As mudanças do marco legal do cooperativismo brasileiro parecem necessárias pelo menos desde 1988, quando a Lei 5.671 se tornou ultrapassada. Porém o impasse que impede a sua reformulação se manteve, mesmo durante os três primeiros anos do Governo Lula, não obstante o Presidente ter acenado várias vezes que pretendia reestruturar o setor. Embora formulem críticas ao marco legal existente, os principais atores que têm interesse na questão demonstram ainda não reunir condições políticas para mudar a legislação em vigor. Como não se observa um consenso mínimo em torno das novas regras, as lideranças políticas temem que a tentativa de aprovação de uma proposta possa gerar forte reação dos grupos discordantes. Com isso, acaba-se postergando o processo.
Do lado da OCB, mexer na Lei significa ter que se curvar ao fato de que a unicidade de representação é inconstitucional e dificilmente poderia fazer parte de uma nova legislação, a menos que isso fosse de consenso no setor. Mesmo que muitas cooperativas não ligadas às OCEs e à OCB estejam conseguindo seu registro diretamente nas Juntas Comerciais, em muitos aspectos o poder da OCB, como controladora geral do sistema cooperativista brasileiro, continua válido. Isso é verdadeiro, por exemplo, no gerenciamento que ela exerce sobre os recursos do Sistema Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop)43.
Além do mais, em vários estados o seu prestígio, aliado à falta de informação dos grupos populares a respeito de seus direitos constitucionais de livre associação, acaba mantendo a unicidade como um fato. Do lado das organizações que não integram a OCB (cooperativas da economia solidária, por exemplo), o poder de pressão política sobre os parlamentares é ainda pequeno, o que significa que sem uma ação concreta do Executivo as mudanças vindas por essa via não têm grandes chances de serem aprovadas no Congresso. Além disso, mesmo que as redes solidárias estejam conseguindo registrar as cooperativas, suas lideranças se ressentem
43 O Sescoop apóia o cooperativismo brasileiro por meio do recolhimento de contribuições compulsórias das
de mais abrigo legal para consolidar suas atribuições, disciplinar o funcionamento institucional, normatizar o apoio financeiro que advém das contribuições dos associados e para planejar a estruturação do cooperativismo solidário nos estados e no país, de maneira desatrelada da OCB.
Um dos poucos espaços oficiais em que o tema do marco legal do cooperativismo foi discutido mais amiúde nos últimos anos foi no Grupo de Trabalho Interministerial (GTI). Criado pelo Presidente Lula em junho de 2003 e encerrado em meados de 2004, o GTI tinha como objetivo discutir os rumos do cooperativismo nacional. O Grupo envolveu exclusivamente órgãos governamentais, sendo coordenado pela Casa Civil. Ao apresentarem suas concepções sobre o tema, os ministérios acabaram revelando que as divergências também ocorriam entre os órgãos oficiais. De um lado, estavam quase sempre os representes do MDA e do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), defendendo uma maior democratização do setor e as experiências do cooperativismo solidário; de outro, os representantes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), se posicionando em prol do cooperativismo empresarial rural e mantendo sua tradição de aliados históricos da OCB. Apesar (ou fruto) dos conflitos, o GTI conseguiu produzir diversas análises e formular sugestões para fortalecer o cooperativismo no país44.
Depois de encerrados os trabalhos, uma nova comissão governamental foi criada para selecionar e encaminhar as idéias apresentadas pelo GTI. A idéia era consolidar as sugestões, visando estabelecer uma proposta do Governo para reformular a legislação e criar uma nova política de apoio ao setor45. A coordenação do Grupo deixou a Casa Civil e foi para o Mapa.
Com isso, vários pontos de interesse da OCB, que pareciam vencidos nos debates do primeiro
44 Entre as sugestões apresentadas pelo GTI, pode-se destacar: 1) os ministérios deveriam criar programas de
apoio ao cooperativismo, apoiando os diversos ramos existentes (trabalho, habitação, etc.); 2) os recursos para o setor não deveriam estar disponíveis apenas nos poucos ministérios que já atuam na área (Mapa, MDA, MTE); 3) é preciso retirar o Sescoop da tutela da OCB, ampliando a participação de outras redes de cooperativas; 4) deveria se criar um novo órgão nacional de registro das cooperativas ou fazê-los via um Sescoop reformulado; 5) há necessidade de se estabelecer um Fórum Nacional do Cooperativismo, integrado pelo Governo e pela
sociedade civil para impulsionar e gerir o setor; 6) é necessário construir uma nova proposta de legislação para o cooperativismo, visto que nenhum dos três Projetos de Lei, que tramitam no Congresso, atende às necessidades atuais do setor, sendo que a idéia mais aceita era que uma nova Lei deveria ser geral, estimulando a criação de legislações específicas para cada ramo; 7) deveria se evitar manter a obrigatoriedade de representação das cooperativas em órgãos únicos, já que isso é contrário ao espírito da Constituição de 1988 (para reforçar essa proposta vários ministérios aprovaram notas técnicas a respeito).
