As políticas públicas em foco

O termo política pode contemplar várias dimensões ou possibilitar entendimentos diversos. Como a ênfase deste estudo relaciona-se às políticas públicas de meio ambiente, é necessário ressaltar algumas distinções entre as várias conotações da terminologia “política”.

Couto (2005), em seu artigo, destacou três dimensões julgadas relevantes: a política constitucional, a política competitiva e as políticas públicas. Segundo esse autor, a política constitucional relaciona-se à estruturação básica do Estado, a sua conformação fundamental. Ela define a natureza de um Estado em particular, levando em consideração “os direitos fundamentais que assegura e os procedimentos que aciona para permitir a tomada de decisão pelos governantes e a participação política pelos governados” (COUTO, 2005, p. 95). Pode-se definir uma política constitucional sob vários aspectos, como a democrática, em função dos procedimentos (quem e como governa), ou como de bem-estar social em função das garantias de direitos sociais mínimos asseguradas aos seus cidadãos. Utilizando a denominação dada a essa dimensão em linguagem corrente no inglês, pode-se definir a política constitucional como polity.

Outra dimensão, definida como política competitiva concerne à atividade política, propriamente dita, tem lugar no âmbito de certa conformação estatal. Política, nesse sentido, relaciona-se ao jogo e às suas diversas possibilidades: conflitos, cooperação, alianças, vitórias, derrotas, ganhos e perdas etc. Couto (2005) ressaltou, entretanto, que em certa medida toda atividade política é, ao menos em algum grau, competitiva. Todavia, é nos regimes democráticos que a competição ganha relevo, à medida que se torna não apenas algo posto e inevitável, mas também algo legítimo e até mesmo desejável. Ou seja, é a partir do desenvolvimento da competição política que resultam as decisões de governo e as transformações na estrutura estatal vigente. Na denominação em inglês, essa dimensão da política seria definida como politics.

Finalmente, a dimensão das políticas públicas, alvo central da discussão deste tópico, está relacionada com o produto da atividade política de determinado Estado. “É política pública tudo aquilo que o Estado gera como um resultado de seu funcionamento ordinário” (COUTO, 2005, p. 96). Nesse sentido, de acordo com Couto (2005), a produção das políticas públicas está condicionada tanto à política competitiva quanto pela política constitucional. Novamente buscando interface com as terminologias das produções acadêmicas de língua inglesa, fundamentadas no método de policy analysis, a dimensão “políticas públicas” equivaleria ao termo policy.

Vale ressaltar, entretanto, que não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Souza (2006), em seu trabalho, recorre a várias fontes acadêmicas na tentativa de abranger os diversos aspectos do conceito, como mostrado no trecho a seguir:

Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz (SOUZA, 2006, p. 24).

Os últimos anos registraram o aumento de estudos e de importância desse campo de conhecimento denominado políticas públicas, assim como das instituições, regras e modelos que regem sua decisão, elaboração, implementação e avaliação.

De acordo com Souza (2006), o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser tanto formulado cientificamente quanto analisado por pesquisadores independentes. Assim, a disciplina, que nasce como subárea da ciência política, busca compreender como e por que os governos optam

por determinadas ações. Nesse contexto, começam a surgir propostas de aplicação de métodos científicos às formulações e decisões do governo sobre problemas públicos que se expandiram para diversas áreas da produção governamental, inclusive para a política social.

Souza (2006) argumentou que vários fatores contribuíram para a maior visibilidade dessa área dentro e fora da academia, um dos principais foi a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, em especial dos países em desenvolvimento. Nesse contexto, o desenho e execução de políticas públicas, tanto as econômicas quanto as sociais, ganharam relevância. Posteriormente, novas visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas keynesianas do Pós-Guerra por políticas restritivas de gasto. Assim, do ponto de vista da política pública, o ajuste fiscal implicou adoção de orçamentos equilibrados e restrições à intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais. Esta agenda passou a dominar o pensamento dos governos a partir dos anos de 1980, em especial em países com longas e recorrentes trajetórias inflacionárias como os da América Latina. O último fator que levou muitos pesquisadores a se interessarem pelo tema está mais diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente e diz respeito ao fato de que, na maioria desses países, em especial os da América Latina, ainda não se conseguiram formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população (SOUZA, 2006).

Atualmente, fatores como concepção política e ideológica, estrutura de Estado e o modelo de desenvolvimento exercem grande influência sobre as políticas públicas, chegando a definir, em determinadas circunstâncias, o caráter e o próprio conteúdo das políticas. Dessa forma, as políticas públicas devem ser entendidas no âmbito das contradições do Estado e, sobretudo, como parte deste, pois expressam as dimensões política, institucional, econômica, social e ambiental, integradas à política econômica e à estratégia governamental (SANTOS, 2007).

No Brasil, somente com a instituição do governo republicano e com a abolição da escravidão que as políticas públicas começam a ganhar espaço no âmbito dos governos nacional e subnacional. Mais precisamente, a partir década de 1930, com o processo de industrialização é que começam a surgir demandas sociais latentes, que culminaram na criação de um sistema de proteção social e trabalhista. Posteriormente, o aumento da desigualdade e da pobreza forçou os governos a promoverem políticas e programas públicos em várias áreas. Essas ações se caracterizavam, no entanto, por forte monopolização da elaboração e do controle pelo governo central (SANTOS, 2007).

Nas últimas décadas, após a superação da crise fiscal, vivenciada sobretudo na década de 1980, e com a promulgação da Constituição Federal houve grande descentralização da ação governamental. Nesse sentido, a sociedade (setor privado e sociedade civil organizada) vem sendo chamada a participar tanto do desenho quanto do controle dessas políticas públicas (SANTOS, 2007).

No tópico a seguir, é realizada uma breve introdução sobre a perspectiva histórica no Brasil para contextualizar o arcabouço político e institucional das políticas públicas de meio ambiente no Brasil.