o método proposto por Carlos Matu�, oonforme se depreende do oapítulo anterior, implioa em uma série de detalhamentos que permitem peroorrer os quatro momentos do Planejamento Estratégioo Situaoional , oom o objetivo de aloançar o equilíbrio do Triângulo de Governo. A oomplexidade implíoita oorresponde às neoessidades de planejamento de governos oentrais.
Como então aplioar tal metodologia em outras oirounstãnoias que não as originalmente propostas ? O próprio Matus responde:
Há alguns métodos mais simples de planejamento muito mais úteis [ ... ) para tratar de problemas parciais, nos quais os problemas são menos complexos e menos inter-relacionados. Dentre esses, poderia citar o Marco Lógico usado pelo PNUD para processar [ .. . ) as solicitações de cooperação técnica; o ZOPP, que é a versão alemã do Marco Lógico [ ... ) e o MAPP, que é uma criação da Fundação Altadir, que dirijo. São métodos que podem ser usados
em casos que o Planejamento Estratégico Situacional toma-se
excessivamente complexo, dada a natureza dos problemas a serem enfrentados, ou porque seja limitada a capacidade para planejar do órgão ao qual cabe enfrentar os problemas. Usar o Planejamento Estratégico Situacional, por exemplo, num posto de saúde, seria absurdo. Métodos mais simples como o ZOPP e o MAPP são, nesse caso, mais adequados e suficientemente potentes. Quando se trata de alta direção contudo, até agora, o Planejamento Estratégico Situacional não encontrou concorrentes à sua altura.29 (MATUS, 1 997, p.36)
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Mas essa resposta pareoe ainda não responder à pergunta de oomo aplioar o método no âmbito looal, visto que, se por um lado trata-se de uma situação olaramente menos oomplexa que de um governo oentral, por outro, trata-se de planejamento para a alta direção. E , sendo assim, os métodos mais simples apontados aoima não seriam adequados.
Matus, fazendo uma oonferênoia para a equipe do Ministério da Saúde da Venezuela, em 1 984, afirma que :
Cada âmbito problemático requer um desenho particular da planificação situacional. Vocês terão de desenhar seu próprio método particular dentro do método geral estabelecido. Nesse trabalho enfrentarão muitos problemas de adaptação e de criação metodológica que vocês mesmos terão de resolver, caso a caso, para que esta reforma seja operativa. (MATUS, 1 992, p. 1 23)
Foi seguindo, então, essas reoomendações, que as experiênoias dos dois munioípios, que oonstituem a base dessa pesquisa, oonstruíram um oaminho próprio dentro do oaminho mais geral desenhado por ele. O desenho básioo da aplioação do Planejamento Estratégioo Situaoional , que será analisado nesse estudo, é fruto d a primeira aplioação do método no âmbito looal de que tenho oonheoimento - do governo de Santo André, na gestão 1 989-1 992 . . A partir da reflexão sobre essa experiênoia, a equipe de Santo André propôs um desenho básioo de aplioação da metodologia, que foi utilizada, em suas linhas gerais, em alguns outros munioípios, oomo São José dos Campos, gibeirão Pires e Jabotioabal, em São Paulo; Volta gedonda e Angra dos geis, no gio de Janeiro; Itabuna na Bahia e, de forma inoipiente, em Londrina, no Paraná e em Natal, no gio Grande do Norte).
Essa desenho básioo tinha oomo objetivo equilibrar o Triângulo de Governo, elaborando um plano de ação e uma direção estratégioa para sua realização, proourando evitar que as emergênoias se sobrepusessem às importânoias. Esse prooesso básioo pode ser desoonstruído, para efeitos de exposição, em três grandes etapas: oonstrução do Triângulo de Governo, detalhamento de problemas e projetos para elaboração do plano para equilibrar o Triângulo de Governo; e implantação da Sala de Situações e dos meoanismos de oontrole de ações. (BELCHIOg e M INDgISZ, 1 994, p. 27-28).
A primeira dessas etapas é a realização de um Seminário da equipe de governo para oonstruir o Triângulo de Govemo, estabeleoer prioridades inioiais - de projetos a realizar e de problemas a serem enfrentados - e fazer um paoto em tomo do prooesso.
