CAPÍTULO 2: O fundo público, as políticas sociais e o orçamento brasileiro
2.5 As emendas parlamentares, a ―pequena política‖ e o clientelismo
Considerando os aspectos abordados anteriormente, entende-se que o sistema político nacional busca alternativas para administrar decisões em um panorama de múltiplos partidos, sistema eleitoral incentivador dessas multiplicações e eleições independentes para o executivo e o legislativo121 (BITTENCOURT, 2012).
Se a diversidade social do país ou, mesmo, o esvaziamento ideológico proposto pela burguesia acaba por exigir o acesso de uma variedade de partidos políticos às cadeiras parlamentares e, se os pleitos ao Estado solicitam formação de maioria estável para decidir, a continuidade de elementos fundamentais dessa dinâmica, surge à necessidade de ajuste ou, mesmo, desajustes desses elementos com o propósito de administrar a máquina pública.
Sobre esta feição, Abranches (1988), destaca que o Brasil organiza o Executivo com base em grandes coalizões, as quais o próprio autor designou de presidencialismo de coalizão, muito evidente, por exemplo, no período ao qual levou o governo Lula à reeleição, em 2006.
Na administração dessa coalizão a convivência entre presidencialismo e multipartidarismo desperta alguns posicionamentos, Bittencourt (2012) destaca que há uma subordinação prática do Legislativo à agenda presidencial de políticas públicas122. Tal situação se deu notadamente com o advento da CF/88, a agenda, até então compartilhada, cedeu lugar para uma agenda imposta.
120 Muitos dos quais esvaziados de referências ideológicas, propícios ao desenvolvimento da pequena política,
conforme vimos no capítulo 1.
121 Por tal característica e dado a cada um desses agentes uma legitimidade própria e um caminho eleitoral para
se alcançar o poder.
122 Compõe o poder de agenda, as prerrogativas de iniciar projetos de lei, as condições para aceitação de
aprovação de emendas, a prerrogativa de vetar legislação, a diversidade de matérias que o Executivo pode tratar por decreto, as prerrogativas de convocação de plebiscitos e referendos e de convocação de sessões legislativas extraordinárias, os poderes para determinar a ordem do dia das votações, os prazos e o itinerário da tramitação das proposições, dentre outros.
Neste sentido, ao mesmo tempo em que a atual Carta Magna foi o marco ao Legislativo no sentido de participar mais ativamente do processo orçamentário, também se traduz em seu enfraquecimento dentro da democracia capitalista, de modo a ocupar um papel ativo nos principais núcleos decisórios. Este cenário de atrofia do Legislativo, solidificado através dessas coalizões partidárias e pelo próprio projeto de hegemonia capitalista suscita ao referido poder um dilema a ser problematizado.
Em outros termos, quando o Executivo propicia ao Legislativo apenas vincular seus interesses de agenda, diminui a possibilidade deste na participação dos processos de decisão que dizem respeito ao conjunto societário de maneira ampla, direcionando os projetos, propostas e ações mais gerais a sucumbir no meio de um dia-a-dia extremamente subdividido, impossibilitando a disputa político-partidária a partir de propostas alternativas de caráter mais geral, ou seja, acaba por materializar a chamada pequena política.
No entanto, nem todas as visões123 atribuem ao poder de agenda as características acima mencionadas, considerando que tal fenômeno não explica o todo, ou seja, mesmo presidentes fortes precisam negociá-las. No Brasil, mesmo um extraordinário poder de agenda não garante ao chefe do Executivo um governo sem turbulências (BITTENCOURT, 2012). A simples imposição executiva não parece ser capaz de explicar totalmente posição do parlamentar, os quais muitas vezes desempenham suas funções estimulados por uma competição à parte, isto é, entre os próprios parlamentares.
