4 CONTEXTO E PECULARIEDADE DOS PAISES ESCOLHIDOS
5.1 AS AGÊNCIAS INTERNACIONAIS
A ideia de utilizar organismos supranacionais para resolver problemas locais é uma
estratégia que vem sendo utilizada de forma recorrente na história da humanidade,
principalmente após a II Guerra Mundial. De algum modo, o fato da vitória nesse conflito
bélico com um “espírito colaborativo e de aliança” fez com que os políticos e pacifistas
colocassem suas iniciativas utilizando esta ideia para a luta contra outros inimigos da
humanidade: a fome, a pobreza, etc. Obviamente, para muitos essa estratégia não passava de
um novo modo de dominação; seja como for, as instituições foram instaladas e a adesão a elas
é muito importante. Descrevemos e analisamos algumas das mais importantes iniciativas na
utilização dos programas de alimentação escolar.
O organismo internacional mais importante na área de educação e saúde é a
Organização das Nações Unidas (ONU)
44compreende um Sistema que está formado por 192
países membros e por diversas “comissões e agências”. É a maior organização multilateral e,
desde a sua fundação, em 24 de outubro de 1945, planeja e implementa mecanismos de
relacionamentos internacionais em cinco áreas: paz e segurança, desenvolvimento econômico
e social, direitos humanos, assuntos humanitários e direito internacional. A ONU foi fundada
44 A ONU é, praticamente, uma sucessora da fracassada Liga das Nações (1919-1946), da qual os Estados Unidos nunca se tornaram membro.
no clima de pós–guerra e suas ações foram se modificando ao longo do tempo, ampliando-se
para além do papel de intermediador dos conflitos armados, para um forte indutor de políticas
humanitárias e uma fonte importante de informações. A ONU é mantida através de
contribuições financeiras feitas pelos países membros. Os países que mais contribuem são:
Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá. Este fato faz com
que esses países exerçam maior influência nas decisões do órgão, embora tenham passado
pela sua direção presidentes de diversas nacionalidades.
A área que se ocupa da temática alimentar é a de Assuntos Humanitários, Sociais e
Culturais. Está composta, entre outros, pelo: Fundo das Nações Unidas para a Infância
(UNICEF), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Programa
Alimentar Mundial (PAM), a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a
Alimentação (FAO), o Fundo das Nações Unidas para Atividades em Matéria de População
(UNFPA), o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU–Hábitat).
A partir desses órgãos, é que se implementam ações para dar apoio aos programas de
alimentação escolar. Nessa tarefa, há um trabalho particularmente importante da FAO e do
PAM. A primeira organiza os seguintes programas: Food for Education (FFF) – mediante o
qual são implementados programas em escolas de países com crises sociais, falta de
infraestrutura estatal ou em guerra; o Programa Especial para a Seguridade Alimentaria
(PESA). Este último tem por objetivo incrementar a segurança alimentária das famílias
pobres, fortalecendo programas nacionais para a seguridade alimentária. Esse formato é muito
novo e responde às novas necessidades detectadas pelo organismo, que são: facilitar a
formulação e execução de programas locais; catalisar o compromisso político dos gestores
locais; aproveitar a experiência e as competências adquiridas por diversos países e pela
própria FAO.
O PESA foi criado em 1994 com objetivos de aprimorar a produção de alimentos para
diminuir as taxas de fome e desnutrição. No entanto, após a CúpulaMundial da Alimentação
de 2002, o programa deixou de utilizar pequenos projetos e passou a estabelecer programas
nacionais os Programas Nacionais de Segurança Alimentar (PNSA) suficientemente
abrangentes, com base na prévia avaliação da segurança alimentar de cada país. As políticas
locais recebem investimentos tanto em apoio técnico como, no caso de países pobres, gêneros
alimentícios, incentivando, no curto prazo, a agricultura local. Em 2007, foram 106 países
atendidos e cinquenta por cento deles implementaram programas nacionais. Os programas de
alimentação escolar dos diferentes países, na América Latina, estão, a partir de 2007, ligados
ao PESA (FAO, 2010).
