Capítulo 3 – O referencial empírico principal
3.3 O Programa Minha Casa Minha Vida – Entidades 153
Como vimos no capítulo anterior, o MCMV-E é um programa que se insere em uma trajetória de programas prévios experimentados nos três níveis da federação por conta da pressão e negociação dos movimentos de moradia junto a governos que abriram brechas para que os movimentos assumissem um papel na implementação de programas habitacionais.
Trata-se de uma modalidade específica abrigada dentro do guarda-chuva do PMCMV. O MCMV é um programa massivo de produção de moradias, criado para aquecer o mercado da construção civil como resposta à crise econômica internacional de 2008. Segundo pesquisadores, o Ministério das Cidades praticamente não participou da criação deste Programa, muito menos os movimentos sociais. Ele foi criado pela Casa Civil e Ministério da Fazenda no diálogo com empresários do setor da construção civil.154 Segundo Ferreira (2012), o MCMV responde a uma demanda
do empresariado da construção civil, desconsiderando o papel que os governos municipais e estaduais podem (e deveriam) ter na formulação e implementação de uma política habitacional mais ampla, que inclua produção de novas moradias, estoque de terras, urbanização, regularização fundiária e planejamento urbano. Nesse sentido, o MCMV em geral – e também o MCMV-E, foi concebido dentro de uma lógica de funcionamento que não apenas ignora o desenho institucional do SNHIS e a
153 Neste item há alguns trechos do paper que apresentamos na Anpocs em 2015 (cf. Tatagiba, Teixeira
e Blikstad, 2015).
154 Para uma visão aprofundada sobre o contexto e processos envolvidos na criação do PMCMV,
estratégia delineada no PlanHab discutidos e criados no governo Lula com participação de urbanistas e lideranças de movimentos de moradia, mas, na verdade, entra em choque com o modelo de política ali proposto.155
O lançamento do MCMV afetou a dinâmica de atuação dos movimentos, evidenciando a importância da política pública na modelagem do campo do conflito no qual atuam os movimentos sociais (Meyer, Jenness e Ingram, 2005). Sem poder para alterar a lógica da produção habitacional centrada no mercado, os movimentos atuaram nas brechas, buscando abrir espaço no PMCMV para inclusão das suas pautas.
Como já discutido em outros textos156, a vitória de Lula abriu uma
oportunidade sem precedentes para a influência dos movimentos no plano federal. Contudo, os limites para a incorporação dos movimentos no sistema de produção da moradia popular continuaram, face à predominância crescente dos interesses do mercado da construção. Foi nesse contexto complexo caracterizado pela alta permeabilidade do Estado aos movimentos e pela baixa disposição do governo Lula de produzir mudanças radicais no sistema, que o MCMV-E aparece como resultado incremental da ação dos movimentos de moradia (Tatagiba e Teixeira, 2014).
Como o MCMV, o MCMV-E tem abrangência nacional e a CEF como seu agente operador, mas usa recursos do FDS157. Segundo explicação de Evaniza Rodrigues, o FNHIS não é usado porque
“(...) o FNHIS é um fundo orçamentário. Os outros (FAR, FDS, FGTS) são fundos financeiros. Essa foi a grande derrota que nós tivemos na constituição do FNHIS. O Fundo orçamentário é uma rubrica de orçamento. Não tem uma vida própria e as regras de aplicação estão todas submetidas às regras de aplicação do orçamento.”
155 Em termos gerais, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) tinham como finalidade articular a atuação dos órgãos e instituições com funções no setor habitacional dos três níveis da federação, centralizando e gerenciando os recursos orçamentários para os programas estruturados no âmbito do SNHIS, através do FNHIS, seguindo o princípio da compatibilidade e integração das políticas, da descentralização de competências e do controle social (Lei federal 11.124 de 16 junho de 2005). Para uma análise pormenorizada sobre a ruptura que o MCMV representou em relação aos pressupostos do SNHIS, remeto a (ARANTES e FIX, 2009). Evaniza Rodrigues, da UNMP, comenta que “uma das brigas grandes que nós temos [é que o] dinheiro do Minha Casa, Minha Vida tinha que passar pelo FINHIS. Esse é nosso samba de uma nota só” (Entrevista Exploratória com Evaniza Rodrigues (transcrita), feita por Rosângela Paz e Anderson Rafael Nascimento no Instituto Pólis, 2011).
