Capítulo 2 – Movimentos de moradia e o Estado: a mediação desde as origens
2.4 As primeiras aberturas (e fechamentos) do Estado
Mais ou menos na mesma época em que novas invasões aconteciam por toda a cidade - mas sobretudo na região episcopal Leste II, onde a Igreja progressista era bastante presente, e que o PT e o LabHab buscam atuar no fortalecimento e politização dos grupos envolvidos – o governo Covas havia elaborado um Plano habitacional para o município. Covas havia sido nomeado prefeito pelo recém eleito Franco Montoro, nas primeiras eleições diretas para os governos estaduais no fim do regime militar. Este plano de Covas, afirma Sachs (1990), podia ser considerado inovador, buscando romper com o passado marcado por ações pontuais ad hoc ao público de baixa renda (até 5 salários mínimos). Para isso, o Plano propunha, pela primeira vez, uma política “holística” que reconhecia a necessidade de uma variedade de formas de atendimento público para lidar com o problema habitacional (Sachs, 1990, p.163-167). Esse Plano era coerente com o momento de vitória eleitoral da oposição ao regime militar em 1982 que, no caso do estado e da cidade de São Paulo, trouxe para dentro dos poderes executivos uma postura de mudança em relação às políticas anteriores. No caso da habitação, em linhas gerais, essa mudança se refletia na proposta de priorizar o atendimento habitacional para famílias que ganhassem até 3 salários mínimos, dentro de uma política descentralizada e que envolvesse a participação dos futuros beneficiários.
Interessa-nos destacar que o plano habitacional de Covas previa a distribuição de lotes urbanizados (com infra-estrutura básica) com ou sem casa embrião para 120 mil famílias, o que pressupunha que os moradores, em seguida, deveriam fazer suas
107 O LabHab pode ser considerado a primeira organização de assessoramento técnico comprometida
com as mobilizações populares em luta por moradia. As assessorias técnicas tiveram e ainda têm papel fundamental no desenvolvimento da proposta e execução dos programas associativos. O LabHab propiciou a formação de diversas assessorias técnicas desde 1989, como o Laboratório de Habitação da Unicamp, o GHAMA, a USINA, a TETO, entre outras (Entrevista de Nabil Bonduki, apud Silva, 1994, p.10).
casas por autoconstrução. Isso significa que tratava-se de um plano que “se abria a soluções não convencionais, em particular à autoconstrução assistida e ao mutirão [em formato coletivizado]” (Sachs, p.167). Cabe destacar ainda que, de acordo com Sachs, o Plano previa que a construção da casa pelos futuros moradores poderia ser feita de modo “individual ou coletivo”. Havia ali então já um reconhecimento, da parte do Estado, da possível coletivização dos esforços para a viabilização do empreendimento habitacional. Além disso, o Plano previa ações complementares consideradas valiosas para grupos que estavam começando a adotar a prática do mutirão em formato coletivizado – em que todos os futuros moradores participam da construção de todas as casas – como o acesso à assistência técnica e a racionalização do mercado de compras de material (Sachs, 1990).108
Em nível estadual, o governo de Franco Montoro elaborou um programa também em reação à incapacidade do SFH/BNH de atender as faixas de menor renda e que pressupunha a adesão dos municípios. Este teria sido um dos primeiros programas explicitamente voltados à autoconstrução e ao mutirão em formato coletivizado. Como diz Sachs (1990, p.44-45):
“Ele representa uma nova filosofia de política habitacional, que encara a moradia popular com um serviço público, prestado por (...) técnicos do Estado’ (...). Visava ‘contribuir para a solução do problema da habitação popular através da ação integrada de Estado, municípios e comunidades’. (...) O funcionamento do programa deu-se a partir dos princípios de descentralização e participação. A descentralização preconizada dizia respeito à participação da prefeitura na execução do programa, colocada na época como uma ‘parceria’ entre Estado e municípios. O município, para ingresso no programa, deveria dispor do terreno no qual seriam feitas as casas, da assistência técnica para seleção dos futuros mutuários e de engenheiros e mestres de obra. O Estado, através da CDH, forneceria o projeto e a assistência técnica necessária para a construção, e financiaria o material. A população contribuiria, nessa ‘parceria’, com a mão-de-obra, colocando em vigência a participação, um dos ‘princípios básicos’ do governo. Segundo o documento, ‘assim, o PMH está consolidando em São Paulo os históricos e tradicionais sistemas de autoconstrução, auto-ajuda e sobretudo de mutirão’”
