Conforme a Lei Nº 9.637/98 de 15 de maio de 1998, as OS representam um dos mecanismos para implementação do modelo de administração gerencial, pois atendem aos pressupostos de flexibilidade, descentralização e autonomia defendidos pelo modelo. Entidades privadas sem fins lucrativos recebem a qualificação de organização social com a finalidade de desenvolver atividades antes prestadas por organizações públicas, através de condições estabelecidas em contratos de gestão, assinados entre as referidas organizações e o Governo.
Ao firmar contrato para gestão de uma unidade assistencial, a OS torna-se responsável pela administração de servidores lotados na mesma, apesar de o pagamento de sua remuneração permanecer a cargo do governo e dos bens patrimoniais da unidade. Simultaneamente, a OS constitui seu próprio quadro de pessoal, contratado sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho e recebe repasses financeiros do governo, nos termos acordados no contrato de gestão.
Essa tipologia de organização foi incluída no aparato jurídico da Reforma do Aparelho do Estado com o intuito de conferir agilidade e eficiência o desempenho de atividades originalmente sob a administração direta. A transferência das atividades do Poder Público para as OS caracteriza-se pela “publicização” que, de acordo com Modesto (2001 apud GUIMARÃES, 2003, p. 103), significa a “substituição da gestão de determinada atividade realizada por entidades estatais pela gestão a cargo de entidades públicas não estatais”.
A atuação das OS se dá sob um regime de autonomia controlada, uma vez que o Poder Público cede instalações, equipamentos e recursos humanos para que as OS desenvolvam o trabalho antes executado pela administração direta, porém, emprega
instrumentos legais e administrativos para realizar o acompanhamento e o controle do desempenho das referidas organizações.
O primeiro e mais importante dos mecanismos de controle interno é o contrato de gestão, que inclui um plano de trabalho, com a descrição de metas de produção e de qualidade a serem atingidas, bem como cláusulas de obrigações das partes. O segundo instrumento de controle é o próprio poder normativo e de acompanhamento exercido pela instância de governo supervisora. O terceiro é a presença de pessoas indicadas pelo Poder Público para compor o Conselho de Administração da OS. O quarto instrumento de controle é representado pela legislação sobre as OS e por mecanismos de acompanhamento de contratos e avaliação de desempenho das OS monitorados pela Comissão de Avaliação do contrato.
Voltando à questão da importância do contrato, afirma Alcoforado (2005):
Na contratualização, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em sua maioria, são os mesmos já praticados pela Administração Pública, entretanto, o foco e a forma de se construir o instrumento é que muda, já que se passa de uma visão anterior focada no processo (meio), para uma nova visão focada nos resultados (fins). (ALCOFORADO, 2005).
Quanto a controle externo, a Constituição Federal de 1988 determina em seu art. 70, parágrafo único e art. 71, inciso II, que as instituições do terceiro setor em parceria com o Estado devem submeter-se ao controle dos tribunais de contas. Assim, por determinação legal, tanto o Ministério Público quanto o Poder Legislativo, por meio do Tribunal de Contas deverão fiscalizar as organizações sociais que recebem recursos do Estado para realizar atividades de interesse público.
Originalmente, o modelo burocrático de gestão buscava se opor ao ideário patrimonialista e clientelista dominante no setor público por meio do emprego de mecanismos de controle formal, os quais verificavam a execução dos gastos públicos, os demonstrativos financeiros e a legalidade de atos administrativos. A fiscalização dos tribunais de contas “refletia a presença dominante da organização burocrática weberiana na administração pública” (ALBUQUERQUE, 2007, p. 3). Segundo o autor, o controle de processos por parte do Estado era o mecanismo de controle mais eficiente visando o empreendimento de ações racionais e impessoais.
No entanto, as transformações nos modelos gerenciais públicos ocorridas no fim do século XX substituíram a ênfase no controle de processos pela ênfase na avaliação de resultados, o que suscitou mudanças também na forma de atuação dos órgãos de controle externo. O Brasil precisou desenvolver novas formas de controle condizentes com o novo modelo de gestão pública.
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), a estratégia deve definir os objetivos que o gestor deverá alcançar na execução do contrato de gestão e garantir que haja autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros que forem colocados à sua disposição para este fim. O foco do controle passou de processos administrativos para obtenção de resultados e encontra justificativa no cuidado de se evitar que o excesso de controles impeça o adequado e autônomo funcionamento das entidades contratadas pelo Estado. Paradoxalmente, se o Poder Público constituiu as parcerias para garantir flexibilidade e eficiência aos prestadores de serviços públicos, não cabe a exigência de que estes atuem como órgãos públicos, causando limitação à sua autonomia, o que contraria a nova lógica da reforma do Estado.
Cumpre averiguar em que medida a governança interna de cada organização está sendo submetida a padrões típicos de governança pública para fins de verificação de sua conduta e probidade. A transição do modelo de gestão burocrático centrado em controle de processos para o modelo de gestão por resultados deveria garantir a autonomia de governança da organização, não devendo esta ser medida pelos moldes de governança públicos.
Ao analisar o modelo da Grã-Bretanha, descrito por Ferlie et al. (1996) e compará-lo ao modelo brasileiro de OS, percebemos que o arranjo é tipicamente híbrido, composto por uma combinação de público e privado, com organizações contratadas para prestação de serviços públicos, enquanto que os supervisores são responsáveis pela compra desses serviços e o acompanhamento de seu desempenho.