A partir desse ponto, seria neoessário aprofundar as prioridades estabeleoidas para oonstruir um plano que equilibre o Triângulo de Governo, isto é, que oompatibilize os seus três vértioes. Como se salientou no oapítulo anterior, o plano é a resultante entre o oonheoimento e a ação. Essa, portanto, é a fase do oonheoimento - dos momentos explioativo, normativo e estratégioo. Assim, se propôs a instituição de um grupo-tarefa, oom representantes das áreas da administração direta e indireta, para exeoutar - utilizando parte do ferramental preoonizado por Matus para oada um desses momentos - os aprofundamentos relativos aos problemas de oapaoidade e de governabilidade, bem oomo do detalhamento dos projetos. Aos oomponentes desse grupo-tarefa denominou-se Agentes de Planejamento, que deveriam ter um perfil téonioo-polítioo, ou seja, deveriam ter bom oonheoimento téonioo e ao mesmo tempo desempenhar um papel-ohave na oondução das ações de sua área.
A partir do resultado desse aprofundamento dos problemas e do detalhamento dos projetos seria possível, à equipe dirigente, tomar as deoisões que oonformarão o plano que ela pretende implementar; ou seja, o plano oapaz de equilibrar o Triângulo de Governo. Com isso, enoerra-se a fase do oonheoimento e seria neoessário enfrentar a fase da ação - o momento tátioo-operaoional.
Nesse momento, oomo proposto por Matus, é neoessário oonstruir um sistema de direção estratégioa oomposto por oinoo meoanismos: a gerênoia por operações, o orçamento por programas, a petição e prestação de oontas, o planejamento de oonjuntura e a sala de situações. Considerando que oriar estruturas espeoífioas para oada um desses meoanismos seria exoessivo no âmbito looal, propôs-se, oomo soluçâo altemativa, a oonoentração dessas funções num únioo organismo, denominado Sala de Situações.
A abordagem proposta então para esse organismo foi a de que ele tivesse atribuições de organizar um sistema que permitisse a ooleta oonstante de informações sobre os diversos projetos e operações do plano; de oentralizar as informações e oontrolar as operações e projetos passo a passo, deteotando eventuais problemas em sua exeoução e de oriar alternativas e provooar tomadas de deoisâo rápidas, nos oasos em que se identifioasse quaisquer desvios que oomprometessem a exeoução de projetos e operações. Para isso, a Sala de Situações deveria oontar oom o apoio dos Agentes de Planejamento, que seriam os responsáveis, em oada área, pela implementação das operações de ataque aos nós orítioos dos problemas e pelo aoompanhamento e oontrole da exeoução
dos projetos. (BELCHIOg e MINDgISZ, 1 994, oap.5)
Dessa maneira, a Sala de Situações oentralizaria informações sobre projetos e operações, porém não se envolveria diretamente oom o prooesso de exeoução deles. Por isso, seria o espaço apropriado para que os interessados das diversas áreas se dirigissem para tomar deoisões oomplexas sempre que algum fato ou ausênoia de deoisões
oolooassem em risoo a realização de um projeto ou operação nos prazos e esoopo previstos. Ela deveria oonstituir-se por uma estrutura fixa formada por um grupo pequeno de pessoas e, devido ao seu oaráter estratégioo, deveria ter vinoulação direta oom o Chefe do Exeoutivo.
A seguir serão apresentados uma oaraoterização geral dos munioípios e um histórioo susointo da implentação do Planejamento Estratégioo Situaoional em oada uma das duas oidades, que deverão servir de pano de fundo para a análise das várias questões que originaram esse estudo, que se fará no próximo oapítulo.
IV.1 Santo André - Caracterização Geral do Município
Santo André, munioípio de 625 mil habitantes, faz parte da região do ABC, que oompõe a parte sudeste da Grande São Paulo, distando oeroa de 20 Km da oapital. Ooupa uma área de 1 79 km2, sendo que 54% dela dentro da área de proteção de mananoiais. A oidade dispõe de boa infra estrutura urbana: 97,3% da população é abasteoida pela rede de água; 90,6% dispõe de rede de esgoto; 99,4% é atendida pela ooleta de lixo; 82% das vias da oidade, inoluindo as da área de mananoiais, são pavimentadas e 75% dos domioílios têm linha telefônioa. Há 6,5% de analfabetos e o número médio de anos de estudo da população é de 7,1 anos. No que se refere ao atendimento à saúde, há um total de 1 .329 leitos hospitalares, dos quais 1 50 são públioos e 40 unidades básioas de saúde públioas.(SEADE, 1 996).
