O lugar das emendas no esporte

Para compreender esse movimento, faz-se necessário conhecer a dinâmica orçamentária das emendas, as quais, segundo Cardoso et al. (2013), seguem o mesmo rito do ordenamento orçamentário e financeiro brasileiro ao entrar na fase de execução orçamentária. Assim, uma vez em que há programação financeira para o projeto, existe necessidade de uma

declaração do ordenador de despesa196 indicando que todos os passos necessários foram seguidos para que o projeto possa ser executado, liquidado e, finalmente, pago. Pede-se, então, reserva de dotação orçamentária para abertura de procedimentos licitatórios. Verifica- se, em seguida, necessidade de licitação, só podendo ser efetivada se todos os passos anteriores tiverem sido respeitados e devidamente documentados na declaração da autoridade competente.

Posteriormente, solicita-se a despesa e emite-se nota de empenho, com o empenho assegurado, são assinados contratos entre as partes (governo e prestador/fornecedor) e ocorre a produção e entrega dos bens e serviços. Só então a despesa é liquidada, indicando que o governo reconhece a entrega dos produtos ou serviços em conformidade com o contrato. A despesa é, então, lançada na contabilidade e, quando não paga imediatamente, entra no passivo. Só após a validação da liquidação, quando todo o processo é mais uma vez avaliado e aprovado, realiza-se a efetivação do pagamento que se submete ao fluxo de caixa do órgão pagador (CARDOSO et al., 2013).

Respeitando a dinâmica apresentada, no que se refere ao montante geral orçamentário, as emendas no período compreendido entre 2005 e 2011, representaram, em média, 3,3% do total do OFSS, corroborando, assim, com as teses recorrentes de que a quantia de que o Congresso Nacional dispõe para modificar a programação do governo é insignificante frente ao montante do orçamento da União. Logo, não teriam repercussão no gasto público (CAMBRAIA, 2011).

Porém, o citado autor adverte que, se compararmos apenas com a soma das despesas discricionárias197, o total de recursos que o Parlamento pode contar para financiar suas emendas ao Projeto da Lei Orçamentária Anual - PLOA eleva-se consideravelmente. No mesmo período sinalizado acima, o total adicionado ao PLOA, através das emendas parlamentares, representou em média 34,5% das despesas discricionárias constantes no documento.

Esta comparação com a soma das despesas discricionárias parece-nos mais correta, uma vez que possuem a mesma natureza das despesas indicadas nas emendas. São elas que indicam o que é efetivamente programável, de modo que revelam as prioridades do governo. As demais decorrem de determinação constitucional ou legal, são as despesas obrigatórias.

196 _{Qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou}

dispêndio de recursos da União ou pelos quais responda.

197 _{São aquelas que permitem ao gestor público flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim}

como quanto à oportunidade de sua execução, e são efetivamente as que concorrem para produção de bens e serviços públicos, ou seja, aquelas despesas provenientes dos recursos ordinários.

Sob esse prisma, os recursos que podem ser utilizados pelo Congresso Nacional para emendas ao PLOA não podem ser considerados insignificantes. Eles repercutem na programação dos gastos públicos em face da sua materialidade (SOUSA, 2010).

Desse modo, a qualidade e a eficiência/eficácia das despesas decorrentes das emendas, de maneira especial, as individuais são questionáveis e necessitam de investigação. Diversas são as razões que levam a esse entendimento, tendo em vista a forma como a peça do PLOA é apreciada, sem discussão sobre os programas de governo e dos objetivos pretendidos, bem como a definição prévia de recursos destinados para o atendimento das emendas (CAMBRAIA, 2011).

Cabe salientar que os recursos para financiamento das emendas já se encontram alocados no PLOA especificamente na reserva de contingência. Essa verba é aumentada pela reestimativa de receitas. Parte desse montante é destinada para atendimento das emendas individuais, distribuída em cotas uniformes para cada parlamentar, conforme tratado outrora. Essa forma de rateio tem o objetivo de minimizar as disputas no interior da CMO e reduzir as disparidades na aprovação individual de recursos.