Este programa era parte do Plano Estadual de Ação Governamental (Royer, 2002, p.41), lançado em 1985. Os pontos incluíam prioridade para os estratos de mais baixa renda (“historicamente excluídos de programas habitacionais”), “direito de
uso das terras ocupadas”, e “mecanismos creditícios, materiais e técnicos em apoio
108 O plano de Covas representou um avanço conceitual, mas foi muito limitado na prática, por conta
às iniciativas da população carente, para construir ou melhorar moradias, através da auto-construção, sobretudo em formas associativas, com vistas a baratear os custos e estimular a organização e participação da população” (Royer, 2002, p.41– grifos
meus). Ainda de acordo com Royer,
O documento também enfatiza algumas etapas do empreendimento, como as reuniões de projeto, cuja importância é ressaltada, pois era fundamental que “a futura casa corresponda aos desejos e necessidades dos moradores (para) despertar nas populações o sentimento comunitário, vital na fase de construção’. Importante perceber que nesse programa, um dos primeiros estaduais, o discurso “comunitário” já se faz presente, ainda que relativo apenas à fase da construção. (...) O documento é claro quando afirma que ‘o sistema de mutirão é caracterizado pela co-gestão: os mutirantes participam de todas as decisões – suas opiniões e disponibilidades de tempo são levadas em consideração – em vez de simplesmente se limitarem a cumprir ordens’. (...) foi um avanço, ao menos no discurso. A questão pedagógica de transformar o futuro morador em agente do processo e não considerá-lo apenas como membro da fila do déficit habitacional deveria influir de maneira decisiva no desenho do programa.”
Mas, como diz Royer, o programa se assentava na lógica da descentralização administrativa, ou seja, “deveria começar pelas prefeituras, (..) elas é que deveriam
demonstrar interesse pelo programa, solicitando a celebração de convênios” (2002,
p.45). No caso da cidade de São Paulo, Covas estava deixando a prefeitura em 1985, entrando em seu lugar Janio Quadros, um político que bateu de frente com os movimentos de moradia. Primeiro, ele extinguiu a FABES (Secretaria de Bem Estar Social), que era até então um espaço importante de interlocução para os movimentos, pois era por meio dessa secretaria que os primeiros empreendimentos de mutirão e urbanização de favelas estavam sendo viabilizados durante o governo de Covas – inclusive seu orçamento havia sido aumentado naquela gestão (Royer, 2002, p.47).109
Em seguida, o novo prefeito lançou um decreto determinando o fim dos mutirões e abrindo licitação para empresas privadas construírem casas na periferia.110 Em
resposta a essas medidas, o prefeito é afrontado por movimentos, inclusive o movimento da zona leste, que se manifestaram e pressionaram contra o decreto que
109 A extinção da FABES rompia um equilíbrio de força que existia com a política da Cohab (idem,
ibidem), já que este último órgão era menos acessível aos movimentos e ao perfil das famílias que eles organizavam.
110 Uma decisão que evidenciava os vínculos entre o prefeito e empresas construtoras que haviam
financiado sua campanha eleitoral. Esses vínculos se repetirão na cidade com a eleição de Paulo Maluf à prefeitura, o que dará início a um novo ciclo de dificuldades para a atuação dos movimentos na cidade.
extinguia os mutirões. Depois dos protestos, o prefeito decide retomar os mutirões, mas não na escala desejada pelos movimentos.
O programa estadual de mutirões, por exemplo, não deslanchava na cidade por conta da intransigência do prefeito. Em resposta a essa situação, o movimento dos sem terra da zona leste 2 levou mil pessoas a ocuparem a secretaria de habitação do governo do Estado, bem ao final da gestão Montoro. O governador se aproximou então das lideranças de movimento com intuito de discutir como garantir a implementação do seu programa de habitação na cidade. Montou-se uma equipe para tratar do assunto, a qual elaborou um plano, denominado Programa de Assentamentos na Região Metropolitana (Royer, 2002, p.48 – grifos meus):
“O Programa de Assentamentos na Região Metropolitana (...) é a primeira experiência na região metropolitana nesta escala de intervenção com o processo de construção tipo mutirão já que ‘o não-atendimento, por parte da Prefeitura Municipal de São Paulo, desta demanda, canalizou para o Estado as pressões às quais a prefeitura deveria estar submetida’”. Em longo detalhamento, o trabalho estrutura o que seria uma intervenção nunca antes vista, ‘atendendo primeiramente a demanda do Movimento dos Sem-Terra’”
2.5 Ideias de vanguarda: autonomia, participação popular e controle no