Por outro lado, o Word Food Program (WFP), também chamado de Programa
Alimentar Mundial – PAM ou Programa Mundial de Alimentos (PMA) distribui alimentos
nas escolas de diferentes países, principalmente se eles estiverem com risco de fome. Isto
porque o PAM é a maior agência humanitária mundial e ajuda pessoas pobres com carências
alimentares em mais de 80 países do mundo. O órgão tem atuado em emergências, mas
também realiza trabalhos de assistência em operações de reabilitação e desenvolvimento, por
exemplo, atendendo pessoas vulneráveis e pobres, incluindo pessoas desalojadas por desastres
naturais, retornados, órfãos do HIV/AIDS e mães desempregadas, com o ideário de que, ao
retirar a preocupação alimentar das pessoas, elas sejam capazes de pensar em soluções
duradouras para melhorar o seu futuro e o de suas famílias. O PAM distribui alimentação
escolar há 40 anos com o objetivo de incentivar as crianças de famílias pobres a irem à escola.
Em 2006, o programa de alimentação escolar ajudou mais de vinte milhões de crianças em 71
países. O Brasil é um dos dez maiores doadores de alimentos para este programa (PAM,
2010).
A Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) é
outra agência que teve uma participação importante na implementação de programas de
alimentação escolar. Foi criada em 16 de novembro de 1945, em Londres. Sua missão era a de
servir como antídoto ao ambiente bélico. Seu ideário era assim descrito:
Posto que as guerras nascem na mente dos homens, é a essa mesma mente dos homens que devem ser dirigidos os esforços da paz, assim, propomos contribuir mediante a educação, a ciência e a cultura para que as nações colaborem a fim de garantir o respeito universal, a justiça, os direitos humanos e o respeito às liberdades fundamentais, sem distinção de raça, sexo, idioma ou religião (Carta da ONU que reconhece a todos os povos do mundo – UNESCO, 2010) (Tradução nossa).
Outra instituição importante é a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento
Internacional (USAID) que é um órgão que participou ativamente na implementação de
algumas iniciativas de alimentação escolar em diferentes países. Esta agência é independente
do governo federal dos EUA, tem como responsabilidade gerir programas de assistência
econômica e humanitária em todo o mundo. Esse organismo é a junção de várias iniciativas
que iniciaram com o Plano Marshall.
45A USAID foi criada em 1961, com a aprovação do
45 George Marshall é o nome do Secretário de Estado dos Estados Unidos que organizou o Programa de Recuperação Européia após a Segunda Grande Guerra. Este foi elaborado sob a Doutrina Truman e ficou conhecido oficialmente como o principal plano dos Estados Unidos para a reconstrução dos países aliados da Europa. Esta iniciativa inspirou muitos outros programas de colaboração americana para os seus países “amigos”.
Decreto de Assistência Externa, pelo Presidente John F. Kennedy, com a finalidade de melhor
enfocar as necessidades de um mundo em constante transformação. Sua tarefa é oferecer
assistência técnica em atividades de desenvolvimento econômico e social de longo alcance,
especialmente nas áreas de educação e saúde, bem como nos processos de reforma da
administração pública e da justiça social, com o objetivo de promover o desenvolvimento
sustentável nos níveis nacional e regional. Embora a sua sede principal seja Washington DC,
a USAID mantém escritórios locais em mais de 100 países. A USAID executa sua missão por
meio de parcerias com pessoas e governos dos países onde atua, juntamente com organizações
privadas e não–governamentais, além de empresas, fundações, instituições acadêmicas, outras
agências dos Estados Unidos e doadores bilaterais e multilaterais (USAID, 2010).