Com os recursos assegurados, a preocupação limita-se a alocá-los conforme as prioridades dos parlamentares, observadas as restrições constitucionais e legais. Esse aspecto, somado à falta de avaliação dos programas de governo, esvazia a discussão sobre o teor da peça orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo e corrobora com a implementação de práticas clientelistas.

Ademais, Cambraia (2011) alerta que, considerando os membros do Congresso Nacional constituído por 513 deputados e 81 senadores, os quais possuem interesses locais, partidários e empresariais próprios, observa-se uma pulverização dos recursos públicos. Os parlamentares procuram renovar seus relacionamentos políticos com a proposição de emendas que destinem recursos para os municípios e regiões aos quais estão politicamente vinculados.

Desse modo, e tendo em vista que a apreciação das emendas individuais restringe-se, basicamente, aos aspectos formais dos níveis de detalhamento do programa de trabalho, a alocação de recursos não visa à sinergia para enfrentamento dos problemas e alcance dos objetivos pretendidos. Prevalece uma visão parcial que privilegia as bases eleitorais dos respectivos parlamentares, em favor da ―pequena política‖ que, como abordamos no capítulo primeiro, vincula o predomínio crescente de uma prática limitadora do horizonte estratégico da política, convertendo-a em mera técnica de redução dos conflitos às escaramuças parlamentares e às lutas pelo predomínio no interior de uma estrutura já estabelecida (CAMBRAIA, 2011; COUTINHO, 2010).

No que se refere à configuração do financiamento e gasto, considerando apenas a execução das Leis Orçamentárias198, bem como excluindo as despesas com os serviços da dívida, pois essas não são suscetíveis às emendas por parte do Congresso e não sofrem contingenciamentos; o monitoramento da execução do orçamento relativo às emendas parlamentaresno período de 2009199 a 2015 é sistematizado pelo gráfico 05.

Gráfico 05: Execução discricionária do OFSS – Série 2009-2015 (valores deflacionados pelo IGP-DI em R$ trilhões e %).

Fonte: SIGA Brasil (elaboração do autor).

Na consolidação dos dados por meio do SIGA Brasil, observou-se que tais recursos foram liquidados em favor de 49 órgãos dos três poderes da União, representando 41% de todo montante, aproximando-se, portanto, do percentual encontrado por Cambraia (2011), tratado outrora.

Também se verifica grande oscilação entre os anos, e com três picos significativos, sendo o primeiro em 2012, ano inaugural do PPA 2012/2015, o segundo em 2013 e o terceiro em 2014. Essa flutuação relaciona-se com os rotineiros contingenciamentos nas contas públicas, consistindo em retardamento ou, ainda, na inexecução de parte da programação de

198 _{Para Cardoso et al. (2013), o princípio orçamentário da anualidade significa que não temos duas leis}

orçamentárias valendo no mesmo exercício financeiro. Ao entrar uma nova LOA em vigor, os compromissos relativos a orçamentos antigos são executados como restos a pagar (execução extraorçamentária). Assim, consideramos que a ―execução orçamentária‖ não inclui os pagamentos extraorçamentários (isto é, os restos a pagar).

199 _{Somente a partir de 2009 os dados de execução de emendas por órgão estão disponíveis na base do SIGA}

Brasil, impossibilitando assim, o acesso às emendas destinadas aos demais órgãos componentes do OFSS. Em relação às emendas destinadas ao orçamento do Ministério do Esporte, essas foram sistematizadas isolando os dados por parlamentar.

despesa prevista na LOA em função da insuficiência de receitas. Como exemplo, no ano de 2015 o corte do orçamento foi de R$ 69 bilhões, sendo que, destes, R$ 49 bilhões das despesas propostas pelo governo e cerca de 20 bilhões nas emendas propostas pelos parlamentares200.

