Antes Depois Distribuição dos royalties 100% para a educação 75% para a educação e 25% para a saúde Destinação dos recursos Dos contratos assinados a partir de 3 de dezembro de 2012
Dos contratos com "declaração de comercialidade" a partir de 3 de dezembro de 2012 Fundo Social 50% dos rendimentos do Fundo Social para a
educação
50% do total do Fundo Social para educação e
saúde Fonte: Câmara dos Deputados.
116 financiamento e gestão) e o posicionamento governamental atual no que concerne ao investimento na educação, fica evidenciado que, no plano político, há um esforço na reversão da política neoliberal anterior.
Tendo como norte as legislações contemporâneas, a Constituição Federal, a LDB, o FUNDEB, não como pano de fundo, mas como elementos que conformam a política nacional de educação, importa conhecer como vem sendo desenhado o Plano Nacional de Educação e o Plano de Desenvolvimento da Educação.
v. Plano de Desenvolvimento da Educação & Plano Nacional de Educação
Com a perspectiva de enfrentar a questão da qualidade do ensino nas escolas de educação básica, foi lançado pelo governo federal em 2007 o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). “A razão de ser do PDE está precisamente na necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais” (PDE, 2005:6), a pretensão do Programa é, portanto, responder a esse desafio através da junção das dimensões educacional e territorial, operando pelo conceito de arranjo educativo (PDE, 2007).
Sob a concepção federalista da educação e, sob dois outros imperativos que se desdobram dos propósitos do Plano, ou seja, a responsabilização (o accountability) e mobilização social o PDE – apesar de poder ser apresentado como plano executivo, ou como um conjunto de programas que visam dar consequência às metas quantitativas estabelecidas no PNE – é concebido pelo governo como uma estratégia na consecução das políticas públicas, na busca de sintonia e interação entre elas e na potencialização dos planos setoriais; em outros termos, sua concepção está para além de se constituir em um instrumento de execução do PNE. Assim, o PDE em sua concepção não é um Plano isolado. Configura-se numa ação conjunta entre Ministérios e a integração de Programas e Projetos que já existiam dentro do MEC.
117 O PDE desenha a construção de uma resposta institucional amparada na concepção que
“reconhece na educação uma face do processo dialético que se estabelece entre socialização e individuação da pessoa, que tem como objetivo a construção da autonomia, isto é, a formação de indivíduos capazes de assumir uma postura crítica e criativa frente ao mundo. A educação formal pública é a cota de responsabilidade do Estado nesse esforço social mais amplo, que não se desenrola apenas na escola pública, mas tem lugar na família, na comunidade e em toda forma de interação na qual os indivíduos tomam parte, especialmente no trabalho. A escola pública e, em um nível mais geral, a política nacional de educação exigem formas de organização que favoreçam a individuação e a socialização voltadas para a autonomia” (PDE, 2007:5).
Busca, portanto, consonância com os objetivos fundamentais da República fixados pela CF/198854 e assumir os compromissos estabelecidos na Carta Magna para a União no que concerne à educação. O PDE encontra-se sustentado sob seis pilares: visão sistêmica da educação; territorialidade; desenvolvimento; regime de colaboração; responsabilização e mobilização social. Segundo o documento, o PDE pretende a partir
“de uma perspectiva sistêmica, dar consequência, em regime de colaboração, às normas gerais da educação na articulação com o desenvolvimento socioeconômico que se realiza no território, ordenado segundo a lógica do arranjo educativo – local, regional ou nacional. Indo adiante, o PDE passa do conceito à ação”(PDE, 2007:12-13).
PDE, enquanto plano executivo, tem seus programas organizados em torno de quatro eixos norteadores: educação básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Pelo recorte do estudo nos deteremos no primeiro.
O PDE foi lançado em conjunto com o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, instituído pelo Decreto nº 6.094/2007. O Plano de Metas é composto por vinte e oito (28) diretrizes para a melhoria do ensino nacional e, operacionalmente, apresenta três etapas de trabalho: a aplicação do instrumento para o diagnóstico da situação educacional na rede municipal; a elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR); e a análise e aprovação do MEC. É através do PAR que as ações da educação básica são concretizadas pelos entes subnacionais sob orientação, apoio e monitoramento do nível federal.
54 - “construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, de raça, de sexo, de cor, de idade e quaisquer outras formas de discriminação” (CF/1988, art. 3º).