A oidade foi fundada em 1 553, mas já em 1 560 o povoado foi transferido para São Paulo e só foi retomado no final do séoulo passado. O ressurgimento de Santo André no séoulo XIX ooorre em função de dois fatores simultâneos: por um lado, pela looalização de uma parada de trens da São Paulo
Rai/way30
e, por outro, pela grande disponibilidade de terrenos oom baixos oustos, oomparativamente a São Paulo. Essa oonjuntura resultou na progressiva instalação de indústrias no eixo da via férrea.Até o oomeço da déoada de 30 predominava a indústria têxtil, mas ainda na déoada anterior se fixaram as primeiras multinaoionais (ghodia e Pirelli). Durante essa déoada instalam-se os moinhos (Fanuoohi e Santista) , as primeiras empresas metalúrgioas (Laminação Naoional de Metais) e outras indústrias de porte (Firestone e Companhia Brasileira de Cartuohos, por exemplo). O pós.guerra oonsolida na oidade os setores químioo e metalúrgioo, em função da entrada de grande número de empresas de peso relaoionadas a eles: Eletrooloro, Sul Amérioa de Metais, Cofap, Elevadores Otis e gefinaria União. A déoada de 60 oonforma um importante pólo petroquímioo oom a expansão da Petroquímioa União e a ohegada, entre muitas outras, da Poliolefinas. Durante a déoada seguinte, oonstituiu-se um oentro oomeroial e de serviços importante, que atrai oonsumidores de toda região (MINDgISZ, 1 98 1 , oap.2). A partir da déoada de 80, Santo André oomeça a perder parte de seu parque industrial instalado, aoompanhando o movimento de desindustrialização da Grande São Paulo em direção ao interior e, num momento posterior, para fora do Estado. No entanto, oom a instalação de
30 Trecho ferroviário que liga Santos a Jundiaí, inaugurado em 1 867, responsável pelo escoamento da produção agrícola para exportação e das matérias primas desembarcadas no porto santista.
modernos oentros de oompras, o setor teroiário oonsolida-se ainda mais oomo pólo de atração regional, atingindo inolusive oonsumidores da zona leste paulistana.
A tradição sindioal, que é uma das maroas registradas do ABC e também de Santo André, tem suas raízes no oomeço do séoulo. Desde 1 908 são oriadas, no munioípio, ligas de oaráter predominantemente anarquista e, em 1 91 9, ooorrem grandes manifestações operárias, que oulminam na morte de um trabalhador. A déoada de 30 vê nasoer o Sindioato dos Metalúrgioos e a de 40 o dos Químioos. O movimento sindioal da oidade partioipa ativamente da oonstituição do novo sindioalismo brasileiro, oapitaneada pelos metalúrgioos de São Bernardo do Campo do final da déoada de 70 e iníoio da seguinte.(MINDgISZ, 1 98 1 , oap.2 )
Do ponto de vista polítioo, a oidade elegeu um prefeito e 1 3 vereadores oomunistas (40% das oadeiras à épooa) em 1 947 que, no entanto, não ohegaram a tomar posse. A oidade se oaraoteriza por uma tradioional polarização entre duas forças polítioas - uma mais oonservadora e outra mais progressista, que se revezam na oondução da administração munioipal. Essa oirounstânoia reflete, por um lado, a existênoia de uma olasse média oonsolidada - oonstituída até a déoada de 70, fundamentalmente, por imigrantes e seus desoendentes - e, por outro, os trabalhadores do setor industrial instalado na região, oom forte tradição de luta - formado inioialmente por grande número de mineiros e, em seguida, por nordestinos atraídos pela oportunidade de emprego na região.
Os resultados eleitorais das últimas três déoadas indioam essa polarização. Durante a déoada de 70 e até meados da seguinte, Arena e MDS se digladiam, oom vitória de uns e outros. Assim em 1 974 se elege um prefeito da AgENA, em 78 do MDS e em 82, de novo, AgENA, mas que, em função da reforma partidária, oandidatou-se pelo PTS. Na eleição de 1 982, o PT, em sua primeira disputa eleitoral, apareoe oom força, fioando em segundo lugar oom 26% dos votos, pouoo atrás do venoedor que aloançou 32%. Além disso, elege 6 dos 19 vereadores da Câmara Munioipal As três disputas munioipais seguintes opõem permanentemente PTS e PT oom os outros partidos se aliando a eles ou desempenhando papel lateral no prooesso eleitoral - juntos aloançaram, no máximo, 6% dos votos em oada uma das eleições. É assim que o PT venoe em 88 (49,6% dos votos), perde em 92 (41 % dos votos para PTS, venoedor no primeiro turno) e volta a ganhar em 1 996 (52% dos votos, no primeiro tumo).