Mas, enfim, por qual razão em alguns momentos os parlamentares ora se alinham às preposições do executivo, ora refutam. Não se pode perder do horizonte o complexo jogo de transações entre o Executivo e os parlamentares, além do próprio contexto da formação do Estado brasileiro, permeado por práticas clientelistas, nas quais revela que o apoio parlamentar é trocado por uma série de concessões muito importantes para cada congressista124. Bittencourt (2012) sinaliza que a situação mais buscada é classificada na teoria política como pork barrel, uma vez que
(...) os benefícios [dele decorrentes] são distribuídos em uma circunscrição geográfica específica, pequena o suficiente para permitir a um único parlamentar ser reconhecido como o benfeitor. Em segundo lugar, [tais] benefícios são concedidos de maneira a levar os eleitores a crer que o parlamentar influenciou a sua alocação. Em terceiro lugar, os custos resultantes desses projetos são amplamente disseminados ou de alguma forma dissimulados para que não sejam percebidos pelos beneficiários em sua condição de contribuintes (BITTENCOURT, 2012, p.18).
123 Montero (2009).
124 As possibilidades que favorecem a continuidade do acesso do parlamentar individual ao mesmo cargo
O encaminhamento da atividade parlamentar no sentido da busca do pork barrel está presente no próprio entendimento de suas atribuições no congresso125, conforme destaca Bezerra (1999), ao entrevistar deputados e senadores esses revelam como suas atividades tanto a produção de normas e políticas gerais para a nação, vista como função essencial, embora não valorizada pelos eleitores, como a representação dos interesses regionais, canalizando seu empenho as expectativas locais de seus eleitores, principalmente intermediando obras e recursos federais àquela região.
Na mesma linha de raciocínio Bittencourt (2008) revela que a busca por pork barrel se efetiva no interesse dos congressistas por recursos públicos, notadamente direcionados para obras e serviços de natureza local, os quais podem ser facilmente identificados pelos eleitores como ―conquista‖ do parlamentar para a sua região.
Segundo Santos, Machado e Rocha (1997), um projeto pork barrel ideal são contemplados por três características principais: a) os benefícios são direcionados a um eleitorado geograficamente bem definido, pequeno o suficiente para que um parlamentar sozinho seja reconhecido como seu benfeitor; b) os benefícios são alocados de tal forma a levar o eleitorado a acreditar que o parlamentar teve responsabilidade em sua execução; c) os custos do projeto são amplamente difusos ou não são percebidos pelo contribuinte.
Portanto, podemos afirmar que o pork barrel, se vincula à política de clientela, tornando-se, em última análise, uma das formas de inserção dos capitalistas no campo da ação política por proporcionar essa desvinculação com os programas partidários, bem como pelos grandes assuntos de interesse nacional, ou seja, a grande política.
A manifestação, por excelência, da despesa pública de interesse do parlamentar é a emenda orçamentária, permitindo que parlamentares, partidos, comissões e bancadas apresentem emendas individuais e coletivas à lei orçamentária anual, tal fato, portanto, oportuniza ao poder legislativo direcionar o gasto público e influenciar a transferência de recursos públicos para estados e municípios. (SOUSA, 2010).
Segundo Figueiredo e Limongi (2008, p. 101), a ―prerrogativa de apresentar emendas é uma oportunidade dada ao parlamentar para participar da alocação de recursos orçamentários, expressando suas prioridades quanto às políticas públicas‖.
125 Registra-se que a definição oficial prevista na Constituição da atuação parlamentar faz menção que este é um
formulador de políticas e regras nacionais, no entanto no dia-a-dia a definição de defensor e mediador dos interesses do estado e de grupos específicos de eleitores se sobrepõe (BITTENCOURT, 2012).
Não obstante, o aludido cenário remete diretamente à possibilidade de os parlamentares manipularem o fundo público em seu favor, utilizando de emendas ao orçamento, as quais muitas das vezes servem para a construção de postos de saúde, compra de ambulâncias e quadras esportivas.
Aproximando-se muito do conceito de pork barrel, tais emendas são intituladas de paroquiais. Para Heusi (2010, p.21), a emenda paroquial pode ser definida como aquela que
Vincula-se as questões e preferências locais e estaduais do parlamentar, em detrimento a eventuais diretrizes nacionais fixadas por lideranças centrais dos partidos como ocorre em outras matérias legislativas, não orçamentárias. O ponto de partida no paroquialismo é a motivação do parlamentar direcionada a sua reeleição. Por conta de eleições periódicas e geograficamente circunscritas, as políticas são direcionadas aos interesses específicos dos eleitores diretamente envolvidos no processo. Nesse contexto o parlamentar tende a dedicar-se mais em defesa de sua região na busca de recursos e benefícios federais específicos do que a fins supostamente de caráter mais elevados ou voltados a função legislativa por excelência.
