6.600,00, que foi reduzido, em 2014, para R$ 3.000,00.

sistemas da limpeza urbana há, muitas vezes, a acomodação de interesses conflitantes e o grande espaço concedido às empresas privadas é o mesmo espaço que falta para a inserção qualificada das cooperativas e associações.

Em relação às capacidades estatais, destaca-se neste arranjo a necessidade do corpo técnico da prefeitura estar preparado para auxiliar no processo de fortalecimento das cooperativas e associações, mas não como tutela. Exigem-se também mecanismos de coordenação uma vez que a coleta regular dos resíduos sólidos, e às vezes até mesmo a seletiva, pode ser realizada diretamente pela prefeitura ou por uma empresa privada. Do ponto de vista das capacidades políticas, a generalidade dos convênios e a falta de planos de trabalho tornam a participação social extremamente difícil uma vez que os parâmetros para o monitoramento das ações e do desempenho não estão, na maior parte dos casos, claros.

Poder-se-ia argumentar que a generalidade dos termos do convênio beneficiaria as cooperativas e associações que poderiam se utilizar das brechas de uma forma funcional para elas, como ocorre, muitas vezes, com as empresas privadas. Não é, contudo, o que se verifica na prática. As diferenças de recursos das cooperativas e associações fazem com que as brechas sejam utilizadas em seu desfavor, acomodando as necessidades, principalmente orçamentárias, das prefeituras. Neste sentido, a participação social pode ser mais uma aliada das cooperativas e associações na cobrança para que as prefeituras municipais estabeleçam as parcerias de forma mais clara e honrem, no mínimo, com os compromissos firmados.

3.2.2.2.2 O arranjo institucional da gestão compartilhada com cooperativas e associações regida pelo contrato comum de prestação de serviço

Os contratos de prestação de serviços da coleta de resíduos sólidos, sobretudo a seletiva, firmados entre as prefeituras municipais e cooperativas e/ou associações de catadores são relativamente recentes no Brasil. A sua adoção foi impulsionada com o marco jurídico do saneamento básico, Lei nº 11.445, de 2007, cujo artigo 51 incluiu na lei das licitações a possibilidade da

contratação de cooperativas e associações de catadores por meio da dispensa de licitação126. A natureza destes contratos é a mesma dos celebrados com a iniciativa privada. A principal diferença é que aqui não é possível operar apenas com a lógica econômica, sendo necessário agregar ao contrato aspectos que deem conta do caráter social dos empreendimentos e do impacto ambiental gerado. De acordo com o INSEA (2013, p.14): “(...)o interesse público deve

predominar sobre a contabilidade econômica estrita e de curto prazo que se viabiliza por lucros imediatos, incluindo na contabilidade ganhos socioambientais em horizontes mais amplos, como a economia de recursos naturais para gerações futuras.” Conforme destacado anteriormente, a

contratação das cooperativas e associações é uma luta histórica do MNCR e considerada fundamental para uma inserção qualificada nos sistemas de limpeza urbana.

O escopo dos contratos se refere principalmente à prestação dos serviços da coleta seletiva, que pode ser total ou parcial (dividida com a própria prefeitura ou com uma empresa privada), mas há também experiências nas quais as cooperativas e associações executam também a coleta convencional, como demonstram os casos dos municípios de Arroio Grande, Campo Bom e Dois Irmãos, no Rio Grande do Sul (WIRTH, 2016). Estudo realizado pelo IPEA, em 2015, apontou que ainda são poucos os municípios que contratam catadores/as para a prestação dos serviços de coleta, transporte, triagem, processamento, beneficiamento, compostagem e destinação final adequada. Embora seja abundante na literatura estudos de caso sobre cooperativas e associações de catadores, são poucos os que permitem uma visão mais geral sobre estas.