156 Abers, Serafim e Tatagiba, 2014, Serafim, 2013, Teixeira, 2013.
157 “O FDS foi criado em 1991, com recursos de aquisições compulsórias e voluntárias de cotas, por
entidades financeiras, emitidas pelos Fundos de Aplicação Financeira (FAF) e pelo resultado de suas aplicações. Trata-se de recurso oneroso, que tinha, porém, um patrimônio líquido significativo que pôde dar melhores condições aos financiamento” (Mineiro e Rodrigues, 2012, p.30).
(Entrevista com Evaniza Rodrigues feita por Rosângela Paz e Anderson Rafael Nascimento, em 2011)
Cabe destacar que “[o] controle social sobre os recursos desse fundo deve ser
exercido através do Conselho Curador do FDS, que (...) não conta com a participação dos movimentos de moradia” (Ferreira, 2012, p.166), apesar desse fundo
ter sido escolhido por ser o único capaz de repassar recursos para entidades sem fins lucrativos para a implementação de programa habitacional.158
A modalidade entidades foi lançada cinco meses após o lançamento do MCMV, depois das quatro entidades nacionais de movimentos de moradia pressionarem e negociarem junto ao governo pela garantia de que também os movimentos teriam acesso a parte dos recursos do programa.159 Comparativamente, a
modalidade MCMV-E representa menos de 1% do valor total investido no MCMV o que mostra seu caráter bastante marginal em relação ao programa como um todo. De qualquer forma, ele é um programa no qual os movimentos atuam se responsabilizando por todas as etapas da obra, da aquisição do terreno, elaboração do projeto, seleção das famílias, desenvolvimento do Trabalho Técnico Social (TTS)160,
conclusão das obras até a distribuição das unidades habitacionais.
A experiência dos movimentos de moradia em programas anteriores levou a um desenho de programa em que as associações são o agente central para a
implementação do PMVMC-E. Desde o seu início, o Programa é voltado para a
organização, chamadas de “Entidade Organizadora” (EO), que se responsabilizam por
158 Segundo Evaniza,“(...) quando começou a gestão do Jorge Hereda [na presidência da CEF] a
gente queria um recurso para o mutirão e não tinha o recurso do OGU e não tinha o FNHIS ainda, o FGTS era mais caro, então pegavam o recurso do FDS e faziam o [programa] Crédito Solidário. (...)Quando foram fazer o Minha Casa, Minha Vida e nós fomos lá brigar que nós queríamos um programa para as entidades, nós propusemos que o dinheiro viesse para o FNHIS (...)Isso era uma situação paliativa que o Jorge Hereda arrumou enquanto não tinha FNHIS, como se criou o FNHIS devia ser repassado o recurso para ele. Na prática não foi o que aconteceu”. (Entrevista com Evaniza Rodrigues feita por Rosângela Paz e Anderson Rafael Nascimento, em 2011)
159 Sobre o processo de criação do MCMV-E, remeto a Jesus (2015). Como veremos no capítulo 3, o
MCMV-E não é o primeiro programa desenhado exclusivamente para “entidades” atuarem como agentes de sua implementação, fazendo a mediação entre os cidadãos pobres e o Estado. Ele é um programa que se insere em uma trajetória de programas anteriores experimentados nos três níveis da federação por conta da pressão e negociação dos movimentos de moradia.
160 O TTS é uma exigência para programas federais que farão intervenções habitacionais, e seu objetivo
mais amplo é preparar as famílias afetadas pela intervenção a viver dentro das novas condições trazidas pela intervenção. Para isso, pressupõem antes a criação de um Projeto de Trabalho Técnico Social. No caso do programa MCMV-E, a responsabilidade pela concepção e desenvolvimento do PTTS recai sobre as entidades organizadoras, que geralmente contratam técnicos para fazer isso com base nas orientações contidas no Caderno de Orientação Técnico Social (COTS). A contratação de técnicos é possível porque o programa reserva recursos para a remuneração dos profissionais envolvidos no desenvolvimento do TTS. Veremos mais detalhes sobre o TTS no capítulo 5.
organizar a demanda habitacional: “[p]odem ser beneficiárias do programa pessoas
físicas com renda familiar bruta mensal máxima de R$ 1.600,00, organizadas de forma associativa por uma Entidade Organizadora (cooperativas, associações e demais entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos)” (Cartilha MCMV-E –
Manual do Beneficiário, s/d).