45 De acordo com o depoimento de um representante do MDA ficou claro que para se chegar na formulação de
novas regras do setor seria necessário amadurecer as proposições para temas controversos ou que ficaram em aberto no GTI. Parte desses temas podia ser explicitada através das seguintes interrogações: 1) onde será feito o registro das cooperativas? 2) como criar uma classificação das cooperativas por ramo e por porte? 3) como definir o ato cooperativo (por ramo)? 3) como fica a questão do aporte de capital externo nas cooperativas e a sua participação em outras sociedades por ações? 4) como serão organizados os órgãos de gestão das
GTI, foram novamente trazidos à cena46. Mesmo assim, até o início de julho de 2005, o novo
GTI não tinha ainda conseguido montar uma proposta e apresentá-la ao Governo e ao Congresso.
Note-se que, paralelamente aos debates sobre o marco legal, a OCB e suas unidades estaduais estão procurando se transformar em entidades sindicais, de caráter patronal. Se for concretizada, tal medida criará um novo tipo de vínculo dessas organizações com o setor. Enquanto isso, “a OCB procura ganhar tempo para não quebrar a idéia da unicidade existente na Lei atual e pressiona governos locais e estaduais para não fechar convênios com cooperativas não filiadas” (Depoimento de Técnico do MDA, 2005).
Depois de traçar considerações a respeito do cooperativismo de maneira geral, o presente trabalho se volta agora para um dos seus ramos principais: o das cooperativas de crédito. Mas, antes de passar para o ponto seguinte é importante levantar algumas ressalvas quanto à visão pessimista que se colou ao papel social das cooperativas no século XX. Em primeiro lugar, apesar dos riscos quanto à perda de controle, a criação de uma cooperativa representa, muitas vezes, um avanço necessário para um grupo popular alcançar a sustentabilidade econômica para seu empreendimento. A questão passa a ser então como fazer para se evitar essa perda de controle. Aliás, a literatura registra que diversas iniciativas informais que emergem no campo financeiro – como as roscas 47 –, na medida em que
aumentam de escala e passam a exigir um controle mais complexo, acabam se transformando em cooperativas de crédito. Nos casos em que as organizações já coletam poupança de maneira informal essa necessidade parece ser ainda maior. É que a probabilidade de se cometer erros nos controles e a necessidade de guardar em outras organizações financeiras os recursos acumulados, uma vez que os saques raramente são superiores aos depósitos, passam a exigir um gerenciamento mais permanente e, conseqüentemente, a adoção de registros contábeis mais seguros48.
46 Além de convidar os bancos oficiais para participar do Grupo, a coordenação permitiu que o novo GTI
contasse com uma forte presença, ainda que muitas vezes indireta, de consultores da OCB. Alguns ministérios acabaram sendo representados por pessoas que não participaram do primeiro GTI e outros por pessoas que não dominavam bem o tema. Em função disso, várias sugestões do antigo GTI foram ignoradas e outras foram introduzidas a “toque de caixa”, pela nova coordenação.
47 Estando presentes em vários continentes, as roscas podem assumir diferentes formatos institucionais, mas de
maneira geral são “uma associação formada com base em um núcleo de participantes que fazem depósitos regulares num fundo que é entregue, em parte ou em sua totalidade, a cada contribuinte em forma rotativa” (ARDENER apud RUTHERFORD, 2002, p.55, tradução nossa). Guardadas as proporções e os controles governamentais aqui existentes, as roscas são semelhantes aos consórcios brasileiros.
48 Tal necessidade, aliada ao interesse em expandir seu trabalho, tem levado aos animadores do Banco Palmas –
um grupo de iniciativas informais existentes num bairro popular da cidade de Fortaleza – a discutir a criação de uma cooperativa de crédito.
