As contribuições na Constituição Federal de 1967

É interessante analisar a evolução da regulamentação das contribuições nos dispositi- vos constitucionais desta Carta. Em sua redação original a Constituição Federal de 1967 de- terminava:

Art. 18 – O sistema tributário nacional compõe-se de impostos, taxas e contribuições de melhoria e é regido pelo disposto neste Capítulo em leis complementares, em re- soluções do Senado e, nos limites das respectivas competências, em leis federais, es- taduais e municipais.

Art. 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios:

[...]

§ 8º - São facultados a intervenção no domínio econômico e o monopólio de deter- minada indústria ou atividade, mediante lei da União, quando indispensável por mo- tivos de segurança nacional, ou para organizar setor que não possa ser desenvolvido com eficiência no regime de competição e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais.

§ 9º - Para atender à intervenção no domínio econômico, de que trata o parágrafo an- terior, poderá a União instituir contribuições destinadas ao custeio dos respectivos serviços e encargos, na forma que a lei estabelecer.

[...]

Art. 158 - A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria, de sua condição social:

[...]

§ 2º - A parte da União no custeio dos encargos a que se refere o nº XVI deste artigo será atendida mediante dotação orçamentária, ou com o produto de contribuições de previdência arrecadadas, com caráter geral, na forma da lei.

[...]

A Emenda Constitucional nº 1/1969, por sua vez, seria mais específica ao tratar das contribuições, determinando:

Art. 21. Compete à União instituir imposto sobre: [...]

§ 2º A União pode instituir: [...]

I - contribuições, nos termos do item I deste artigo, tendo em vista intervenção no domínio econômico e o interesse da previdência social ou de categorias profissio- nais; e

A Emenda Constitucional nº 8, de 14 de abril de 1977, alteraria o inciso para a seguin- te redação:

I - contribuições, observada a faculdade prevista no item I deste artigo, tendo em vista intervenção no domínio econômico ou o interesse de categorias profissionais e para atender diretamente a parte da União no custeio dos encargos da previdência social.

A mesma emenda também inseriu o inciso X no art. 43:

Art. 43. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente:

I - tributos, arrecadação e distribuição de rendas; [...]

X - Contribuições sociais para custear os encargos previstos nos artigos 165, itens II, V, XIII, XVI e XIX65_{, 166, § 1º}66_{, 175, § 4º}67 _{e 178}68_.

Muito embora as alterações promovidas pela Emenda nº 8/77, alterando a redação do art. 21, § 2º, I, e inserindo o inciso X no art. 43, possam parecer sutis, o seu teor causaria grande alteração no entendimento jurisprudencial sobre a natureza jurídica das contribuições. A inserção do inciso X no art. 43 fez com que o Supremo Tribunal Federal diferenciasse os tributos, objeto do inciso I do mesmo artigo, das contribuições, objeto do inciso X, atribuindo- se às últimas a natureza não tributária. Analisaremos esse entendimento do Supremo Tribunal Federal adiante.

Fato é que, com a regulamentação constitucional expressa das contribuições, passou a existir critério de diferenciação entre elas e os demais tipos tributários, de maneira que o seu regime jurídico não precisaria mais corresponder àquele atribuído aos impostos, entendimento que seria consolidado a partir da redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/1969 ao art. 21.

65 _{Art. 165. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos}

termos da lei, visem à melhoria de sua condição social: [...] II - salário-família aos seus dependentes; [...] V - integração na vida e no desenvolvimento da emprêsa, com participação nos lucros e, excepcionalmente, na gestão, segundo fôr estabelecido em lei; [...] XIII - estabilidade, com indenização ao trabalhador despedido ou fundo de garantia equivalente; [...] XVI - previdência social nos casos de doença, velhice, invalidez e morte, seguro-desemprêgo, seguro contra acidentes do trabalho e proteção da maternidade, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado; [...] XIX - aposentadoria para a mulher, aos trinta anos de trabalho, com salário integral; e [...]

66 _{Art. 166. É livre a associação profissional ou sindical; a sua constituição, a representação legal nas}

convenções coletivas de trabalho e o exercício de funções delegadas de poder público serão regulados em lei. § 1º Entre as funções delegadas a que se refere este artigo, compreende-se a de arrecadar, na forma da lei, con- tribuições para custeio da atividade dos órgãos sindicais e profissionais e para a execução de programas de interesse das categorias por eles representadas. [...]