Considera-se tal situação um momento ímpar no qual os parlamentares direcionam recursos para a realização de projetos específicos de sua base eleitoral. Esta rede de relações políticas é o que, em tese, irá traduzir as ações de intermediação do parlamentar em votos na próxima eleição. Cabe ao parlamentar dedicar-se a montar essa rede que começa na obtenção do recurso federal e passa pela integração das lideranças políticas locais, no intuito de vinculação nominal a ele próprio e, consequentemente, fazer chegar estes benefícios perceptíveis ao eleitor (BITTENCOURT, 2012).
Esse atendimento fortalece o estabelecimento de alianças políticas, ainda que informais, especialmente por ocasião de eleições para governador, senador e deputado federal, consoante destaca Bezerra (1999, p. 47-48): ―deputados e senadores se vêem e são vistos como exercendo suas atribuições quando são capazes de conceder favores a eleitores e proporcionar benefícios às regiões e municípios que representam, o que ocorre, fundamentalmente, através da obtenção de recursos federais‖.
Para Bittencourt (2012), a transação na direção de pork barrel pode ser motivada, do ponto de vista do parlamentar, por uma relação importante com o eleitor ou, não necessariamente, excluindo a primeira, por uma relação bem ampla com uma rede local de intermediação do apoio político.
Existe mais uma etapa a cumprir, ou, melhor, apesar de cada senador e deputado federal ter a possibilidade de alocar recursos do orçamento anual para atender sua agenda política. Isso não lhes dá a garantia de que o recurso chegará efetivamente a sua base eleitoral.
Figueiredo e Limongi (2005, p. 22) observam que ―as emendas parlamentares de caráter autorizativo, como o orçamento em geral, sendo que a liberação para a execução depende da decisão política do Executivo – o que está condicionado às prioridades do Governo, mas também às sintonias com entendimentos de coalizão partidária‖.
Assim sendo, a simples apresentação da emenda possui conteúdo político que transcende a necessidade de sua execução. Esta depende de uma série de fatores que escapam da área de atuação do parlamentar, como, por exemplo, a competência do município de atender às exigências do Poder Executivo para a liberação dos recursos, no momento da elaboração de convênios e/ou outros instrumentos.
Outro fator impeditivo à liberação se refere à necessidade de contenção das despesas, podendo levar ao contingenciamento de gastos. Quando este é efetivado, o executivo impõe limites para as despesas que foram autorizadas pelo Congresso, impedindo, dessa maneira, que emendas aprovadas no Congresso sejam concretizadas.
Tal instrumento é expedido por Decreto pelo Poder Executivo, segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. Conforme o artigo 9ª da Lei de Responsabilidade Fiscal126, não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida.
O jogo político dessa relação faz das emendas um mecanismo fundamental da manutenção da estabilidade das coalizões articuladas pelo Presidente da República, até porque a apresentação de emendas à receita visa propor reestimativa dos valores previstos de arrecadação, embora a autoria das emendas seja dos parlamentares e órgão colegiados do legislativo, eles não hesitam em assumir crédito sobre as transferências, sendo que geralmente superestimam tais valores, ocasionando posteriormente novos ajustes a serem consignados. Por outro lado, o executivo faz o caminho inverso e tende a subestimar tais recursos, no momento que encaminha tal proposta ao Congresso, principalmente visando o superávit primário127 (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2005).
126 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000) estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal da União, dos estados e municípios. O foco da LRF é promover o equilíbrio entre receitas e despesas e o cumprimento de metas fiscais. O resultado desse equilíbrio não se reverte no cumprimento de metas sociais e de universalização de serviços e políticas públicas, mas sim na garantia do pagamento dos credores do governo por meio do pagamento de juros e amortizações da dívida pública (CARDOSO et al. 2013).