118 No ano de 2010 foi realizada a I Conferência Nacional de Educação (CONAE) – que estabeleceu o novo Plano Nacional de Educação – esta foi precedida de conferências municipais ou intermunicipais, realizadas no primeiro semestre de 2009, e conferências estaduais e do Distrito Federal, no segundo semestre de 2009, organizadas em torno do tema central “Construindo o Sistema Nacional Articulado: O Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação”.
O documento-referência nacional serviu de parâmetro inicial para o debate nas conferências regionais a partir do qual municípios e estados puderam incluir temáticas complementares resultantes de suas respectivas deliberações para a discussão na CONAE.
Como próprio tema da Conferência evidencia, a principal questão a ser enfrentada pela CONAE 2010 referia-se à implantação do Sistema Nacional de Educação no Brasil.
“Se de um lado o Estado brasileiro tem uma Lei Nacional de Ensino (LDB/1996), um órgão legislativo (Congresso Nacional), um órgão que normatiza todos os sistemas (CNE) e um órgão que estabelece e executa as políticas de governo (MEC), de outro não construiu, ainda, uma forma de organização que viabilize o alcance dos fins da educação e, também, o estatuto constitucional do regime de colaboração entre os sistemas de ensino (federal, estadual/distrital e municipal), o que tornaria viável o que é comum às esferas do poder público (União, Estados/DF e Municípios): a garantia de acesso à cultura, à educação e à ciência (art. 23, inciso V)” (CONAE, 2011:191).
Assim, o documento-referência nacional confere à ausência de um efetivo Sistema Nacional de Educação a forma fragmentada e desarticulada que o Projeto Educacional no Brasil vinha se desenvolvendo até então. E evidenciava que, para a construção deste Sistema, com a articulação dos sistemas municipais, estaduais, distrital e federal de ensino, se faz necessário considerar tanto as metas já estabelecidas no Plano Nacional de Educação (Lei 10.172/2001) quanto os princípios explícitos no artigo 206 da CF/1988.
“Portanto, a construção do Sistema Nacional de Educação requer o redimensionamento da ação dos entes federados, garantindo diretrizes educacionais comuns a serem implementadas em todo o território nacional, tendo como perspectiva a superação das desigualdades regionais. Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de políticas públicas educacionais nacionais universalizáveis, por meio da regulamentação das atribuições específicas de cada ente federado, no regime de colaboração, e da educação privada pelos órgãos de Estado. O Sistema Nacional de Educação assume, assim, o papel de articulador, normatizador, coordenador, regulamentador do ensino público e privado e, financiador dos sistemas de ensino públicos
119
(federal, estadual/DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes e estratégias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades próprias de cada um” (CONAE, 2011:192).
Sob o tema central “Construindo o Sistema Nacional Articulado: O Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação” foram estabelecidos seis eixos temáticos para nortear o debate, a saber: Papel do Estado na Garantia do Direito à Educação de Qualidade: Organização e Regulação da Educação Nacional; Qualidade da Educação, Gestão Democrática e Avaliação; Democratização do Acesso, Permanência e Sucesso Escolar; Formação e Valorização dos/das Profissionais da Educação; Financiamento da Educação e Controle Social; e Justiça Social, Educação e Trabalho: Inclusão, Diversidade e Igualdade.
Durante a CONAE foram destacadas ações que devem ser aprofundadas no sentido de regulamentar o regime de colaboração entre os entes federados, das quais são relevantes citar: a ampliação do atendimento dos programas de renda mínima associados à educação (com o intuito de garantir a toda a população o acesso e a permanência na escola); o estabelecimento de uma política nacional de gestão e avaliação educacional; a garantia da elaboração e implementação de planos estaduais, distrital e municipais de educação (com a participação da comunidade escolar e da sociedade); a articulação nos projetos político-pedagógicos e planos de desenvolvimento institucionais, alinhados com a realidade e as necessidades locais; promoção e garantia de autonomia (pedagógica, administrativa e financeira) das instituições de educação e o aprimoramento dos processos de gestão, para a melhoria das ações pedagógicas.