67 _{Art. 175. A família é constituída pelo casamento e terá direito à proteção dos Poderes Públicos. [...]}

§ 4º Lei especial disporá sobre a assistência à maternidade, à infância e à adolescência e sobre a educação de excepcionais.

68 _{Art. 178. As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter o ensino primário}

gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuição do salário-educação, na forma que a lei estabelecer.

Este novo dispositivo causou a primeira grande mudança interpretativa sobre as con- tribuições no Supremo Tribunal Federal. No regime inaugurado em 1969, as contribuições não coincidiriam mais com os impostos ou taxas, possuindo regime próprio para si.

A análise da incidência da contribuição à luz de uma norma de imunidade ou isenção explica muito bem a comparação entre impostos e contribuições. Conforme se mostrou acima, o Supremo Tribunal Federal, no regime constitucional anterior (Constituição de 1946), decla- rou que as isenções de impostos seriam oponíveis às contribuições. Com a análise do novo regime, no entanto, o entendimento foi outro. É decisão da Corte Constitucional por seu Ple- nário:

ADICIONAL AO FRETE PARA RENOVAÇÃO DA MARINHA MERCANTE. II. NÃO CONSTITUI TAXA, NEM IMPOSTO, COM DESTINAÇÃO ESPECIAL. E ELE UMA CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL, TENDO EM VISTA A INTER- VENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO, NOS TERMOS DO ART. 21, PAR. 2, I, C.C. O ART. 163 E SEU PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO (EMEN- DA N. 1/69) E DECORRE DA LEI N. 3.381/58 E DECRETOS-LEIS NS. 362/68, 432 E 799/69. III. LEGAL, POIS, A EXIGÊNCIA DESTA CONTRIBUIÇÃO, A QUAL, PORQUE NÃO CONSTITUI IMPOSTO, PODE SER COBRADA MES- MO DAQUELES QUE GOZAM DA IMUNIDADE A QUE SE REFERE O ART. 19, III, D, DA CARTA CITADA, ONDE SE INCLUI A RECORRIDA. IV. RE- CURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO, PARA CASSAR A SEGURANÇA. (STF, RE 75.972/SP, Pleno, Rel. Min. Thompson Flores, decisão por maioria, DJ 17-05-1974)

Em seu voto, o relator, ministro Thompson Flores, explica a mudança do entendimen- to sobre a natureza de impostos ou taxas das contribuições apresentado no RMS 18.224, cuja ementa encontra-se acima transcrita:

Considerei que, a teor do art. 18 da Constituição de 1967, o sistema tributário brasi- leiro não comportava tributos outros, além das taxas, contribuição de melhoria e im- postos.

E, como não poderia a chamada taxa de melhoramento de portos conceitua-se nas duas primeiras categorias, restava-lhe a última – imposto especial -, mas sempre im- posto, dela estava livre a embargante, como empresa de mineração, como dispunha o art. 1º da Lei n. 4.425/64 (Constituição, art. 22, § 5º; § 2º do art. 15 da Constitui- ção de 1946).

Todavia, penso que o presente recurso comporta solução diversa daquele ultima- mente comentado.

É que neste, diversamente daquele, os fatos que originaram a controvérsia passaram- se todos, e por inteiro, quando já em vigor a Constituição atual, Emenda n. 1/69, como acentuei antes.

E, como também já fiz notar, ampliado ficou o sistema de arrecadação da União. Assim, além de taxas, impostos e contribuição de melhoria, admitiu ela a instituição prevista nos incisos I e II, do § 2º do art. 21, verbis:

[...]

Preceitos outros, do mesmo Estatuto, evidenciam que não se cuida de taxa, como re- conheceu o julgado referido, nem, a meu ver, de imposto especial, como o admitiu. É que não é ela recolhida as Tesouro, não tem destinação genérica dos tributos, vi- sando atender indistintamente às necessidades públicas.

