CAPÍTULO 3 A FORMAÇÃO INICIAL E CONTINUADA DE PROFESSORES:
3.2 As políticas de formação continuada implementadas a partir da LDB 9394/96: em busca
Configurado o quadro das políticas de formação inicial, partimos para a análise das políticas de formação continuada. Interessa-nos aqui pontuar as medidas delineadas por meio da legislação e as políticas adotadas a partir de 1990. Nesse movimento, não nos escapou uma compreensão das concepções de formação que orientaram tais políticas, bem como seus desdobramentos nas práticas formativas. De uma forma geral, essa análise demonstrou que a posição política e epistemológica que vem sendo assumida no âmbito da formação continuada aponta a mesma direção da formação inicial, ou seja, os investimentos e as estratégias
adotadas estão em correspondência com as questões que foram postuladas como desafios para a educação no século XX.
Como vimos anteriormente, os desafios gerados pelas mudanças da sociedade contemporânea e a existência de uma agenda de reforma na educação, com o intuito de solucionar os problemas de ineficiência do ensino, são fatores que enfatizaram a formação docente nas políticas educacionais dos anos de 1990. Foi na esteira desse processo que a formação continuada assumiu um tom propositivo, ao se colocar como caminho para a efetivação da reforma educativa. Em decorrência disso, essas políticas sofreram, nos últimos anos, um forte incremento com relação aos investimentos financeiros. Além disso, foram formuladas e implementadas propostas e programas que inicialmente se voltaram para o professor do Ensino Fundamental, mas que hoje abrangem os diferentes níveis e modalidades de ensino. Tais questões ampliaram a compreensão da formação continuada como política pública.
As pesquisas produzidas sobre as políticas de formação continuada evidenciaram que tais políticas estiveram assentadas em duas questões basilares. A primeira sustenta-se na ideia de que professor precisa de qualificação adequada aos “novos tempos”, para poder acompanhar as transformações científicas e tecnológicas da atualidade. A segunda preconiza que a melhoria da educação básica, considerando os resultados aferidos pela avaliação de rede, implica um processo de qualificação docente. Com relação à primeira questão, podemos dizer que ela se insere nas exigências do mercado de trabalho e da sociedade do conhecimento. Ela advoga a formação continuada como forma de adquirir um conjunto de competências necessárias ao exercício de papeis diferenciados no posto de trabalho. Trata-se de uma perspectiva de formação que repousa na ideia de que o profissional dispõe de um conjunto de conhecimentos que, com o tempo, tornam-se obsoletos, precisando, pois, ser constantemente renovados para que possa acompanhar as mudanças processadas pelo modelo produtivo.
A segunda questão refere-se à qualidade da educação básica e, ao que tudo indica, a formação continuada apareceria como o caminho mais fácil para se efetivar os processos de inovação, sobretudo no âmbito da prática docente. A lógica da inovação contemplada pelas políticas que buscaram a reforma dos sistemas de ensino parece assumir um lugar especial nos processos formativos. Na verdade, a inovação tem relação com o processo de aprendizagem e desenvolvimento profissional do professor. Porém chamamos a atenção para o fato de que a formação continuada, muitas vezes, tem sido tomada como panacéia dos problemas
educacionais. Isso, consequentemente, atribuiu ao professor as responsabilidades pelo processo de melhoria do ensino.
Essa ideia ganhou peso na égide das reformas educacionais dos anos de 1990, que tomaram o professor como protagonista da ineficiência do ensino, por um lado, e, por outro, como solução para a elevação da melhoria da qualidade do ensino. Nesse sentido, concordamos com Siqueira (2009), o qual afirma que a análise do fracasso escolar não pode incidir apenas na figura do professor, tampouco condicionar unilateralmente a questão da formação docente à melhoria da qualidade do aprendizado discente. Ao contrário, é preciso compreender as estruturas macrossociais nas quais se inserem a educação, a escola, o ensino e a aprendizagem.