O eixo III – democratização do acesso, permanência e sucesso escolar – traz o tripé da universalização do ensino preconizado pela CF/1988, ou seja, a universalização se configura através da organicidade entre acesso- permanência-sucesso escolar. Portanto, mais um documento ratifica a necessidade da construção da política de educação no sentido não só na ampliação das matrículas, mas na garantia de continuidade dos estudos pelo aluno com qualidade no seu aproveitamento. O desafio é muito maior.
120 O atual Plano Nacional de Educação (PNE) aprovado na CONAE (com vigência nos anos compreendidos entre 2011 a 2020)55 é composto por dez (10) diretrizes objetivas e vinte (20) metas – com suas respectivas estratégias – a serem cumpridas no prazo de vigência do Plano. O texto prevê monitoramento contínuo e avaliações periódicas das metas, bem como a divulgação dos resultados aferidos.
São três as instâncias responsáveis pelo
monitoramento/avaliação/divulgação do PNE: o MEC; as Comissões de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados e de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal; e o Conselho Nacional de Educação. A estes compete, ainda, “analisar e propor políticas públicas para assegurar a implementação das estratégias e o cumprimento das metas; analisar e propor a revisão do percentual de investimento público em educação”(PNE, §1º, Art.5º).
As metas estabelecidas no PNE seguem o modelo proposto em 2007 pelo Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), numa perspectiva sistêmica que
“exige a construção da unidade dos sistemas educacionais como sistema nacional – o que pressupõe multiplicidade e não uniformidade. Em seguida, exige pensar etapas, modalidades e níveis educacionais não apenas na sua unidade, mas também a partir dos necessários enlaces da educação com a ordenação do território e com o desenvolvimento econômico e social” (PDE, 2007:6).
Dois aspectos merecem relevo no texto do PNE: o primeiro refere- se ao estabelecimento de estratégias específicas para a inclusão de minorias, como alunos com deficiência, indígenas, quilombolas, estudantes do campo e alunos em regime de liberdade assistida. O segundo, é o fato do PNE conferir força de lei às aferições do índice de desenvolvimento da educação básica (IDEB), cuja meta para 2021 é o índice 6 (lembrando que a escala máxima é índice 10), o IDEB além de fornecer informações acerca da qualidade do ensino, também é um indicador para o estabelecimento das políticas públicas necessárias.
Pensar estratégias tanto para minorias quanto enfatizar o processo que acompanha aproveitamento escolar e tempo de permanência do aluno
55
- O Projeto de Lei da PNE, que prevê metas para o período de 2011 a 2020, foi enviado pelo governo ao Congresso em 2010 e aprovado pela Câmara dos Deputados em 2012. No Senado, sua aprovação ocorreu em 17/12/2013, todavia, terá que retornar à Câmara por ter sido modificado no Senado.
121 na escola constituem medidas que, em última instância, vislumbram a prevenção da evasão escolar.
Seguindo a lógica federativa (de descentralização, cooperação e compartilhamento) o PNE prevê que os “entes federados deverão estabelecer nos respectivos planos de educação estratégias que: I — assegurem a articulação das políticas educacionais com as demais políticas sociais, particularmente as culturais”(PNE, Inciso I, §1º, Art.8º).
A segunda meta versa sobre a universalização do ensino fundamental de nove (9) anos para a população com idade compreendida entre os seis (6) e quatorze (14) anos, e sobre a garantia de que a conclusão desta etapa pelos alunos alcance o percentual de 95% (noventa e cinco por cento) até o último ano de vigência do PNE.
Para atingir a meta supramencionada foram elencadas dez (10) estratégias das quais podem ser destacadas pela relevância com o tema da prevenção ao absenteísmo dos alunos:
“2.1) criar mecanismos para o acompanhamento individualizado dos/as alunos/as do ensino fundamental” (PNE, 2011-2020). Realizar acompanhamento individualizado pressupõe uma maior aproximação do binômio aluno-escola; para além das vantagens acadêmicas, tal perspectiva favorece um (re)conhecimento do sujeito-aluno e com este a possibilidade (re)conhecer demandas exógenas à escola e realizar conexões com outras instâncias, ou seja, promover ações intersetoriais que, por um lado esvaziam o espaço escolar de atividades que lhes são alheias, por outro, potencializam o próprio fazer pedagógico ao propiciar a articulação territorial das demandas oriundas de seus alunos e/ou suas famílias fortalecendo-as.