A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) foi criada em 25
de fevereiro de 1948, pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC), e
tem sua sede em Santiago, Chile. Na sua criação tinha o objetivo de monitorar as políticas
direcionadas à promoção do desenvolvimento econômico da região latino-americana,
assessorar as ações encaminhadas para sua promoção e contribuir para reforçar as relações
econômicas dos países da área, tanto entre si como com as demais nações do mundo.
Posteriormente, seu trabalho ampliou-se para os países do Caribe e incorporou o objetivo de
promover o desenvolvimento social sustentável.
A partir de 1996, sua missão foi direcionada para a formulação, acompanhamento e
avaliação de políticas públicas e a prestação de serviços operativos nos campos da informação
especializada, assessoramento, capacitação e apoio à cooperação e coordenação regional e
internacional. Seus membros
46são todos os países da América Latina e do Caribe, no entanto,
mantêm vínculos com nações que historicamente colaboram com a região, tanto da América
do Norte como da Europa. Esse organismo organiza comissões junto às equipes ministeriais
dos países membros com objetivo de promover debates relacionados ao desenvolvimento
econômico e social da região, bem como examinar as atividades realizadas. Nas reuniões
bianuais, são fixadas prioridades e programas de trabalho conjunto e dentro dos próprios
46 Os estados-membros são: Alemanha, Antigua e Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Equador, El Salvador, Espanha, Estados Unidos da América, França, Granada, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Itália, Jamaica, Japão, México, Nicarágua, Países Baixos, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Dominicana, República da Coréia, Santa Lúcia, São Cristóvão e Neves, São Vicente e Granadinas, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. Os países-membros associados são: Anguilla, Antilhas Holandesas, Aruba, Ilhas Virgens Britânicas, Ilhas Virgens dos Estados Unidos, Montserrat, Porto Rico, Ilhas Turcas e Caicos (CEPAL 2010).
países. O Programa de Trabalho é realizado através das seguintes divisões, unidades e
serviços: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Divisão de Desenvolvimento Social,
Divisão de Desenvolvimento Produtivo e Empresarial, Divisão de Desenvolvimento
Sustentável e Assentamentos Humanos, Divisão de Recursos Naturais e Infra–Estrutura,
Divisão de Estatística e Projeções Econômicas, Divisão de População e Desenvolvimento,
Divisão de Comercio Internacional e Integração, Divisão de Planejamento Econômico e
Social, Unidade da Mulher e Desenvolvimento, Unidade de Estudos Especiais, Unidade de
Recursos Naturais e Energia, Unidade de Transporte, Unidade de Serviços de Informação,
Biblioteca, sedes sub–regionais e escritórios nacionais.
Os estudos realizados pela CEPAL,
47na atualidade, tratam de desafios relacionados à
necessidade de retomar o caminho do crescimento sustentado, assim como a consolidação de
sociedades plurais e democráticas. Fazem parte dessas questões a transformação produtiva
com equidade, o papel da política social, o tratamento dos aspectos ambientais e demográficos
e a estratégia educativa, a necessidade do progresso técnico para inserção competitiva no
âmbito global, a consolidação da estabilidade das economias da região e a dinamização de seu
processo de expansão (CEPAL, 2010).
A Rede de Alimentação Escolar para América Latina (LARAE) é uma organização
que congrega representantes dos diferentes países. A missão desta organização é consolidar e
ampliar os programas de alimentação escolar saudável e segura para todas as crianças da
região. Na sua reunião de 2008, o grupo reconheceu alguns avanços importantes, no entanto,
identificou que os países da região lidam, ainda, com problemas nutricionais: i) a insegurança
alimentar e nutricional expressa por desnutrição infantil crônica que afeta nove milhões de
crianças; ii) deficiências de micronutrientes como o ferro, resultando em 50% das crianças
menores de dois anos com anemia, e que também afeta as mulheres, as mulheres em idade
fértil, principalmente as mulheres grávidas; e iii) o aumento na prevalência de sobrepeso e
obesidade desde a infância. Além disso, apontam que existe um paralelo entre os fatores de
desnutrição e as desigualdades sociais e de renda. Esses elementos provocam exclusão social,
cultural, econômica e política de vastos segmentos da população, como as comunidades
47
Os trabalhos da CEPAL colaboram com os governos dos países-membros da ONU e organismos especializados das Nações Unidas, tais como a FAO, a OPAS/OMS, a OIT, a OMI, a UNESCO, a ONUDI, a UNCTAD, o UNICEF, o PNUD, o FNUAP, o PNUMA, o CNUAH (Habitat) o INSTRAW, o FMI e o Banco Mundial. Mantém uma estreita colaboração e coordenação com organizações regionais, tais como o BID, a OEA, a FLACSO, o SELA e a OLADE. Colabora também com universidades, instituições acadêmicas e organismos não-governamentais da região e de fora dela, além de manter um diálogo freqüente com organizações sindicais e empresariais (CEPAL, 2010).