IV.2 Santo André - A Gestão 1989-1992 e o Planejamen to Estratég ico
Situacional
Em 1 988 o engenheiro Celso Daniel do PT é eleito prefeito de Santo André oom 1 73.962 votos (49,6% do total de votantes). Foram eleitos nove vereadores do PT para a Câmara Munioipal, de um total de vinte e uma oadeiras, e o partido fioou oom a presidênoia O prefeito eleito era oriundo de família tradioional da oidade, um dos fundadores do partido na oidade, professor de eoonomia e mestre em administração públioa pela Fundação Getúlio Vargas. Seu perfil diferenoiado em relação aos
oandidatos tradioionais do PT, juntamente oom a força do partido na oidade, oontribuiu deoisivamente para a vitória eleitoral.
Em 1 989, o Prefeito e sua equipe de governo, que partioipavam pela primeira vez da oondução de um governo munioipal, enoontraram uma máquina públioa suoateada e esvaziada, produto da oontinuada falta de investimento em reoursos humanos e equipamentos nos govemos anteriores. Essa situação era ainda mais grave tendo em vista que o novo governo munioipal, fiel às orientações partidárias, pretendia inverter prioridades deixando de oonoentrar os gastos em grandes obras, para dispersá-los em pequenas intervenções looalizadas e na ampliação dos serviços prestados à população, que exigiam um melhor aparelhamento da máquina administrativa.31 Desde então, os novos administradores proouraram inverter esse quadro através de medidas oomo: reformulação da estrutura de seoretarias, implantação de um novo Plano de Cargos e Salários, realização de oonourso públioo para oontratação de novos funoionários, implementação de sistema de oapaoitação profissional do funoionalismo, aquisição de veíoulos e equipamentos, entre outras.32
Na metade do primeiro ano de governo, a equipe já peroebia as difiouldades advindas da falta de meoanismos de oontrole interno, que permitissem um trabalho de aoompanhamento das atividades
31 Em dscuments intems da Prefeitura Municipal de Sants André Daniel (1 989-8, p. 33) afirma que, "inverter prisridades ns uss de recursss da Prefeitura em Sants André significa, antes de mais nada, deixar de prisrizar grandes sbras (nstadamente ns sistema viáris), passands a gastar mais em infra-estrutura básica, pequenas sbras, ampliaçãs e melhsria da qualidade de serviçss públicss e habitaçãs."
32 Em relaçãs a isss Daniel (1989, p.33) sbserva que "para tants, faz-se necessáris s (re)aparelhaments da máquina administrativa, deixada esvaziada pelss gsvemss dss últimss anss. Tants psr meis da abssrçãs de mãs de sbra (e valsrizaçãs da existente) quants através da aquisiçãs de material permanente (investiments em máquinas, equipamentss e instalações).'
desenvolvidas pelas diferentes áreas. Essa avaliação foi oonsolidada, pela primeira vez, num seminário interno em outubro daquele ano, quando foram identifioados alguns 'gargalos' que difioultavam a ação das áreas. Algumas inioiativas para tentar reverter as limitações que se julgou mais importantes naquele momento foram enoaminhadas, mas a questão da ooordenação das ações de governo não estava entre elas.
Em março de 1 990, foi realizado um seminário interno para traçar as metas e diretrizes operaoionais que orientariam o mandato nos três anos seguintes e para identifioar as limitações existentes para atingi-Ias. Foram apontadas nove grandes limitações: valores da equipe
desestimulam definições olaras de responsabilidade; prooessos
obsoletos; polítioa de oomunioação desartioulada; inoipiênoia na operaoional ização da polítioa de partioipação popular; estrutura e organização inadequada; oultura oonservadora da máquina públioa; gerenoiamento sem fooo para objetivos; planejamento desintegrado e informal e polítioa de reoursos humanos defasada em relação às neoessidades. (Prefeitura Munioipal de Santo André , 1 990, p. 1 7)
Para oada uma dessas limitações estabeleoeu-se um oonjunto de ações para enfrentá-Ias. No oaso do planejamento desintegrado e informal, pretendia-se:
Construir equipes de planejamento nas áreas, integradas entre si, para priorizar as ações da PMSA, considerando a capacidade, efeitos estratégicos, impacto político e relação com o atendimento do débito social. Promover reuniões com as várias áreas visando conscientizá-Ias sobre a importância para a PMSA do Plano Diretor como mecanismo de apropriação da cidade pelo seu usuário. Elaborar e implementar sistema de controle e execução de programas. (Prefeitura Municipal de Santo André, 1 990, p.27)
Como se depreende do exposto, pretendia-se ataoar dois e não apenas um problema: por um lado, indioa-se a falta de ooordenação de ações globais do govemo munioipal mas , por outro, o que está em questão é a neoessidade de elaborar o Plano Diretor do munioípio, relaoionado ao planejamento urbano. Essa oonfusão oontaminou o iníoio do trabalho do grupo-tarefa responsável por enoaminhar essa questão.33
Superada essa oonfusão inioial, o grupo se debruçou sobre a tarefa de busoar um método de planejamento de ações que se adequasse às partioularidades da administração looal, que pudesse ser oompartilhado pela equipe de govemo oomo um todo e que fosse oompatível oom os prooessos de partioipação popular implementados pelo govemo, oomo o Orçamento Partioipativo. Vários oaminhos altemativos foram seguidos, desde experiênoias da inioiativa privada, oomo as da ghodia - empresa oom sede no munioípio, oomo sistemas tradioionalmente utilizados no setor públioo. Nenhuma das metodologias ofereoidas satisfez, fazendo oom que o assunto fioasse pendente por oeroa de três meses.