Para participar do programa, a EO deve estar habilitada na Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades (SNH/MCidades), cumprindo, para isso, critérios de elegibilidade. De acordo com as regras em 2012 (cf. Portaria n. 105/2012 do MCidades) as entidades podem ser cooperativa habitacional ou mista, associação ou entidade sem fins lucrativos, devem estar legalmente constituídas há pelo menos três anos, e seus estatutos sociais devem contemplar a provisão habitacional. A habilitação das entidades envolvia duas etapas. Na primeira deve-se comprovar a “regularidade institucional da entidade”: CNPJ, estatuto social atas de fundação e de eleição da diretoria registradas, comprovante de regularidade junto ao INSS, FGTS, Fazenda Federal, entre outros). E na segunda deve-se comprovar a “qualificação da entidade”: experiência na gestão de obras habitacionais (a ser medida pela quantidade de empreendimentos habitacionais produzidos), experiência no estabelecimento de parcerias de projetos habitacionais (a ser medida pelo número de empreendimentos viabilizados em parcerias públicas e privadas), promoção de ações de capacitação para associados, desenvolvimento de atividades de mobilização dos associados, participação em conselhos de políticas públicas, entre vários outros critérios. De acordo com esta Portaria do MCidades, “[p]ara cada um dos critérios de
qualificação listados (...) será atribuída uma pontuação”.161
Cabe à CEF, como agente operador, analisar se a EO cumpre com os critérios de elegibilidade para participar do programa. Além disso, é também a CEF que analisa as propostas de intervenção habitacional apresentadas pelas EOs. Mas cabe à SNH/MCidades fazer a classificação e seleção das propostas, com base na pontuação recebida pelas entidades no processo de habilitação. Depois de feitas a classificação e a seleção das propostas, cabe às EOs apresentar os futuros beneficiários à CEF. Em seguida, caso seja autorizado, define-se a alocação dos recursos e a contratação do empreendimento.
161 É importante destacar que, apesar do MCMV-E ter sido desenhado por e para movimentos de
moradia, uma parte das organizações que se engaja no programa não têm tradição nessa área (cf. Nepac, 2015).
Na leitura das normativas do Programa e de textos de apoio ao desenvolvimento do TTS fica evidente a valorização da construção de um sentido de pertencimento entre as famílias, a ser desenvolvido no tempo de espera para o acesso ao benefício, que lhes permita construir, no futuro, estratégias coletivas de solução dos problemas. Por exemplo, no site da CEF o Programa é justificado como ação que visa estimular o cooperativismo e a participação da população como protagonista na solução dos seus problemas habitacionais [acessado em 05/10/2015].De acordo com o Caderno de Orientação Técnico-Social (COTS, 2013)162 da CEF:
“O Trabalho Técnico Social é o conjunto de ações que visam promover a autonomia e o protagonismo social, planejadas para criar mecanismos capazes de viabilizar a participação dos beneficiários nos processos de decisão, implantação e manutenção dos bens/serviços, adequando-os às necessidades e à realidade dos grupos sociais atendidos, além de incentivar a gestão participativa para a sustentabilidade do empreendimento” (COTS, 2013, p.4). 163
É interessante ter em mente que a concepção sobre os sentidos do TTS é algo “em disputa” (diário de campo, Colóquio Trabalho Social, 2015)164, e entendemos
que um dos “lados” dessa disputa aproxima as expectativas em torno do TTS com a
aposta de lideranças e analistas sobre o papel dos movimentos na formação política
das famílias. Se, de um lado, essa diretriz mais “política” do programa pela valorização da construção de um sentido de pertencimento entre as famílias para construir estratégias coletivas de solução dos problemas abrigou, na implementação, concepções díspares sobre o envolvimento das famílias a depender da trajetória de cada entidade (cf. Teixeira, Tatagiba e Blikstad, 2015), de outro, ela dialoga com a disseminação, entre os movimentos de moradia, da ideia da participação popular como um imperativo da luta para se obter conquistas junto aos poderes públicos. O que cada movimento que atua na implementação do programa considera participação,
162 Todas as entidades que atuam na implementação do MCMV-E devem seguir as orientações
presentes no COTS.