É recorrente na literatura sobre os resíduos sólidos, principalmente em pesquisas que se propõem a construir panoramas ou cenários mais gerais, a afirmação de que houve dificuldades para a análise dos dados, seja pela confiabilidade seja pela limitação das perguntas das pesquisas, conforme discutido no item 2.2. Sobre a disponibilização de informações, iniciativa que

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O artigo 24, inciso XXVII, da Lei nº 8.666, de 1993, incluiu a dispensa de licitação para a contratação das cooperativas e associações de catadores/as de materiais recicláveis. A dispensa da licitação é prevista em casos específicos, expressos no Artigo 24. Nestes casos, a legislação permite ao poder público utilizar o seu poder discricionário para dispensar a licitação, embora seja necessária toda a instrução do processo, como em qualquer outra licitação, além da necessidade de fundamentá-la.

deveria servir como exemplo de transparência para o poder público municipal e para as empresas privadas é a do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR) que dispõem, em seu sítio eletrônico127, os arquivos eletrônicos de termos de referência e contratos de prestação de serviços, assinados por cooperativas e associações com municípios de diversos Estados. Até dezembro de 2017, haviam sido disponibilizados no sítio do MNCR, 16 contratos de prestação de serviços. Ressalta-se a importância desta divulgação para a viabilização do monitoramento e do controle social.

Casos pioneiros da contratação de cooperativas e associações foram identificados nos municípios de Araraquara/SP, em 2008, Gravataí/RS, 2009, Londrina/PR e Ourinhos/SP, em 2010 (WIRTH, 2016). Dentre os estudos que analisaram a contratação de cooperativas e/ou associações de catadores para a prestação de serviços na área dos resíduos sólidos, cabe destacar o relatório do IPEA, de 2015, sobre boas práticas de gestão dos resíduos, e a pesquisa citada anteriormente, realizada por Wirth, em 2016. Apesar de ressaltar a limitação das fontes de informações disponíveis, o estudo do IPEA identificou 35 práticas municipais128, consideradas como bons exemplos de gestão dos resíduos sólidos, com inclusão de catadores/as. Os bons exemplos significam, contudo, experiências que produziram avanços, mas permanecem limitações e contradições. Como não houve a realização de pesquisa de campo, o estudo utilizou para identificação das práticas as fichas de inscrição do prêmio Cidade Pró-Catador, de informações disponíveis no portal do Ministério do Meio Ambiente, pesquisas acadêmicas e entrevistas com gestores de políticas públicas. Todas as experiências envolveram, no mínimo, a contratação de cooperativas e/ou associações para a prestação de serviços, notadamente da

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Endereço eletrônico: http://www.mncr.org.br/biblioteca/legislacao/contratos-de-prestacao-de- servicos-para-coleta-seletiva. Acesso em 19 de dezembro de 2017.

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Municípios identificados pela pesquisa (IPEA, 2015): Bonito de Santa Fé/PA, Jacobina/BA, Luís Eduardo Magalhães/BA, Cidade Ocidental/GO, Belo Horizonte/MG, Brasópolis/MG, Conceição do Mato Dentro/MG, Governador Valadares/MG, Itaúna/MG, Lavras/MG, Manhumirim/MG, Simonésia/MG, Santo Antônio de Pádua/MG, Araraquara/SP, Arujá/SP, Assis/SP, Biritiba-Mirim/SP, Embu das Artes/SP, Mogi-Guaçu/SP, Ortolândia/SP, Ourinhos/SP, Santo Antônio da Alegria/SP, São José do Rio Preto/SP, São Paulo/SP, Carambeí/PR, Curitiba/PR, Londrina/PR, Tibagi/PR, União da Vitória/PR, Arroio Grande/RS, Canoas/RS, Jaguarão/RS, Novo Hamburgo/RS, Santa Cruz do Sul/RS, Irineópolis/SC. Não foi identificada nenhuma experiência na região Norte.

coleta seletiva, com iniciativas para a constituição de redes e valorização dos conhecimentos dos/as catadores/as129.

