Dos debates havidos em momento histórico específico nos Estado Unidos da América nasceu o modelo federativo por eles praticado, que, conforme brevemente se mostrou, se de- senvolveu ao longo da história daquele país.
A adequação do modelo, portanto, é ideal para aquele Estado, o que não significa que suas características podem ser implementadas em outros Estados com mesmo êxito. Note-se que tanto o regime republicano, quanto a forma federal, foram respostas às necessidades e anseios do povo norte-americanas no período pós-independência.
O modelo federativo poderá ser praticado em diferentes intensidades. Ainda que sua característica básica seja a coexistência de duas ordens jurídicas, uma da União e outra dos Estados, a regulamentação por cada Constituição que o preveja é que, de fato, estabelecerá suas características específicas.
O modelo federativo, portanto, não é fixo, de modo que diferentes positivações pode- rão determinar diferentes formas federais. Incorrem em erro aqueles que pretendem a aplica- ção de um modelo fixo a diferentes países.
O êxito norte-americano na utilização desse modelo decorre de sua “fabricação sob medida” para aquele país, naquele momento histórico. Embora a criação tenha sido engenho-
sa, diferentes contextos culturais e históricos podem fazer com que o modelo tão funcional nos Estados Unidos da América se torne impraticável em outros Estados.
São nesse sentido as palavras de Dallari27. Incorre em erro o povo que reconhece no federalismo um fim em si mesmo. O modelo norte-americano deve ser encarado como uma maleável estrutura que deve ser posta em serviço das pretensões de uma nação.
Pontes de Miranda (1970, t. 1, p. 72) tem opinião no mesmo sentido, reconhecendo que “[...] Em verdade, há contradição na transformação do Estado unitário em federativo, com os mesmo princípios norte-americanos, contradição facilmente apontada, que histórica, quer sociológica, quer juridicamente”.
O autor capta o primeiro elemento essencial ao modelo federativo, a forma de Estado anteriormente vigente. O modelo norte-americano nasce do intenso debate entre Estados sobe- ranos, que não pretendiam abandonar seus poderes em favor do fortalecimento da União Fe- deral. A tensão, naquele caso, se deu para que esses Estados reconhecessem a importância da renúncia de sua soberania em favor, apenas, de sua autonomia.
É decorrência lógica disso que os Estados, naquele caso, lutaram ao máximo para a manutenção de seus poderes, renunciando o mínimo possível em favor da União.
Ora, o movimento é diametralmente oposto em Estados já constituídos, que migram da forma unitária para a forma federal, como no caso brasileiro. Se no caso norte-americano o movimento foi de centralização, no Brasil, por exemplo, a aplicação do modelo determina a necessidade de descentralização.28
O contexto histórico da implantação do federalismo, portanto, é elemento importante para sua interpretação e bom entendimento. Estados previamente unitários, apenas transfor- mados em federais, possuem, ainda que seu texto constitucional não o diga, diferenças ele- mentares para o modelo norte-americano, o que acontece no Brasil.
27 “Há uma diferença considerável entre os que acreditam no federalismo como caminho mais propício
para a consecução de certos fins, sem entretanto pretenderem a implantação artificial e irrealista de uma organi- zação federativa, e aqueles que concebem o federalismo como instrumento dócil, que pode ser posto a serviço de um fim determinado em qualquer circunstância. Entre estes últimos é que se encontram os promotores de experi- ências fracassadas de federalismo.” (DALLARI, 1986, p. 57)
28 São interessantes as palavras de Washington Peluso Albino de Souza (1958, p.111-112) sobre a trans-
formação do Estado unitário em federal: “Nesta última hipótese temos, segundo os comentadores brasileiros, o caso de nosso país. Um grande número de outras nações também oferece condições semelhantes. Então, o senti- do do poder político central mantém intactas as suas raízes trazidas da fase histórica anterior. A criação dos go- vernos estaduais é que passa a enfrentar o “aprendizado” histórico e administrativo da descentralização. Este período costuma arrastar-se mais ou menos longamente com a tradição de subserviência que chega a se converter na aceitação quase tranquila das invasões ao terreno da soberania do Estado-membro. Entretanto, nos exemplos opostos, vindo dos Estados anteriormente no gozo da plenitude de seu poder, tais penetrações assumem caracte- rística de golpes ou arranhões impostos à soberania estadual e são repelidas mais energicamente”.
A ideal implantação do federalismo, portanto, depende de conhecimento da intensida- de em que deve ocorrer a relação entre as autonomias do poder central e dos Estados- membros, para que seja elevada à máxima potência os efeitos dessa forma de organização do Estado.
Esse é o contexto que determina peculiaridades a cada modelo federativo29, de modo que, ainda que o elemento básico do Estado federal seja o mesmo – a convivência de ordens jurídicas –, a determinação específica do modelo dependerá da análise de cada Constituição.
Esse motivo torna difícil a eleição de características uniformes para os Estados fede- rais, de modo que Roque Antonio Carrazza (2007, p. 125) demonstra a dificuldade doutrinária em delimitar os elementos comuns ao pacto federativo:
Não entram em acordo os autores no apontar os traços característicos do Estado Fe- deral. Assim, v.g., Duguit nele vislumbra a existência de dois governos no mesmo território e a impossibilidade de alterarem as competências de cada um deles, sem a anuência de ambos. Já Hauriou sustenta que, no federalismo, há diversidade de leis e várias soberanias secundárias, sob uma soberania comum. Jellinek, sempre rigoroso, aponta como da essência do Estado Federal a autonomia, salvaguardada pela Consti- tuição, das unidades federadas. Le Fur, de sua parte, considera existente uma Fede- ração quando as unidades federativas entram na formação da vontade do Estado. Kelsen, com sua visão formalista do Direito, distingue o Estado Federal dos demais pela existência, nele, de três ordens jurídicas: duas parciais (a União e as unidades federadas) e uma global (a da Constituição, que as domina, delimitando-lhes a com- petência e encarregando um órgão de fazê-la cumprir).
Sem prejuízo da dificuldade, bem demonstrada por Carrazza, em se determinar uma
regra padrão para o modelo federal, analisaremos a seguir suas características mais comenta- das, assim como aquelas que possam influenciar, ainda que indiretamente, na interpretação das normas de competência tributária.