As estratégias 2.2 e 2.3 propõem:
“fortalecer o acompanhamento e o monitoramento do acesso, da permanência e do aproveitamento escolar dos beneficiários de programas de transferência de renda, bem como das situações de discriminação, preconceitos e violências na escola, visando ao estabelecimento de condições adequadas para o sucesso escolar dos/as alunos/as, em colaboração com as famílias e com órgãos públicos de assistência social, saúde e proteção à infância, adolescência e juventude; 2.3. promover a busca ativa de crianças e adolescentes fora da escola, em parceria com órgãos públicos de assistência social, saúde e de proteção à infância, adolescência e juventude”.
122 A estratégia 2.2 e 2.3 reiteram a anterior, colocando a escola numa posição de destaque dentro do território, que pode – e deve – funcionar enquanto articulador da rede, pois é a instância que maior proximidade física, social e emocional tem com o usuário-aluno. A escola está no território e dele faz parte. A concepção do aluno integral permite que outros agentes/agências joguem no campo da educação, compartilhando ações e saberes e evitando sobreposições de atividades e de instâncias e, sobretudo, otimizando ações.
Outro aspecto que é relevante no campo da prevenção da evasão escolar e que está contemplada no Plano na Estratégia 2.6 diz respeito à promoção da
“relação das escolas com instituições e movimentos culturais, a fim de garantir a oferta regular de atividades culturais para a livre fruição dos/as alunos/as dentro e fora dos espaços escolares, assegurando ainda que as escolas se tornem polos de criação e difusão cultural”;
Vale ressaltar que a pesquisa realizada em 200956, sob a coordenação de Marcelo Neri, pela Fundação Getulio Vargas (FGV) constatou que entre os jovens o maior motivo de evasão escolar centra-se na falta de interesse pela escola57. Tal dado sinaliza para a importância de se recuperar o espaço escolar como um ambiente interessante, agradável, desde a infância, convergindo ações que favoreçam as relações escola-comunidade e a ampliação do capital cultural.
O Sistema Nacional de Educação no Brasil, cujos fundamentos são aqueles preconizados pela CF, assume um desenho multifacetado, numa articulação entre as principais legislações que o constituem: a LDB, o ECA, o PDE e o PNE, busca definir/conjugar ações nos três níveis de governo com a corresponsabilidade necessária à estrutura federalista no que concerne à organização, estrutura e financiamento da educação e, ainda, busca potencializar a intersetorialidade.
Um programa que, por sua configuração e proposta, destacou ao articular a superação pobreza-saúde-educação no compartilhamento de ações foi o
56
- Esta pesquisa faz parte de projeto patrocinado pelo movimento Todos pela Educação, pela Fundação Educar Dpachoal, pelo Instituto Unibanco e pela Fundação Getulio Vargas.
57
- “A insuficiência de demanda educacional está menos diretamente associado à necessidade de geração de renda no curto prazo e mais a uma falta de visão de retorno a longo prazo. Esta motivação de falta de interesse intrínseco (40,3%) está dividida em: não quis frequentar (83,4%); Concluiu a série ou o curso desejado (13,7%); Pais ou responsáveis não quiseram que frequentasse (2,9%). Assim, como no caso da motivação de renda, a influência direta dos pais sobre a evasão parece pequena aqui. O adolescente está acima de tudo fora da escola porque ele não quer a escola que aí está”.(NERI, 2009:08)
123 Programa Bolsa Família (PBF) cuja estrutura intersetorial faz interface com a educação. Dado sua relevância, será abordado a seguir.
2.3. Município de Niterói: Construção e Gestão da Política de Educação
O município é o ente federado responsável pela execução da política de educação para o ensino fundamental. Assim, as diretrizes do Governo Federal, bem como a própria Constituição e as normas infraconstitucionais estarão fornecendo a base na qual será desenhada a política municipal de educação de Niterói.
Para a análise da política educacional em ação, ou seja, do cotidiano das práticas no interior da escola; da relação da Unidade Escolar com a Fundação de Educação de Niterói (FME); e destas com as demais instituições e órgãos públicos que lidam com o alunado e sua família, é necessário que se avance para além dos marcos legais federais. É nesse sentido que serão discutidos a seguir documentos municipais que norteiam a educação pública em Niterói.