Antes, já na forma de incidir; já na de arrecadar; já na de recolher, por fim, na de destinar, voltando a beneficiar a todos os que dos transportes se servem, e em espe- cial, aos armadores e embarcadores ou donos da carga, afasta a possibilidade de ser ela admitida como tal.

Ao relator se opôs o ministro Aliomar Baleeiro, sustentando que as contribuições con- tinuariam sendo impostos ou taxas:

Como naquele RMS 18742, assinalo, de começo, as datas para fixação do Direito vigente à época. Naquele feito, o m.s. fora pedido em 1966, antes da C.F. de 1967. Nestes autos, a impetração é de 1970, já sob a vigência da Emenda n. 1/69. [...] De então para cá, o Direito mudou e discutido tribunal continua grávido de proble- mas, que devemos enfrentar nessa oportunidade, pondo termo a outros litígios que consomem tempo e dinheiro da Nação e das empresas editoras, além de sobrecarre- garem os Tribunais já congestionados de serviços.

[...]

À primeira vista, isso esdruxulamente chamado de “adicional ao frete” é imposto fe- deral sobre transportes intermunicipais, previsto no art. 21, VII, da Emenda 1/69. Nesse caso, a União pode exigi-lo de todos, exceto dos que gozam de imunidade, como editores de jornais e livros, os Estados e Municípios, enfim os beneficiados pelo art. 19, III, da C.F.. Teria razão a Recorrida.

Mas, desde a C.F. de 1967, ficou expresso que a União pode decretar contribuições especiais ou parafiscais, princípio hoje consagrado pelos art. 21, § 2º, I; 163, pará- grafo único; 165, XVI; e 166, § 1º, da Emenda 1/69. É isso que nos coloca em posi- ção absolutamente diversa daquela dos RMS 18.742 e 18.221, RTJ 46/644 e 57/742, quando diferente se apresentava nosso Direito Constitucional na espécie.

Mas nem por isso cessaram as dificuldades inerentes à interpretação de todo o Direi- to Positivo novo, em sua fase inaugural, quando ainda não se cristalizaram a doutri- na e a jurisprudência. Daí a importância da decisão que o STF vai proferir neste ca- so.

[...]

A contribuição especial, a meu ver, está sujeita às limitações constitucionais da lega- lidade, anualidade, competência específica, imunidades expressas, enfim, aos princí- pios da C.F. e do C.T.N. sobre tributos em geral. A União não poderá instituir con- tribuição usando fato gerador ou base de cálculo de imposto estranho à sua compe- tência (art. 21 e 22 da C.F.).

Foi vencedor, na oportunidade, o voto do ministro Thompson Flores, que desvinculou a contribuição dos impostos ou taxas. Reconheceu-se que disposições sobre impostos não condicionariam as contribuições, que teriam forma própria de incidir e serem arrecadadas. Não se apontou, todavia, como seriam determinadas essas formas próprias de incidir e arreca- dar.

Um primeiro passo na diferenciação das contribuições foi, então, dado. Para o Supre- mo Tribunal Federal a previsão constitucional da competência para a criação de contribuições fez muita diferença, de modo que elas deixaram de ser impostos.

A grande questão que se põe, objeto deste trabalho, é saber se a previsão constitucio- nal da contribuição não lhe atribuiu regime jurídico próprio, especialmente com pressupostos diferentes dos impostos e taxas para sua criação e cobrança, questão que será melhor analisa- da adiante.

Fato é que as contribuições e os impostos passaram a ser diferenciados pelo Supremo Tribunal Federal.

A diferenciação entre impostos e contribuições, formulada a partir do texto constitu- cional de 1967, seria levada ao extremo com a interpretação da Emenda Constitucional nº 8/77. Com base nas modificações dos arts. 21 e 43 dessa Constituição, o Supremo Tribunal Federal passou a entender que as contribuições não mais se submetiam ao regime jurídico tributário.