A defesa da tese de que a melhoria do ensino pode ocorrer por meio da qualificação docente contribuiu para a institucionalização da formação continuada. Sendo assim, desde a década de 1990, o MEC, em parceria com os sistemas de ensino, vem ampliando e conformando novos programas de formação continuada e formação em serviço para os profissionais da educação básica, em especial, para os professores dos anos iniciais do Ensino Fundamental. Nessa direção, o MEC incumbiu-se da elaboração e da implementação de um conjunto de mecanismos legais e regulatórios, com o objetivo de promover o desenvolvimento de uma agenda de formação continuada em nível federal, estadual e municipal. Entre esses normativos legais, trouxemos, para efeito de análise, a LDB 9393/94, o PNE 10172/2001 e a Portaria 1403/2003, que instituíram a Rede Nacional de Formação Continuada. Esses documentos, ao tratarem dessa modalidade de formação, definiram concepções, diretrizes, procedimentos e recursos que determinaram uma política de formação e valorização para o magistério.
No que diz respeito às regulamentações e normatizações, os estudos de Gatti (2008) revelaram que, em meados da última década do século passado, a formação continuada apresentou crescimento exponencial, com o advento da LDB 9394/96. Esse crescimento, segundo a autora, reflete os aspectos contextuais que passaram a advogar essa modalidade de formação como caminho para equacionar os problemas entre a má formação do professor e a qualidade do ensino. Com essa intenção, a legislação aludida ofereceu respaldo e redistribuiu responsabilidades no provimento da formação continuada com os entes federados, ampliando, dessa forma, os espaços formativos na esfera pública, ao mesmo tempo que delimitou suas finalidades.
Na análise que fizemos da formação continuada na LDB, três aspectos nos chamaram a atenção. O primeiro aspecto que evidenciamos tem a ver com as discussões conceituais que
perpassam os termos apresentados no corpo da lei. No Art. 61, Inciso I, a formação continuada é considerada como capacitação em serviço; no Art. 67, Inciso II, ela aparece como aperfeiçoamento profissional continuado e no Art. 87 destaca-se como treinamento em serviço. A diversidade de terminologias não guarda somente uma questão semântica. Ela traduz as finalidades de uma concepção de formação continuada, que se inscreve no movimento de materialização de uma lei que priorizou a construção de mecanismos capazes de responder aos compromissos firmados na Conferência de Jontiem. Sendo assim, entendemos que, mais que confusões terminológicas, esses conceitos traduzem uma concepção de formação e de professor que serviu de sustentação para o desenvolvimento de políticas de formação docente de caráter técnico-instrumental, orientada por uma perspectiva compensatória.
Analisando os termos encontrados na lei, verificamos que a denominação “treinamento” estabelece consonância com uma perspectiva adaptativa, que visa, como evoca o termo, treinar o professor para seguir modelos cujo alcance pode se dar por meio da “repetição mecânica”. A ideia de “treinamento” consiste, então, na correção de desvios para solucionar falhas de desempenho do executor. Daí a necessidade do adestramento e da padronização de determinados comportamentos e práticas. O termo “capacitação” expressa a ideia de “tornar capaz aquele que é incapaz, convencer, persuadir” (FLORIANI, 2008, p. 78).
Trata-se de uma concepção de formação, também, de natureza mecanicista que compreende o professor como um profissional que precisa ser doutrinado, persuadido, para aceitar novas ideias e tornar-se capaz de promover mudanças em sua prática. A ideia de “aperfeiçoamento” também se inscreve nesse debate, na medida em que “implica tornar os
professores mais perfeitos” (PRADA, 1997, p. 88). Assim, podemos afirmar que esse termo
pressupõe a ideia de que há um “vazio” na formação que precisa ser preenchido para garantir a melhoria do desempenho profissional.
Percebemos, então, nessas terminologias a afirmação de duas questões básicas, inclusive já bastante questionadas no campo da formação continuada.49 A primeira consiste na afirmação de uma concepção gerencial no âmbito da formação docente, que se pauta no binômio eficiência-eficácia, o qual pode ser conseguido através da repetição mecânica de modelos pré-estabelecidos. A segunda diz respeito ao tratamento dado ao professor como um sujeito desprovido de conhecimento ou portador de um conhecimento obsoleto, que precisa
49 No estudo organizado por Junqueira, os termos “reciclagem”, “treinamento”, “capacitação” e “aperfeiçoamento” foram bastante questionados, por estabelecerem uma concepção de formação continuada intrinsecamente relacionada com o modelo de educação tecnicista. (JUNQUEIRA, 1995).
constantemente ser “atualizado” para acompanhar as inovações educacionais, assim como superar os déficits de formação. Essas questões reduziram a concepção de formação continuada, assim como trouxeram desdobramentos no trato das políticas de formação docente.