Um segundo aspecto é que a complexidade administrativa das cooperativas é sempre relativa, sendo factível que elas sejam conduzidas por pessoas sem um nível de escolaridade elevado. Desde que sejam ilibadas, apresentem disposição e capacidade de aprendizagem, muitos cooperativistas conseguem compensar sua deficiência escolar inicial por meio dos processos de formação de que participam. Além disso, as cooperativas bem integradas em seu meio (lembre-se da noção de embeddedness) podem recorrer a outros recursos para melhorar sua capacidade gerencial. Como ressaltou Coleman (1988), o capital social ajuda a aquisição “capital humano” – para usar as palavras do autor. Além disso, onde é possível manter o controle social das organizações nas mãos dos próprios beneficiários, torna-se mais fácil preservar um princípio elementar do cooperativismo: a auto-gestão. Afinal de contas, apesar das mudanças em curso, “essencialmente as cooperativas continuam sendo clubes [...] que pertencem aos usuários, quer dizer, instâncias que administram seus próprios assuntos e não organizações que administram os clubes dos outros” (RUTHERFORD, 2002, p.83, tradução
nossa).
Em terceiro lugar, mesmo que se concorde que o cooperativismo do Século XX se converteu à lógica capitalista, essa espécie de capitulação não deve ser encarada de forma superficial, ao menos sob dois prismas. O ponto de vista um é que embora não tenha conseguido hegemonia em termos doutrinários ou se firmado como teoria social, a presença do cooperativismo vem deixando marcas significativas em sociedades que o conheceram mais profundamente, principalmente em termos de distribuição de renda e da prevalência dos direitos econômicos coletivos, frente aos interesses individuais.
Mesmo fundamentado por doutrinas, concepções econômicas e modelos gerenciais díspares ou fragmentários, o movimento cooperativista se generalizou por todos os continentes e em vários ramos da atividade econômica. No seu conjunto, ele envolve aproximadamente um sexto da população mundial (VEIGA; FONSECA, 2002, p.26).
Em praticamente toda Europa central e do oeste, o cooperativismo agrícola é atuante, congregando a maioria dos agricultores de países como Alemanha, França, Itália, Suécia, Dinamarca, Finlândia, Suíça, Espanha e Países Baixos. Além do setor do crédito – que será tratado adiante – pode-se notar a presença do cooperativismo em outros ramos: nos Estados Unidos, as cooperativas de eletrificação levam energia à zona rural; na Índia, as cooperativas controlam cerca de 50% da produção de açúcar e boa parte da produção leiteira; nos países africanos, as cooperativas rurais efetuam a maior parcela da comercialização de bens essenciais; na Finlândia e Suíça, as cooperativas de consumo são responsáveis pelo abastecimento de boa parte dos produtos alimentícios; na Suécia, em torno de 20% do
mercado de produtos petrolíferos e a maior refinaria do país são controlados por organizações cooperativas; na Itália, inúmeras fábricas falidas estão sendo reerguidas por cooperativas auto-gestionárias, constituídas pelos operários; no Canadá, o cooperativismo está muito disseminado pela sociedade, fazendo com que um terço da população participe de alguma cooperativa (MINAS GERAIS,1994, p. 27).
As experiências cooperativas de Mondragón, no país basco (Espanha), e a do Kibutz, em Israel, tornaram-se referências de um cooperativismo que se expandiu, e ao mesmo tempo conseguiu preservar sua autenticidade. Embora tenham sofrido alguns reveses econômicos e políticos mais recentemente e recebido críticas por incorporarem algumas práticas consideradas capitalistas, ambas foram capazes de integrar diversas modalidades cooperativas, o que permitiu a elas enfrentar as dificuldades econômicas e alcançar grande amplitude social49.
O ponto de vista dois é que as avaliações derrotistas em relação à força transformadora do cooperativismo podem se revelar errôneas e apressadas, justamente por se basearem numa escala temporal relativamente curta, em termos históricos. Num período de décadas, ou mesmo de alguns séculos pode ser difícil precisar processos de transformação social mais duradouros, e que serão futuramente vistos como importantes, em termos civilizatórios. Como afirma Singer (2002), certas mudanças societárias de natureza estrutural só são compreendidas através de longos ciclos de tempo. Pode-se estar esquecendo, ainda, a máxima de que o “novo” é normalmente gerado por dentro do “velho”, e que as mudanças sociais não são lineares, pois ocorrem recheadas de contradições.