rurais, indígenas e afro–descendentes (com exceção do Caribe), de forma a mascarar médias
nacionais e regionais e suas disparidades. Outro ponto tratado foi a desnutrição crônica, com
atraso no crescimento, em crianças menores de três anos, que é particularmente devastadora
porque surge na fase crítica de crescimento e desenvolvimento psicomotor e cognitivo e, por
conseguinte, exige prevenção e medidas de controle para evitar danos irreversíveis na criança.
Este fator foi relacionado com as limitações na capacidade de gestão de programas com
orçamentos limitados e aumento do preço dos alimentos, uma questão atual e global
(LARAE, 2008).
Este grupo de agências sempre teve o objetivo de interferir nos problemas
internacionais de ordem econômica, política, direitos humanos etc. Na análise dos materiais
por ele produzido, assim como nas respostas dos membros entrevistados, verifica-se que todos
eles mantêm uma defesa pelo respeito da diversidade das formas culturais e sociais locais, no
entanto, existe um espírito de homogeneização econômica que, paradoxalmente, perpassa
todo este contexto. Na realidade, há, nesses discursos, uma sutil discussão sobre poder. Já que
as conexões por eles integradas legitimam a visão globalizadora e práticas, modos e usos que
influenciam claramente o cotidiano local.
Por esses motivos pode-se dizer que essas instituições estão compostas por valores
humanitários que compõem um referencial cognitivo e normativo que são passíveis de
análise. Esta análise, que é, a priori, reservada para políticas públicas, serve nesse caso
específico, pois o papel indutor de políticas de alimentação escolar são concretas dentro dos
organismos internacionais.
Em primeiro lugar é possível verificar que todas estas instituições trabalham para a
defesa aos direitos contidos na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 16 de
novembro de 1966. Por esse motivo, sempre que se trata da alimentação escolar são citados
seus artigos 22, 25 e 26, que dizem:
Artigo 22: Todo o homem, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indipensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento de sua personalidade.
Artigo 25: I) Todo o homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem–estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda de meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.
II) A maternidade e a infância tem direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças, nascidas dentro ou fora do matrimônio, gozarão da mesma proteção social.
Artigo 26: I) Todo o homem tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico–profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito. II) A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerância e amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvará as atividades
das Nações Unidas em prol da manutenção da paz.
III) Os pais têm prioridade de direito na escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos (DUDH, 1966, p.2).
Nesses preceitos estão resumidas as bases para as ações dos organismos
internacionais. No artigo 22, está o direito de participar da sociedade, quer dizer, ser cidadão,
pois é assim que se alcança a segurança social. No artigo 25, está contido o direito à
alimentação, dentro de um padrão de vida que destaca o direito das crianças. Especificamente,
oferecendo a este grupo assistência especial. Alia-se a esses artigos o direito à instrução, que
está no artigo 26. Destaca-se que nessa declaração está muito claro que tanto as nações como
os organismos internacionais são chamados e comprometidos para alcançar esses direitos
(LAWRENCE, 2010).