O segundo aspecto que focalizamos na LDB diz respeito ao espaço ocupado pela formação continuada no âmbito da lei. Essa modalidade de formação aparece como direito do professor e como um dos instrumentos de valorização profissional que deve estar, inclusive, assegurado nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público, conforme podemos verificar no Art. 67.50 Sendo assim, nesse artigo também são definidos, simultaneamente, os princípios orientadores da valorização do magistério, o piso salarial profissional, a progressão funcional, as condições adequadas de trabalho e o aperfeiçoamento profissional continuado.
No que tange ao tratamento dado à formação continuada, a lei sinaliza uma conquista para os profissionais da educação, na medida em que delega responsabilidade aos sistemas de ensino quanto à oferta de programas de formação a seus professores. A partir de então, o Governo Federal ocupou-se de regulamentar uma política de financiamento sistemático para o Ensino Fundamental, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), através da Lei 9422/1996,51 que garantisse verbas para a manutenção e o desenvolvimento da formação docente. Nesse contexto, o FUNDEF52 teve uma dupla finalidade, na medida em que visou à articulação de recursos voltados à universalização do Ensino Fundamental e à valorização do magistério, por meio do pagamento de salários, da instituição de planos de carreira e da formação em serviço. Isso significa que os financiamentos advindos do FUNDEF, embora tenham apresentado limites na consecução de ações que favorecessem a inclusão de milhões de brasileiros no Ensino Fundamental, foi inegavelmente um instrumento importante para a efetivação de algumas práticas que pudessem ir ao encontro de questões contempladas pela LDB.
É importante destacar que, embora a LDB ofereça amparo legal para o desenvolvimento da formação continuada, ela não se manifestou quanto aos princípios e
50 Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-a inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público. (LDB 9394/96).
51 A lei que instituiu o FUNDEF garantiu, pela primeira vez na história educacional do país, respaldo legal para o financiamento sistemático de cursos de formação de professores em serviço, prevendo recursos financeiros para a formação de professores não titulados que exerçam funções nas redes públicas. (GATTI, 2008, p. 64). 52 O FUNDEF foi substituído em 2007 pelo FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e Valorização dos Profissionais da Educação. A referida política ampliou a perspectiva de universalização do ensino, na medida em que estendeu para toda a Educação Básica e manteve a perspectiva de valorização dos profissionais do magistério.
procedimentos que esse tipo de formação deveria assumir. Além disso, a instituição de prerrogativa legal da formação continuada não foi suficiente para garanti-la, pois as condições de que, muitas vezes, o professor dispõe para investir na sua formação são mínimas. Um aspecto fundamental para a formação continuada tem a ver com as condições que a escola possui para garantir espaços de estudos e reflexão coletiva, elementos considerados importantes para o desenvolvimento do trabalho pedagógico.
A existência de escolas com estruturas físicas precárias e desprovidas de equipamentos e materiais pedagógicos é um fator que dificulta o desenvolvimento de práticas formativas no âmbito da escola. Outro fator que interfere nesse processo são as condições de tempo de que o professor dispõe para realizar sua formação que, não raramente, são precárias, haja vista a sobrecarga de trabalho a que o professor é submetido. Em meio a essas condições, a formação, que deveria ser vista como atividade prazerosa e de crescimento pessoal e profissional, tende a ser encarada como uma sobrecarga de trabalho. Dessa maneira, pode-se dizer que a tensão presente na formação docente é intrínseca ao quadro de contradições que envolvem a escola pública em sua totalidade.