163 De acordo com o material didático sobre TTS editado pela SNH do MCidades: “O horizonte do
trabalho [social] é a melhoria da qualidade de vida das pessoas, a defesa dos direitos sociais, o acesso à cidade, à moradia, aos serviços públicos e o incentivo e fortalecimento da participação e organização autônoma da população.” (Curso a Distância, 2010, p.70). Esse material didático foi elaborado por duas profissionais da área de serviço social com histórico de atuação próxima aos movimentos de moradia da cidade de São Paulo: Rosângela Paz, da PUC-SP, e Kleyd Taboada.
164 Além dessa perspectiva mais “política” dada ao TTS, há, também, um entendimento mais
pragmático e de curto prazo associada ao que se chama “sustentabilidade do empreendimento”: garantir a permanência das famílias nos empreendimentos, o que passaria pela visão de que o mais importante no TTS seria focar nos instrumentos de gestão condominial.
como essa participação é organizada e os sentidos políticos que se dá a ela podem variar, mas o programa abre espaço para que uma dinâmica participativa seja desenvolvida e legitimada em seu âmbito a partir da condução de cada entidade – entre elas, movimentos de moradia e sem-teto.
Cabe lembrar que, como vimos no capítulo anterior, os movimentos de moradia compõem um tecido associativo popular que, desde suas origens, sempre esteve envolvido na distribuição a seus aderentes de unidades habitacionais obtidas junto aos poderes públicos.165 O MCMV-E, portanto, significa a destinação de
recursos públicos para que os movimentos possam fazer, com mais planejamento e estabilidade, aquilo que sempre fizeram. Ter isso em mente ajuda a entender porque, ao menos no estado de São Paulo, o MCMV-E tem sido o centro da atividade dos movimentos de moradia. Mesmo movimentos que usam de formas de ação direta por fora do padrão de relação que os movimentos historicamente vinculados com o PT construíram com os governos mais permeáveis, como o MTST - que desafiou com sucesso o governo federal na época da realização da Copa do Mundo166 - o fez com o
objetivo principal de alterar as normativas do programa e ampliar o montante de recursos destinados à sua execução.
No entanto, assumir esse status público como agentes da implementação não acontece sem ruídos: as organizações populares – entre elas movimentos de moradia – foram inseridas na implementação da política na condição de outsiders, o que se manifesta por um conjunto de “problemas” ou “travas” no processo de implementação (cf. Teixeira, Tatagiba e Blikstad, 2015). As organizações do movimento passaram a ter que lidar com uma institucionalidade que lhes é hostil e com outros operadores da rede de implementação (cartórios, técnicos da CEF, técnicos da prefeitura etc.) que não tem experiência na relação com os movimentos e acabam exigindo deles a manutenção de uma mesma rotina de operação da política construída, por exemplo, com os agentes consolidados do mercado. 167
165 Em minha dissertação de mestrado (Blikstad, 2012) eu trato deste ponto, atentando para o fato de
que a atuação dos movimentos em estreita relação com o Estado é parte de seu DNA, algo que passava (e ainda passa) pelo empenho dos movimentos em afetar a política pública de habitação.
166 Às vésperas da Copa do Mundo de 2014 no Brasil o MTST ganhou destaque nacional ao organizar
uma ocupação de um terreno ocioso em Itaquera, reivindicando seu uso para moradia popular. A ocupação foi chamada de “Copa do Povo”, como crítica à destinação de vultosos gastos para a organização do megaevento em detrimento de ações como na área da habitação.
Faremos a seguir uma apresentação do Movimento dos Sem Terra Leste 1 e, posteriormente, uma primeira aproximação do empreendimento Florestan Fernandes/José Maria Amaral (doravante Florestan ou FF/JMA).