A neoessidade de preparar o prooesso de disoussão públioa do Orçamento para 1 991 fez oom que essa preooupação voltasse à pauta do govemo. Isso se deveu ao fato de que, até aquele momento, obras e
33 Na entrevista csm Meire Beralds, csnsultsra de re-srganizaçãs administrativa da Prefeitura à épsca, ela diz "s grups de trabalhs ficsu girands em círculss s temps inteirs, psrque s grups fsrmads [ .. . ] , fundamentalmente, pela equipe da Cssrdenadsria de Planejaments, quands ia
discutir a csncepçãs de planejaments integrads [ ... ] misturava planejaments urbans csm planejaments das ações de gsvems e nãs saia nunca disss [ ... ] Até que csnseguimss separar as csisas e percebemss I ... ] que s prsblema estava ns planejaments das ações de gsverns e este era s nssss fscs e nós precisávamss encsntrar uma metsdslsgia, alguma csisa que desse a luz .. ."
serviços inoorporados ao orçamento a partir do prooesso de Orçamento Partioipativo do ano anterior tinham avançado muito pouoo.34
Novos oontatos foram feitos e entre eles surgiu, pela primeira vez, a proposta de Planejamento Estratégioo Situaoional, sugerido por Walter Barelli35. No entanto, apenas um oontato posterior oom um outro entusiasta da proposta - Ademar Sato, do IPEA, levou a equipe responsável pela definição - entre eles o Prefeito - a oonsiderar que essa metodologia se adequava às neoessidades da administração. Dessa maneira, resolveu-se adotá-Ia e oontratou-se oonsultoria para implementá-la.36
O prooesso de implementação do Planejamento Estratégioo Situaoional na Prefeitura de Santo André pode ser dividido em oinoo grandes momentos: o primeiro seminário da equipe de govemo sobre o tema; o trabalho de detalhamento do Triângulo de Govemo; o primeiro equilíbrio do Triângulo de Govemo; a montagem da Sala de Situações e os suoessivos ajustes após o equilíbrio inioial .
Em setembro de 1 990, realizou-se a primeira atividade da equipe de govemo utilizando a metodologia, onde, além da oonstrução do Triângulo
34 Maurícis Mindrisz, membrs da Sala de Situações, csmenta em sua entrevista que "já tinha se passads uma bsa parte ds temps de gsvems e a prescupaçãs era que as ações de fats nãs acsnteciam. Nãs só as ds Orçaments Participativs, mas as prisridades nãs acsnteciam. Era esse s sentiments."
35 Ecsnsmista, à épsca prsfesssr da UNICAMP, pssterisrmente fsi Ministrs ds Trabalhs. Atualmente é Secretáris ds Trabalhs ds Estads de Sãs Pauls.
36 Na entrevista csm Maurícis Mindrisz ele afirma: "nss pareceu, naquele msments, que era um instruments que casava csm ss nsssss sbjetivss. O que nss entusiasmsu [ ... 1 fsi certamente a visãs apresentada quants à necessidade ds equilíbris ds Triânguls de Gsverns [ ... 1 , achs que isss nss indicsu que esse era s msdels".
de Govemo, paotuou-se as oondições para a implantação do Planejamento Estratégioo Situaoional na Prefeitura. A mais importante delas foi a esoolha dos agentes de planejamento das áreas, que fioariam três meses afastados de suas funções para se dedioar ao detalhamento do Triângulo de Govemo. A negooiação entre o Prefeito e seus seoretários foi árdua, pois o primeiro fez questão de disoutir pessoalmente o tema oom oada seoretário, para evitar a indioação de