127 Conforme sinalizados em outros momentos, registre-se que esse procedimento não se pauta pelo
cumprimento de metas sociais e de políticas públicas, mas visa a alcançar metas econômicas diversas, com a prioridade do pagamento dos serviços da dívida, despesa essa que não pode ser contingenciada.
Deste modo, para CARDOSO et al. (2013) todo ano, após o debate e a aprovação da Lei Orçamentária Anual pelo Congresso Nacional e a sanção presidencial, os Ministérios e órgãos públicos aguardam a publicação do Decreto de Contingenciamento de recursos realizado pelo Ministério da Fazenda.
Consequentemente, esse instrumento gera espaços para negociação entre o Executivo e Legislativo sobre a liberação dos recursos definidos pelas emendas dos parlamentares em troca de apoio às votações no Congresso, ou seja, acabam, sim, servindo como “moeda de
troca” em negociações que envolvam matérias de interesse do Poder Executivo. A influência
do Congresso no orçamento é bastante afetada pelas escolhas presidenciais e a intervenção alocativa do Legislativo pode ser até distorcida pelo Executivo nesses momentos, configurando assim sua certa submissão (SOUSA, 2010).
Em síntese, por possuir estas características, as emendas parlamentares são consideradas ferramentas de articulação política entre governo e parlamento, uma vez que propiciam o estabelecimento de um diálogo entre estes entes quando existe reciprocidade nos interesses.
Por outro lado, surgem como elemento de conflito e discriminação, quando nesse jogo os interesses são frustrados, a ponto de o Executivo, quando não consegue aprovar seus projetos por falta de apoio dos parlamentares, não autoriza a execução das emendas daqueles deputados e senadores que não votaram segundo os interesses do governo, fato que os deputados e senadores por meio do Orçamento Impositivo128, se articularam para minimizar (PEREIRA; MULLER, 2002).
Outra estratégia adotada para atenuar tal relação, conforme Pereira e Mueller (2002) se refere à votação dos projetos de lei em Plenário, segundo a orientação dos líderes partidários, demonstrando por parte dos parlamentares a obediência à coalizão; e, assim, a possibilidade de obter benefícios do Executivo, inclusive mediante as próprias emendas orçamentárias. O referido fato revela como a própria coalizão partidária também entra nesse jogo de negociações, ora a favor, ora contra os representantes do Legislativo.
Nessa visão, a relação executivo/legislativo teria, de um lado, o Presidente na busca de obter apoio às suas propostas enviadas ao Congresso Nacional, e a execução de emendas orçamentárias seria a principal forma pela qual essa adesão é efetivada; e, de outro, os líderes
128 Valendo apenas a partir de 2015, tal instrumento torna obrigatória a execução de parte das despesas
agregadas ao orçamento pelo Congresso Nacional, sob a forma de emendas individuais de parlamentares. Será obrigatório liberar os recursos para pagar essas emendas até o limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) da União, realizada no exercício anterior. Metade desses recursos deverá ser aplicada em ações e serviços públicos de saúde.
partidários, com a função apenas de mediarem o acesso ao Executivo para os parlamentares individualmente.
Não obstante, há outras visões desse relacionamento, sendo precisamente pela concentração de poderes no Executivo e dos líderes partidários nas Casas Legislativas que a coalizão funciona. Para Figueiredo e Limongi (2002, p. 320) ―decisões-chave são tomadas pelos relatores com a participação direta dos representantes dos líderes partidários, isto é, do Colegiado de Representantes das Lideranças Partidárias na CMO‖.
Para Mello (2013), nessa dinâmica, as emendas ao orçamento seriam somente uma das formas pelas quais o sistema de adesão parlamentar funcionaria. Ao darem mais importância aos partidos políticos, a rigidez e centralidade da metodologia orçamentária que, devido à baixa possibilidade de alteração das temáticas dos programas governamentais, não haveria a probabilidade do uso das emendas como moeda de troca entre os parlamentares e o Executivo. Na visão de Figueiredo e Limongi (2002, p. 320),
(...) os recursos orçamentários são distribuídos de acordo com a participação dos partidos no governo e segundo uma divisão de trabalho entre Executivo e Legislativo, o que significa dizer que a divisão de recursos orçamentários não obedece a uma lógica localista inteiramente subjugada aos interesses particularistas dos parlamentares, mas se realiza de acordo com prioridades estabelecidas pelo Executivo.