Ainda sobre a relação entre a precarização do trabalho e a formação docente, o estudo de Silva e Fernandes (2006) demonstrou que, nos últimos anos, o professor vem sendo submetido a um processo de intensificação de trabalho, o qual tem dificultado a construção de práticas coletivas no âmbito da escola. Segundo os autores, um dos fatores que estabelece relação direta com esse quadro é a condição de precariedade do salário e do contrato de trabalho, que obriga o professor a submeter-se a uma dupla ou tripla jornada em sala de aula e a integralização de sua jornada de trabalho em duas ou mais escolas.
Se, por um lado, a LDB 9394/96 trouxe alguns avanços, ao instituir a valorização dos profissionais do magistério como um direito, por outro, faz-se necessário frisar que a determinação de princípios no âmbito legal não foi suficiente para concretizar o que estava prescrito. Ao que tudo indica, é preciso avançar em ações políticas concretas que sejam capazes de alterar o quadro de desvalorização em que os profissionais da educação estão inseridos, pois as determinações legais que tratam do “piso salarial e das condições adequadas de trabalho” ainda estão a reclamar sua prática, ou seja, estão aguardando decisão política, empenho e menos morosidade.
Um exemplo que trouxemos para ilustrar a morosidade do poder público quanto às iniciativas de valorização do magistério diz respeito ao cumprimento da Emenda Constitucional nº 53, que estabeleceu a obrigatoriedade do piso salarial profissional para os professores, aprovada em 2006. Enquanto isso, a lei que regulamenta o piso foi sancionada
em julho de 2008, através da Lei 11.738/2008.53 Recorremos a esse episódio para ilustrar que “[...] Programas e ações com propósito emancipatório não garantem concretamente a efetivação crítica das mesmas. São ainda apenas textos/documentos prescritivos, que podem ou não ser recriados na sua implantação” (MELLO, 2009, p. 10). Isso significa que as políticas educacionais se inserem num movimento contraditório de ações, que dão indícios de que a valorização da profissionalização não constitui um movimento progressivo linear.
Oliveira (2007, p.110) afirma que “as conquistas mais importantes da LDB 9394/96 tem tido efeito limitado e, às vezes contraditório, em razão de condições objetivas que não se encontram asseguradas”. O fato é que as iniciativas governamentais voltadas para corrigir as disfunções do sistema educacional têm sido insuficientes para se concretizar uma nova política de valorização e profissionalização dos educadores, fundada em políticas que garantam estímulo à qualificação profissional, à recuperação da dignidade profissional pela atribuição de salários justos e jornada única em uma única escola, à ênfase na formação continuada, articulada com a construção coletiva do projeto político-pedagógico, permitindo ao educador tempo para o estudo, para o trabalho coletivo e para a criação de novos projetos pedagógicos que envolvam os sujeitos da ação educativa. Sem esses fatores, a política de formação e valorização do magistério não terá sustentação, ficando, assim, restrita a uma retórica decantada pelos defensores da reforma educativa.
O terceiro aspecto que ressaltamos na LDB reside na caracterização da formação continuada como sendo formação em serviço.54 Essa questão se manifesta de forma contundente no Art. 87, § 3°, inciso III, o qual advoga que “até o fim da década da educação somente serão admitidos professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço”. Esse entendimento contribuiu para a proliferação de programas especiais55
que, em nome da qualificação docente, legitimaram cursos que, não raramente, contribuíram para um processo de desqualificação e desprofissionalização do professor. Outra nuance desse processo foi a restrição da concepção de formação continuada a uma perspectiva compensatória, que se expressou por meio de programas de formação especiais ou programas
53 A Lei 11.738/08 determina um salário mínimo de 950 reais para professores com diploma de ensino médio, na modalidade normal, e uma carga horária de 40 horas semanais; estabelece que 1/3 da carga horária do trabalho do professor será destinado para o planejamento das aulas.
54 A ideia é de que essa formação seria continuada, por ser realizada “em serviço”. Trata-se, na verdade, de uma formação complementar dos professores em exercício, propiciando-lhes a titulação adequada a seu cargo. (GATTI, 2008, p. 59).