Já no tocante ao auge do período estudado, podemos mencionar algumas interpretações, pois, justamente neste espaço temporal, o número de órgãos favorecidos fora o maior, apresentando média de 42 instituições beneficiadas, em detrimento, por exemplo, dos demais anos, nos quais, apenas, 34 órgãos foram contemplados.

Outro ponto a ser mencionado é o salto dos recursos via funcionais beneficiadas por emendas direcionadas ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), representando 6% do montante do período. Exatamente nos anos ápices da série histórica estudada, observa-se uma redução dos valores das demais instituições proporcionalmente ao aumento do volume de recursos vinculados ao referido órgão. Embora o rol de maiores favorecidos durante tal espaço temporal não tenha se alterado muito, a saber: Ministério da Previdência Social (55%), Ministério da Saúde (12%), Ministério do Trabalho e Emprego (10%), Ministério da Educação (4%) e Ministério da Defesa (4%). A representação dos 43 órgãos remanescentes fica em torno de 7%, sendo o percentual vinculado ao Ministério do Esporte de apenas 0,10%, proporcionou sua 25ª posição.

Além do já exposto, ao considerar os dados de um ano de cada PPA estudado (2011 e 2012) de três órgãos escolhidos de forma aleatória, a saber: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), Ministério da Defesa (MD) e Ministério da Cultura (MC); percebe-se, a partir do PPA 2012/2015 (Governo Dilma), a diminuição significativa da liquidação de funcionais vinculadas às emendas individuais, conforme gráfico 06. Registra-se que o referido cenário também foi verificado nas funcionais relativas ao Ministério do Esporte, conforme será abordado adiante.

200

―Corte no Orçamento será de R$ 69 bilhões‖. Disponível em http://www.agroclima.com.br/noticias/156440/folha- antecipa-o-corte-de-dilma-69-bilhoes--aumento-de-juros-para-bancos. Acesso em 29 jun. 2015

Gráfico 06: Execução orçamentária das emendas vinculadas às funcionais do Ministério da Cultura, Ministério da Defesa e Ministério do Trabalho e Emprego – Série 2011-2012 (valores deflacionados pelo IGP-DI em %).

Fonte: SIGA Brasil (elaboração do autor).

Tal fato muito se deve ao projeto de ―coalizão presidencialista‖, desenvolvido pelo ex-presidente. O governo Lula percebeu uma regionalização do poder parlamentar no país na medida em que as bancadas estaduais ficaram, desde 2006, mais vinculadas ao poder de mando dos governadores.

Por tal razão o núcleo de gestão do governo avançou sobre a construção dessa coalizão, culminando com a maior aliança de gestão federal realizada em toda história republicana do Brasil201. Ao mesmo tempo, como estratégia de implementação desse projeto, também estabeleceu uma relação direta com a base social do país, instalando fortes mecanismos de transferência de renda, tendo como carro chefe o Programa Bolsa Família, bem como proporcionou certa cooptação de alguns movimentos sociais, ao institucionalizá- los no interior da administração pública (ABRANCHES, 1988; RICCI, 2008; BITTENCOURT, 2012).

Nesse sentido, conforme Ricci (2008), a coalizão presidencialista tornou-se um imenso projeto de poder. De manutenção do poder. Um poder político permeado pela busca do consenso articulado desde os de baixo – pelas políticas de transferência de renda -, e mediante negociações com as outras forças sociais, sempre, pelos escaninhos políticos institucionalizados, envolvendo governadores, bancadas parlamentares em negociações que envolvem cargos e orçamento público. Sobre este último aspecto, notadamente por meio da liberação de emendas diretamente aos parlamentares, ou seja, as emendas individuais.