Os municípios identificados pelo IPEA que se destacaram, com práticas consideradas exitosas, do ponto de vista da inserção qualificada dos catadores de materiais recicláveis, foram: no conjunto de municípios pequenos (até 100 mil habitantes): Itaúna e Lavras, em Minas Gerais, Carambeí, no Paraná e Arroio Grande, no Rio Grande do Sul; municípios médios (entre 100 mil e 1 milhão de habitantes): Araraquara e Ourinhos, em São Paulo, Londrina, no Paraná e Santa Cruz do Sul, no Rio Grande do Sul. Dentre os municípios grandes, com mais de 1 milhão de habitantes, o destaque é Belo Horizonte, ainda que o estudo também considere os municípios de São Paulo e Curitiba. Como resultados da inserção mais qualificada das cooperativas e/ou associações de catadores/as de materiais recicláveis, o estudo conclui (2015, p.56):

Entre os 35 municípios que realizam a contratação, elencados neste relatório, a maior parte indica que os serviços de coleta seletiva na cidade melhoraram de qualidade, quando comparados aos serviços realizados por empresas, bem como diminuíram os custos do município com aterro sanitário. Além disso, nota-se que a contratação desses trabalhadores possibilita melhor estrutura de trabalho e investimento em outros campos, como em educação ambiental; melhoria do material recebido nas cooperativas; maior articulação entre políticas públicas, devido a menor rotatividade de catadores e catadoras no trabalho; possibilidade de realização de projetos de aumento de escolaridade; projetos de empoderamento de mulheres, de negros e negras; criação de redes para a comercialização dos materiais reciclados, entre outras iniciativas que as cooperativas e associações conseguem desenvolver com maior qualidade se bem estruturadas no que tange à renda obtida e à qualidade do cotidiano do trabalho.

De modo mais específico, Wirth mapeou, no Estado do Rio Grande do Sul, 20 municípios que firmaram contratos de prestação de serviços com 24 cooperativas e associações, dentre os 63 municípios130 que possuíam

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O estudo analisa as experiências a partir dos seguintes indicadores: (i) contratação de associações ou cooperativas para a prestação de serviços, (ii) infraestrutura e acesso aos meios de produção adequados; (iii) programa de coleta seletiva que contemple o fim dos lixões e dos aterros controlados; (iv) formação de redes para comercialização; (v) valorização do conhecimento dos catadores para realização da conscientização ambiental; (vi) alternativas tecnológicas, como mecanização da triagem; (vii) aumento da escolaridade e da capacitação técnica; (viii) inclusão de catadores individuais nas cooperativas e associações; (ix) inserção das cooperativas e associações na logística reversa; (x) organização política das mulheres negras; (xi) intersetorialidade das políticas públicas para os catadores.

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Dos 497 municípios do Estado do Rio Grande do Sul, o DMRS, de 2014, aponta a existência da coleta seletiva em 175 municípios. Destes, 55 afirmaram realizá-la com a inclusão de

iniciativas de coleta seletiva com a inclusão de catadores/as. A autora distingue os tipos de parceria, destacando as que envolvem a contratação dos serviços como mais adequada para assegurar condições dignas para o trabalho realizado pelas cooperativas e associações. Isto porque o contrato embute mais segurança jurídica, tornando a parceria mais estável na medida em que assegura um fluxo de recursos regular e sanções para o descumprimento de suas cláusulas, tanto por parte do contratante quanto do contratado. Quando não há contrato, a tendência é a prevalência da perspectiva da assistência social (WIRTH, 2016).

Do ponto de vista das capacidades estatais, este arranjo requer um corpo técnico qualificado, capaz de embutir nos custos e resultados do contrato aspectos que transcendam a dimensão meramente econômica. Esforços de coordenação são requeridos uma vez que a inserção das cooperativas e associações tem se dado em apenas uma das etapas da gestão de resíduos sólidos, podendo haver múltiplas combinações, com a realização dos outros serviços tanto pelo poder público quanto pela iniciativa privada. A existência de parâmetros e indicadores de desempenho é fundamental para que possa haver o acompanhamento pela sociedade. Como característica intrínseca ao modelo delegado, interpõe-se entre o poder público e os/as cidadãos/ãs as cooperativas e associações. As implicações desta para a percepção do serviço como um direito merecem, contudo, ser aprofundadas por novas pesquisas.

Como resultado da análise dos municípios e das cooperativas e associações que prestam os serviços da coleta seletiva, a autora constatou que, a despeito da heterogeneidade das experiências, nota-se um impacto positivo na renda das cooperativas e associações envolvidas. As práticas da contratação das cooperativas e associações ocorreram em municípios de todos os portes e os contratos foram celebrados entre os anos de 2007 e 2010, a partir, portanto, da inserção do dispositivo da dispensa de licitação, pelo marco