Nesse sentido, são decisões da nossa Suprema Corte:

PREVIDÊNCIA SOCIAL. CONTRIBUIÇÃO RELATIVA A PERÍODO ULTERI- OR À VIGÊNCIA DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 8-77, EM FACE DA QUAL PERDEU O SEU CARÁTER TRIBUTÁRIO. PRECEDENTES DO STF. RECURSO PROVIDO, PARA AFASTAR A DECADÊNCIA QUINQUENAL (ART. 173 DO COD. TRIB. NACIONAL). (STF, RE 110.828/SP, 1ª T., Rel. Min. Octavio Gallotti, un., DJ 25-03-1988)

CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. DÍVIDA CORRESPONDENTE A E- XERCÍCIO POSTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL N. 8/77. NÃO ES- TÃO SUJEITAS ÀS NORMAS DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL, NÃO SE LHES APLICANDO A PRESCRIÇÃO QUINQUENAL, NELE PREVISTA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (STF, RE 115.181/SP, 2ª T., Rel. Min. Carlos Madeira, un., DJ 04-03-1988)

O ministro Moreira Alves reconheceu as mudanças (voto no RE 86.595, Pleno, Rel. Min. Xavier de Albuquerque, un., DJ 30-06-1978):

Do exame a que procedi, concluo que, realmente, sua natureza é tributária.

Já o era, aliás, desde o Decreto-lei 27, que alterou a redação do art. 217 do C.T.N., para ressalvar a incidência e a exigibilidade da contribuição sindical, das quotas de previdências e outras exações para-fiscais, inclusive a devida ao FUNRURAL. Nes- se sentido, é incisiva a lição de BALEEIRO (Direito Tributário Brasileiro, 9ª. ed., págs. 69 e 584). Reafirmou-o a Emenda Constitucional nº 1/69, que, no capítulo concernente ao sistema tributário (art. 21, § 2º, I), aludiu às contribuições que têm em vista o interesse da previdência social. Por isso mesmo, e para retirar delas o ca- ráter de tributo, a emenda Constitucional nº 8/77 alterou a redação desse inciso, substituindo a expressão “e o interesse da previdência social” por “e para atender di- retamente à parte da União no custeio dos encargos da previdência social”, tendo, par disso, e com o mesmo objetivo, acrescentado um inciso – o X – ao artigo 43 da Emenda nº 1/69 (“Art. 43. [...]) o que indica, sem qualquer dúvida, que essas contri- buições não se enquadram entre os tributos, aos quais já aludia, e continua aludindo, o inciso I desse mesmo artigo 43.

Estabeleceu-se, então, três diferentes fases para as contribuições. Até 1967 as contri- buições eram apenas impostos ou taxas parafiscais, entre 1967 e 1977 as contribuições passa- ram a ser um tipo tributário que não se confundia com impostos ou taxas, e a partir de 1977 as contribuições deixaram de ser tributos. Tudo isso sem que suas leis instituidoras mudassem.

A ausência de rigor para a criação de uma contribuição chegou, com isso, em seu pon- to máximo. Obrigações compulsórias poderiam ser impostas sem que o rígido regime jurídico

tributário fosse obedecido. Por interpretação do art. 20, § 2º, I, sequer havia necessidade de produção de lei para tanto.

Os efeitos, então, da inserção do termo contribuição na Constituição Federal de 1967 (consideradas as suas emendas) não foram dos melhores. Fixou-se brando regime para sua instituição e cobrança, entregando-se carta branca para o Chefe do Poder Executivo Federal.

Esse novo regime jurídico foi de grande valia para a centralização do poder brasileiro nas mãos da União Federal, único ente político competente para a instituição de contribuições, que poderia criá-las à revelia de todo o sistema constitucional tributário.

A última crise do federalismo brasileiro, vivida no regime militar, coincidiria, então, com o novo regime das contribuições, que passou a ser, nitidamente, uma rota de fuga para a União da rigidez constitucional, desobrigando-a das repartições de receitas e dos requisitos necessários para a instituição de impostos.

Cumpre-nos pontuar, por fim, que o Supremo Tribunal Federal, em todas essas varia- ções de entendimento, não declarou o regime jurídico e os requisitos necessários para a insti- tuição de uma contribuição. Para que fosse chamada de contribuição, a prestação pecuniária compulsória deveria ter apenas uma destinação certa? Quaisquer fatos poderiam fazer nascer a obrigação de seu pagamento? Quaisquer pessoas poderiam ser alçadas à condição de contri- buinte? Havia algum limite para sua incidência?

Buscaremos tais respostas já no sistema constitucional de 1988, de maneira que pas- samos ao seu estudo.