2.3.1. A Construção do Plano Municipal de Educação de Niterói
O Plano Municipal de Educação de Niterói (PMEN) foi construído a partir da exigência do Plano Nacional Decenal de Educação de 2001, Lei nº 10.172 que em seu artigo 2º estabeleceu que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam elaborar seus planos decenais correspondentes. O PNE 2001 impôs, ainda, em seu artigo 5º, que os planos plurianuais (da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios) fossem elaborados de modo a dar suporte às metas constantes do Plano Nacional de Educação e dos respectivos planos decenais.
A promulgação do PMEN não se deu de imediato, ocorreu apenas no ano de 2008. A ação, contudo, iniciou- se dois anos após o PNE 2001, a partir da publicação do Decreto Municipal nº 9.038 em 2003 que instituiu o processo de elaboração do PMEN e com a instalação do Fórum Municipal de Educação.
124 É certo que a política não se faz de uma forma linear, ao contrário, é fruto de disputas, entraves, constrangimentos e algum consenso. Contudo, no intuito de melhor visualizar esse processo é importante perceber certa cronologia, sem perder de vista que o movimento não é retilíneo.
O Conselho Municipal de Educação de Niterói (CMEN) foi criado pelo Decreto nº 4.024/1983 com o caráter consultivo e de assessoramento doutrinário. Em 1995 a Lei 1.435 instituiu um novo Conselho, com funções de assessoramento ao Governo Municipal, (sendo revogada posteriormente pela Lei 2.272/2005 que dispõe sobre as atribuições, a composição e o funcionamento do CMEN).
Já em novembro de 2003 foi formado um Comitê Executivo com o objetivo de definir os fundamentos que norteariam a construção do PMEN, formado por representantes da SME, da FME e do CMEN.
Com a instalação do Fórum Municipal de Educação buscava-se democratizar o debate junto à sociedade civil na construção da política educacional de Niterói. Dessa forma, foram realizados dez encontros entre os anos de 2003 e 200658.
Ainda em 2003, sob a gestão da professora Maria Felisberta Trindade, que acumulava os cargos de Secretária de Educação e Presidente da FME, foram realizados dois grandes encontros. O primeiro no mês de maio, direcionado ao debate sobre a Educação de Jovens e Adultos (EJA), com o desafio de garantir no PMEN ofertas significativas para o segmento. O segundo encontro ocorreu em setembro para refletir sobre a educação infantil no município, incluindo além das Unidades Municipais, as Creches Comunitárias e as Creches vinculadas à Secretaria Municipal de Assistência Social.
Após esses dois encontros, um terceiro, do Ensino Fundamental, estava sendo pensado com a intenção de se construir a identidade do ensino fundamental de Niterói (FME, 2004). Tendo por norte as avaliações oriundas das reuniões e formações continuadas realizadas pela FME, a comissão organizadora do “I Encontro do Ensino Fundamental: uma reflexão coletiva” elencou os itens mais recorrentes e com estes compuseram os eixos temáticos norteadores da discussão,
58 - Fonte: Conselho Municipal de Educação.
125 a saber: ciclo; avaliação; currículo; alfabetização; educação especial inclusiva e; gestão democrática.
Foram convidados a participar diretores, supervisores, orientadores e professores de 1º, 2º, 3º e 4º ciclos. Este primeiro momento ocorreu no auditório da OAB em setembro de 2003, com cento e oitenta (180) representantes. Formou-se, então, uma comissão composta por um representante de cada Polo59 para a definição das etapas a seguir. Estes representantes levaram para as escolas os eixos temáticos, estes foram discutidos e as escolas levantaram, então, novas propostas que foram encaminhadas à FME para adensar o debate no ano seguinte.
Foram realizados pré-encontros por segmento: dos profissionais; com os alunos nas unidades escolares; e com os pais e responsáveis (através dos pais representantes).
Em maio de 2004 foi realizado o I Encontro do Ensino Fundamental: uma reflexão coletiva, culminando esse ciclo de debates. Estes três encontros, inicialmente de debates endógenos, foram sistematizados em três publicações60 e constituíram os subsídios para o PMEN. Neste mesmo ano foi realizada a Pré-Conferência Municipal de Educação de Niterói, numa ampliação do debate com a sociedade como um todo.
Em 2005 a Lei nº 2.272 é promulgada estabelecendo como função do CMEN a coordenação, elaboração e avaliação do PMEN. O CMEN prossegue então com o processo e, no ano seguinte, dando continuidade às ações