Nesse arcabouço encontra-se, também o Pacto Internacional de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais (ICESCR, sigla em inglês). Esse tratado multilateral geral
ratifica e reconhece os direitos acima citados e estabelece os mecanismos para sua proteção e
garantia. Entrou em vigência em 1976 e conta, atualmente, com 160 países signatários. Nesse
pacto, no artigo 11 é ratificado o direito das pessoas de terem um nível de vida adequado,
incluindo alimentação, vestimenta, moradia e o melhoramento contínuo das condições de
existência. Colocado de outro modo, o principal valor é o que Lawrence (2010) resume como
sendo o valor onde cada um tem seus direitos sem interferir no direito dos outros, respeitando
e colaborando para que eles se constituam, mantendo a relação recíproca entre titulares de
direitos.
A visão de mundo que se tenta construir é a de um mundo tolerante onde todos têm os
mesmos direitos. Por esse motivo, a sua primeira bandeira de luta é a pobreza. Esta que é
reconhecida como o empecilho primeiro para alcançarmos o mundo ideal. Esse é o cerne do
esforço desses organismos que, por décadas, vêm aplicando recursos de diversas ordens para a
superação desse problema.
Nesse percurso para o mundo equânime se constituíram outros conceitos que
descrevem melhor esta enorme dificuldade. Por exemplo, a ideia de sustentabilidade carrega,
sem dúvida, o aprendizado de várias décadas que confirmaram que não adianta, somente,
levar os alimentos, uma vez que eles são consumidos e a realidade não se transforma. Desse
modo, o conceito carrega o desejo de que as modificações não sejam de curto prazo.
48Programas de curto prazo são paliativos, mas só os programas de médio e longo prazo
modificam as realidades.
Esse aprendizado é que tem qualificado alguns dos programas de alimentação escolar.
Por exemplo, os programas de alimentação escolar se sustentam sobre a premissa de que
somente se podem constituir ações duradouras se os governos e os cidadãos tiverem se
apropriado da noção de direito; nesse caso, do direito à alimentação aliado ao direito à
educação. Esse direito foi encorpando a necessidade de se exigir a seguridade alimentar, que
implica dispor e acessar ao longo do tempo alimentos que permitam satisfazer as necessidades
alimentares, assegurando uma vida produtiva e saudável (PMA, 2006). Estas certezas são
sustentadas pelos exemplos de sucesso e de insucesso em diferentes países.
Por outro lado, colaboram os conhecimentos das diversas ciências que estão
envolvidas com os programas. A medicina contribuiu desmitificando a relação de desnutrição
e possibilidade de aprendizagem; confirmou que a primeira infância é tão importante que a
alimentação nos primeiros anos estaria, definitivamente, conectada com o desenvolvimento
cognitivo futuro; confirmou, também, a importância do alimento para manter a atenção das
crianças nas salas de aula. A nutrição trouxe a importância da porção a ser distribuída e a
importância de variedade de alimentos necessários para qualificar os PAEs. A antropologia
alertou para a necessidade de respeitar as culturas locais; suas contribuições frearam, de certo
modo, a forma desmedida de colocar alimentos nos grupos sociais que não os conheciam, por
exemplo, o bacalhau em pó e a carne em lata, produtos largamente distribuídos pelos
organismos internacionais no século passado. A agricultura desenvolve novos e mais
duradouros alimentos que possam suplementar e fortificar certos tipos de alimentos, como o
leite e as farinhas. Esse referencial setorial serve hoje para orientar de forma mais clara tanto
os objetivos a serem alcançados como a forma como eles devem e podem ser alcançados.
Dentro desse referencial está, também, um momento do processo que termina sendo
incômodo – o controle, o monitoramento e a avaliação –. Chamo esse item de incômodo, pese
48 Os programas de curto prazo são aqueles que não duram mais de um ou dois anos. Eles respondem a projetos específicos. Os de médio e longo prazo tendem a se configurar em políticas públicas governamentais ou de Estado.