Os autores defendem, ainda, que a alocação dos recursos segue os programas e atividades que podem receber emendas, sendo que o parlamentar sabendo disso, leva em consideração os programas governamentais que são prioridades para o governo no momento da elaboração das emendas ao projeto de lei orçamentária, portanto, a principal separação não é dada entre o Poder Executivo e Legislativo, mas entre as diferenças político/partidárias. Os parlamentares que apóiam o governo e os que se opõem ao programa político adotado por este.
Com a centralização do processo orçamentário nas mãos dos relatores da Comissão Mista de Orçamento, tem-se o processo de alocação e acomodação das emendas dentro do programa governamental, ou seja, ―(...) na verdade, passou-se a perceber que elas são apenas um dos fatores que podem servir para manutenção ou criação de coalizão no Congresso, e não foram mais consideradas o fator decisivo para aprovação ou não de matérias críticas ao Executivo‖ (MELLO, 2013, p.39).
Visões diferentes em jogo, contudo, tanto uma como a outra, não deixa de reconhecer a importância que as emendas, notadamente, as individuais, possuem na implementação de políticas distributivas localistas, voltadas para a região/município no qual o político foi eleito, embora o custo recaia sobre a sociedade de uma maneira geral. Intituladas
de políticas pork barrel, paroquiais ou mesmo clientelistas aumentam sim as chances de reeleição dos parlamentares e a execução das emendas pode ser considerada fator preponderante nesse processo.
Há de ser mencionado também que a existência de pork barrel pode ser funcional para o sistema político, pois, como demonstrado, aproxima as relações entre o executivo e legislativo, bem como proporciona maiores chances de sobrevivência política dos parlamentares em um jogo eleitoral muito concorrente. Pode, do mesmo modo, contemplar as expectativas dos eleitores que demandam por um parlamentar federal com maior preocupação com políticas locais que beneficiem os seus municípios do que políticas nacionais e universalistas (PEREIRA; RENNÓ, 2013).
Contudo, por todo o exposto até o presente momento, estamos mais inclinados a acreditar que políticas locais tendem mais a gerar dissipação de recursos e ineficiências alocativas ao particularizarem os benefícios e coletivizarem os custos. Quanto mais concentrado e baseado em fatores políticos e não técnicos for a alocação de emendas, mais dissipativa é a natureza da inclusão e maiores os seus custos129.
A relação entre os poderes, neste contexto, é descrita, por meio de um executivo ávido por avançar na aprovação de sua agenda política e os parlamentares componentes ou não das coalizões130 esperançosos por benefícios, notadamente por meio de transferências monetárias. Para Santos, Machado e Rocha (1997, p. 114), ―tudo é negociável, todos negociam com todos, embora com diferenças quanto à visibilidade, à intensidade de mobilização dos atores e ao controle do processo nas diferentes fases‖.
Logo, o vínculo entre executivo com o legislativo é minimizada pelo primeiro, pelas coalizões partidárias e pelo próprio projeto de hegemonia capitalista relegando ao último a materialização da chamada pequena política. Apesar disso deve-se ressaltar que a configuração das coalizões é passível de mudanças, em grande medida em função da posição dos congressistas em relação às proposições do governo, exigindo assim por parte do executivo um gerenciamento que se utilize a cada momento a proporção adequada das estratégias disponíveis para negociar com cada parlamentar, bem como com seus grupos (BITTENCOURT, 2012).
129 Respeitando o contraditório pondera-se que a preferência pelas políticas locais, embora favoreçam práticas
clientelistas, poderia seguir uma lógica distinta na qual fosse priorizada os princípios da descentralização e, nomeadamente, da municipalização.
130 Individualmente ou em grupos organizados que podem corresponder aos partidos ou mesmo representar
Isto posto, nos remete a questionar como será a materialização desse instrumento na movimentação do orçamento, por exemplo, de forma empírica, o esporte tem papel a ser destacado nesse processo, atua como protagonista ou será mero coadjuvante nessa lógica orçamentária? Questões que serão refletidas no próximo capítulo do texto, trazendo à