55 Os cursos especiais são formulados com o objetivo de titular o professor que está em exercício. São considerados especiais porque muitas vezes apresentam uma dinâmica de funcionamento que implica mudanças no aspecto organizativo e temporal e no tratamento e aprofundamento dos conhecimentos teórico- práticos necessários ao trabalho docente. O novo formato justifica-se pela necessidade de um curso regular compatível com as condições de um aluno trabalhador.
de treinamento voltados, principalmente, para os aspectos curriculares e metodológicos.56 Freitas (2007), ao analisar as políticas atuais de formação docente desenvolvidas pelo MEC, afirmou que há “um processo de institucionalização da concepção de formação em serviço como formação continuada, direcionada aos professores leigos, antigos normalistas em exercício nas séries iniciais e na educação infantil” (p. 152).
Ainda sobre a questão dos programas especiais de formação de professores, Gatti (2008) observou que:
Muitas das iniciativas públicas de formação continuada no setor educacional adquiriram, então, a feição de programas compensatórios e não propriamente de atualização e aprofundamento em avanços do conhecimento, sendo realizados com a finalidade de suprir aspectos da má formação anterior. (p. 58)
Nesse contexto, o dispositivo da lei que privilegiou a formação em serviço e a formação continuada teve como efeito certificar,57 mais do que realmente promover, um processo de formação e desenvolvimento profissional. Sobre o processo de certificação, apoiamo-nos nas ideias de Freitas (2003) e Scheibe (2003) acerca das políticas de formação de professores, para explicitar o entendimento de que a certificação profissional tem um caráter pontual e restrito, na medida em que está diretamente vinculada à questão da empregabilidade e à aquisição de competências e habilidades favoráveis à adequação do ensino e do trabalho do professor às novas exigências da sociedade contemporânea.
Nesse contexto, não raramente os estudos de Melo (2001) e de Gatti (2009) têm revelado que as políticas que predominaram na formação continuada têm-se tornado terreno fértil para o desenvolvimento de práticas imediatas, pontuais e dispersas, com poucas possibilidades de construção de conhecimentos que possam ajudar a alterar a dinâmica do trabalho pedagógico e das práticas formativas. A disseminação de uma concepção de desenvolvimento profissional centrada nos conteúdos escolares e em competências tem favorecido a efetivação de programas de natureza compensatória e/ou momentos de treinamento/capacitação/aperfeiçoamento do professor para lidar somente com as questões imediatas do ensino.
56 Esses programas tinham como objetivo melhorar os processos de alfabetização, melhorar o ensino de língua portuguesa e matemática e a gestão educacional. Entre eles, podemos destacar: Parâmetros em Ação, Gestar, Progestão.
57 O estudo de Oliveira (2009, p. 02) demonstra que, em 1996, haveria 119.450 professores de 1ª a 4ª atuando com o nível de 1º grau completo ou incompleto. Isso significa que haveria, no ano de 1996, a necessidade de formar 118.482 professores em nível médio, modalidade normal. Já nas séries 5ª a 8ª haveria 160.926 professores atuando sem diploma de nível superior, licenciatura plena.
Parece haver uma redução na concepção de formação docente, de modo a colocá-la tão somente no âmbito da capacitação. Ou seja, os instrumentos, mecanismos e conteúdos escolhidos pretendem se voltar, fragmentariamente, para um dos aspectos da formação docente, que é como podemos considerar a capacitação em serviço. Esse excesso de pragmatismo tem contribuído para que se confunda o espaço e as finalidades de cada um desses elementos e, mais que isso, tem restringido o direito a uma política de formação ampla, permanente e contemporânea, em troca de aligeirados e modulares momentos de aperfeiçoamento. (MELO, 2001, p. 53)
Esse tipo de formação tem sido bastante questionado pelos educadores, pois além de se distanciar de uma perspectiva de formação continuada, que a concebe como espaço privilegiado para “tratar dos aspectos teóricos epistemológicos da formação em articulação com seus problemas concretos, valorizando os processos de produção do conhecimento construídos no trabalho docente” (FREITAS, 2009, p. 09), muitas vezes, tem representado uma “formação minimalista” no campo da formação inicial, a qual tem contribuído para a consolidação de programas aligeirados de certificação que se pautam numa concepção