201 _{Ficaram de fora, pela esquerda, PSTU e PSOL, com baixa representação política, embora as bancadas do}

PSOL tenham assumido o papel de fiscal ético da política, papel exercido anteriormente pelo PT. Pela direita, DEM e PSDB formaram o bloco de oposição mais significativo à coalizão de governo. O governo Lula atacou duramente a base do DEM, estimulando transferência de parlamentares e prefeitos para partidos da base aliada, obtendo muito sucesso e esvaziando a força político-eleitoral do ex-PFL. No caso do PSDB, a ação governamental foi distinta, o qual procurou dividir e isolar o PSDB paulista (RICCI, 2008).

2011 2012 2011 2012 2011 2012 MC MD MTE 89% 21% 68% 30% 48% 1% 1%10% 0%5% 1%3% 1%3% 1% 0% 34% 1% 0% 74% 28% 66% 17% 98%

Uma coalizão que desmobilizou politicamente a já tímida sociedade civil brasileira, fragmentando suas pautas e negociações por temas ou segmentos sociais. O comando, a agenda, o momento dos acordos foram controladas e administradas a partir do Palácio do Planalto, situações típicas da chamada hegemonia da pequena política.

Já no governo Dilma, tal projeto apresentou sinais de saturação, mas, segundo Couto e Praça (2015), não exatamente por esgotamento do modelo, e, sim, porque a própria presidente não tem demonstrado a "desenvoltura" necessária para lidar com um arco de alianças muito maior do que seus antecessores tiveram de formar para garantir governabilidade.

Como exemplo, ao mesmo tempo em que a presidente não obteve sucesso com seus articuladores políticos, os quais não têm retornado com nada além de derrotas do Congresso, Dilma também se tornou vítima da desintegração dos partidos políticos de sua base. Pois, quanto mais partidos, mais demandas, maior o esforço para manter a base unida em tempos, inclusive, difíceis para a economia nacional e, consequentemente, para as contas públicas (COUTO; PRAÇA, 2015).

Tal fato se reflete nos próprios dados do gráfico 06, pois, embora a liquidação de emendas fosse maior nos primeiros anos do governo Dilma, essas não foram em direção aos deputados e senadores, contribuindo, portanto, para a construção de um cenário gerador de instabilidade.

Não obstante aos fatos elencados, no que se refere aos valores das emendas liquidadas no orçamento do ME em relação aos demais órgãos privilegiados sua representatividade é extremamente tímida conforme vimos outrora. Contudo, ocorre o inverso do verificado acima com as demais emendas no período, ou seja, justamente os anos de 2012, 2013 e estendendo a 2014 apresentam os piores resultados encontrados. Tal situação está relacionada diretamente com o redirecionamento da agenda esportiva em favor dos Megaeventos esportivos, quer dizer, ações até então prestigiadas via emendas como as relacionadas com Infraestrutura perderam espaço. Assunto este que aprofundaremos posteriormente.

Por hora, reitera-se que as emendas parlamentares vinculadas ao orçamento do esporte e, em especial, ao orçamento do Ministério do Esporte, até então sempre apareceram inscritas, principalmente, na categoria Infraestrutura. E, dentro desta, os recursos se encontravam dispersos, vinculados invariavelmente à construção de equipamentos esportivos, sobretudo de participação e/ou educacional, como, por exemplo, aos antigos programas Esporte Solidário e Esporte e Lazer da Cidade (MASCARENHAS, 2016).

Nesse particular, a título de exemplo, dentro da composição orçamentária do PELC, observava-se significativa presença de verbas provenientes dessas emendas. Segundo Castellani Filho (2013), tal fato se justifica, uma vez que, de cada R$ 5,00 que entravam no ME, R$ 4,00 eram direcionados ao PST e somente R$ 1,00, ao PELC. Assim, o autor revela que o PELC sobreviveu graças a essas emendas, dado que, se dependesse dos recursos do ME, tinha sido ―ferido de morte‖. Castellani Filho (2007, p. 2), por seu turno, complementa que ―isso só não ocorreu por causa do sentido inovador de seu desenho conceitual inspirado nas experiências administrativas de governos populares e democráticos e na intensa interlocução estabelecida, ao longo de aproximadamente duas décadas‖.