O quarto aspecto, e que espelha bem em termos práticos o que foi levantado no anterior, refere-se à emergência de um processo de organização social observado em várias partes do planeta, no final do século XX. As experiências cooperadas que se aglutinam em torno da chamada economia solidária e de movimentos emancipatórios vêm se ampliando nos últimos anos, embora não sejam fenômenos novos, pois já estavam no âmago das primeiras cooperativas. As responsabilidades das cooperativas com o seu meio social e com as dificuldades dos grupos sociais mais vulneráveis têm resultado, inclusive, na introdução de um novo item nos princípios universais do cooperativismo: a preocupação com a comunidade.
O quinto e último aspecto é que, embora em menor escala do que em vários países desenvolvidos, no Brasil o cooperativismo alcançou também certa expressão. Mas isso quase sempre ocorreu sob o controle das elites, principalmente no meio rural. Nos últimos anos, a
presença das cooperativas vem crescendo no país, como também surgiram novas formas de governança e de representação política do setor. Além da ampliação dos debates a respeito do potencial emancipatório do cooperativismo e de sua força como agente de transformação social, as mudanças em curso ressaltaram a necessidade de se alterar o marco regulatório e de se estabelecer novas políticas de incentivo ao cooperativismo nacional.
4 O COOPERATIVISMO DE CRÉDITO
Há cooperativas de poupança e crédito de diversos tipos e tamanhos. Dependendo das variações históricas que nortearam seu desenvolvimento em cada país, algumas se mantêm independentes, outras atuam como agentes financeiros de pequena escala, outras ainda estão inseridas num espaço local comunitário ou de uma corporação. Em determinadas regiões, elas constituem redes de grande porte, em que se aglutinam centenas ou milhares de unidades cooperativas. Fruto desse processo, as cooperativas de crédito de crédito tornaram-se o ramo cooperativista com a maior expressão econômica no mundo.
Contudo, para compreender melhor a sua evolução é preciso entender que o cooperativismo de crédito é resultado de um longo processo de criação de experiências financeiras voltadas aos mais pobres, que se iniciou na Europa durante o século XVIII, muito antes de ter sido organizada a primeira cooperativa de crédito.
Naquela época, já existiam na Inglaterra os lending charity, fundos que apoiavam com créditos os empreendedores mais pobres. No início do século seguinte, algumas das recém criadas cooperativas de consumo, como a dos Pioneiros de Rochdale, começaram a ajudar financeiramente seus associados aceitando depósitos a juros fixos, embora não oferecessem créditos (SINGER, 2002, p. 59). Outras passaram a adiantar seus produtos aos associados,
realizando operações que representavam, na prática, uma forma de lhes oferecer crédito50.
Na Irlanda, os irisch loan funds também se popularizaram como fundos de empréstimos. Durante o século XIX, eles conseguiram atender, com pequenos créditos, cerca de 20% das famílias do país. Em 1836, os fundos, que atuavam de forma independente do Governo, constituíram uma central de negócios, em Dublin. Em 1843, a Irlanda contava com cerca de 300 desses fundos, que movimentavam em torno de 500 mil libras/ano. Os seus empréstimos eram, em média, de 10 libras e tinham prazo de resgate de 20 semanas. Durante muito tempo, os fundos de empréstimos irlandeses suportaram a pressão dos bancos, o que fez
50 Este sistema era semelhante ao defendido pelo socialista utópico francês Fourier na entrada do século XVIII.
Pode-se imaginar que o mecanismo de adiantar créditos aos agricultores já era relativamente comum na França naquela época.
com que a experiência durasse até a metade do século XX (HOLLIS; SWEETMAN, 1998;
COELHO, 2003, p.155).
Embora a tradição de ajudar financeiramente os mais pobres via a oferta de créditos tenha se destacado nas ilhas britânicas, foi na Alemanha que esse tipo de iniciativa ganhou um novo formato, principalmente depois que as cooperativas de crédito foram concebidas e passaram a prestar serviços em diversas comunidades pobres do país. Isto ocorreu em meados do século XIX, a partir do momento em que as iniciativas mutualistas combinaram maneiras de emprestar dinheiro e de captar depósitos da população. É o que se verá a seguir.