No entanto, é oportuno deixar claro que, a expressiva presença de verbas provenientes de emendas parlamentares esboça uma imprecisão na execução das ações do programa, uma vez que os recursos referentes ao funcionamento dos núcleos ficavam a cargo da Secretaria Nacional de Esporte e Lazer (SNDEL), mas os recursos relacionados à Infraestrutura eram executados pela Secretaria Executiva, configurando, dessa forma, uma espécie de orçamento paralelo dentro do próprio programa. Portanto, pelo fato exposto afirma-se que a liberação deste dinheiro não foi para o PELC em sua essência (CASTELAN, 2011; ATHAYDE, 2014).

Até porque, como dito antes, os recursos dessas emendas direcionadas aos investimentos em Infraestrutura, vinculam-se recorrentemente aos objetivos eleitorais e partidários recorrentes na pequena política nacional. Características essas classificadas como fragmentárias, assistencialistas, clientelistas, patrimonialistas, populistas, suportadas com recursos sempre insuficientes, negociados não raramente em função do atendimento de interesses governamentais (VERONEZ, 2005).

Tais considerações só confirmam uma realidade já denunciada:

O Projeto de Lei Orçamentária Anual é apreciado pelo Congresso Nacional, que pode alterá-lo mediante emendas. Via de regra, essas emendas atendem interesses das bases eleitorais de deputados e senadores (comunidades urbanas e rurais, entidades beneficentes, clubes, igrejas, etc.). No caso do orçamento para atividades esportivas e de lazer, é muito solicitada a construção de quadras, piscinas e ginásios poliesportivos, preferencialmente em estabelecimentos públicos de ensino. (...) Já virou rotina o orçamento da União estourar por causa do excesso de emendas de parlamentares. Depois de aprovado e sancionado o orçamento, o Ministério do Planejamento ‗descobre‘ que a despesa é superior à receita. Então, ao governo, responsável pela execução das leis, não resta alternativa: é preciso barrar repasses de recursos, reter verbas, ajustar os gastos à arrecadação, contingenciar (BOUDENS, 2007, p. 93-94).

Deste modo, é no orçamento da União que os recursos destinados ao esporte são utilizados como moeda de troca pelos parlamentares, reforçando práticas tradicionais e

clientelistas. As emendas parlamentares marcam o destino e o montante dos recursos orçamentários a partir de demandas particularistas, fortalecendo as bases eleitorais dos parlamentares, em detrimento das necessidades sociais. Essa prática corrobora a pulverização dos recursos públicos, ou seja, para a distribuição dos gastos com o esporte por inúmeras obras, através de parcelas muitas vezes insuficientes para a conclusão de projetos. Assim, recursos que poderiam compor a dotação global para o setor, distribuído conforme uma política nacional democrática, participativa e descentralizada, uma vez marcados sob a forma das emendas, acabam por servir à articulação de demandas locais fundados, ao mesmo tempo, em interesses de empreiteiras e interesses econômicos e eleitorais dos parlamentares (BEZERRA, 1999; BOSCHETTI, 2003; BOUDENS, 2007; MASCARENHAS, 2016).

Entretanto, para não se chegar a conclusões equivocadas, no sentido de aproximarmos do real, é necessário verificar quanto efetivo de verba foi direcionado para as emendas parlamentares, mapeando qual o lugar e o significado delas no orçamento do Ministério do Esporte e a implicação destas na articulação com as políticas para o setor, organizado pelo Governo Federal, nos dispositivos de planejamento. Tal estratégia será abordada nos próximos tópicos averiguando entre os anos de 2008 a 2015 a magnitude dos gastos, bem como seu direcionamento.