A primeira reforma que ocorreu foi a burocrática no ano de 1936. A reforma de 1967 foi um experimento de descentralização e de desburocratização. A atual reforma está amparada na proposta de administração pública gerencial, como uma resposta à grande crise do Estado dos anos 80 e à globalização da economia – dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição das funções do Estado e da sua burocracia.
Nessa perspectiva, a crise do Estado implicou na necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; a globalização tornou imperativo o trabalho de redefinir suas funções. Antes da integração mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como uma de suas finalidades fundamentais a proteção às respectivas economias da competição internacional. Depois da globalização, as probabilidades do Estado de permanecer desempenhando esse papel reduziram-se muito. Assim, seu novo papel passa a ser o de facilitar para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva.
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Contudo, o pressuposto de eficiência em que se pautava não se revelou real. No momento em que o Estado Liberal do século XIX deu categoricamente lugar ao Estado Social e econômico do século XX, constatou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem tampouco custo baixo para os serviços ofertados ao público. Na
verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
Nesse contexto, a reforma administrativa surge como um tema premente e uma experiência que vem sendo adotada em diversas partes do globo terrestre. No desenrolar da história do Brasil vários foram os marcos legais que se propuseram a estabelecer a reforma da administração pública, dentre os quais destacam-se alguns.
O Decreto-Lei nº 200 de 1967, pode ser entendido, como um momento em que, almejando superar a inflexibilidade burocrática oriunda de épocas anteriores, procurou enfatizar um modelo de administração pública voltada para a eficiência e para a descentralização administrativa por meio da implantação do modelo gerencial de administração. Tal marco deu origem à racionalização administrativa quando da instituição das funções de planejamento e orçamento, bem como ao difundir como princípios universais da ação a desconcentração, a coordenação e o controle, a competência e a informação no processo decisório.
Nesse sentido, o mencionado Decreto, também denominado de Estatuto da Reforma Administrativa, distribuiu a administração federal em direta e indireta. Dessa maneira, através deste dispositivo legal, a administração pública de qualquer dos poderes da União, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municípios, seja direta ou indireta, atenderá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, economicidade, razoabilidade e outros. Na esfera federal, a administração direta está individualizada pela Presidência da República, pelos ministérios e pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Assim, a administração indireta se concretiza através das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Essas entidades são dotadas de personalidade jurídica e patrimônio próprios. Desse modo, caracterizam assim a descentralização administrativa das atividades do Estado, estando atreladas e sendo supervisionadas pelos ministérios ou por outros órgãos da administração direta.
Todavia, as reformas ambicionadas pelo Decreto supracitado não obtiveram o êxito esperado, permitindo inclusive a continuidade de práticas patriarcalistas até
então vigentes no país, não possibilitando mudanças suficientes que pudessem ensejar a eficiência da administração.
Com o advento da Lei Maior, houve a rejeição pela mesma da descentralização proposta em 1967, fato que se deu por compreendê-la atrelada ao autoritarismo. Assim, reafirmou os ideais da administração pública burocrática, inclusive como reação ao clientelismo predominante no Brasil. Entretanto, a Constituição Federal possibilitou a oportunidade para o Poder Executivo e Legislativo unirem esforços com o intuito de promover as reformas necessárias, permitindo um equilíbrio na distribuição das benesses sociais, além de maior justiça e liberdade que contribuíssem para a formação de uma consciência política da nacionalidade e para uma melhor prestação dos serviços públicos.
Nessa perspectiva, a reforma administrativa do aparelho do Estado tem, na introdução e alteração de normas, no âmbito da Constituição Federal e das leis do país, uma de suas fases necessárias. Contudo, a eficácia da reforma administrativa está atrelada ainda a uma concomitante reforma na mentalidade dos agentes públicos.
Num contexto de crise econômica, vivida na década de 90, a qual foi agravada por um processo inflacionário, sentiu-se novamente a necessidade de reformar a administração. Assim, surge a reforma administrativa proposta pela Emenda Constitucional nº 19/98, a qual segundo Bulos (1998, p. 704), teve como motivos que a desencadearam na Mensagem nº 886/95, que fora encaminhada ao então Presidente da República, os seguintes:
A Constituição de 1988 corporificou uma concepção de administração pública verticalizada, hierárquica, rígida, que favoreceu a proliferação de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora reavaliar algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que reorientem a ação estatal em direção à eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao cidadão.
A Emenda Constitucional da reforma administrativa teve prolongada tramitação, iniciada em agosto de 1995 até a sua promulgação em agosto de 1998,
conservando os contornos básicos da proposta inicial do governo. As mudanças mais significativas que foram postas no texto constitucional dizem respeito à supressão da obrigatoriedade de adoção de regime jurídico único para os servidores públicos, a revisão das regras de estabilidade do servidor para permitir a redução de pessoal em conjunturas de premente necessidade, bem como a previsão de regras mais austeras para disciplina dos tetos de remuneração do pessoal da administração pública.
A Emenda Constitucional nº 19/98, dentre outras alterações significativas no que se refere à organização, estruturação e funcionamento da administração pública, trouxe, na concepção de Pereira (1998, p. 45-46),
[...]
- autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta: possibilidade de ampliação mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade;
- recursos orçamentários: novo disciplinamento relativo à aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade;
[...]
O Plano Diretor de Reforma do Estado (2001) assim definiu a reforma, afirmando que
[...] a reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada por intermédio das empresas estatais. Por esse programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, por meio de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não- exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
Nesse sentido, por meio da Emenda Constitucional nº 19/98, pode-se verificar que o seu objetivo foi excluir diretrizes presentes na Constituição Federal de 1988, com o intuito de ofertar mecanismos que permitissem o ajuste fiscal e a implementação de regras de gestão com maior flexibilidade em relação à teoria da administração gerencial. Além disso, manteve-se, coerentemente, com esses novos ideais, a estrutura referente ao planejamento governamental, consubstanciada no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, bem como o sistema de controle com alguns aprimoramentos.
A reforma administrativa só adquire forma perante a necessidade do ajuste fiscal, da busca do equilíbrio das contas públicas mediante uma gestão fiscal responsável. Para tanto, é promulgada a Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – a qual, no entendimento de Barbosa (2002, p. 15) requer, em resumo, a observância dos seguintes princípios:
[...] o da necessidade de ser estabelecido um processo de mudanças básicas nos ambientes institucionais vinculados à gestão fiscal; o de ser priorizada conduta administrativa que implique redução de despesas; o de afastar os beneficiários de privilégios do âmbito do setor público; o de aumentar as receitas, especialmente com a adoção de política fiscal que reduza ou acabe com a sonegação; o de que deve ser instituída uma gestão fiscal responsável, com absoluta prioridade para o controle do gasto e do endividamento.
Assim, é necessário ter presente que a reforma administrativa se faz necessária também no processo de planejamento das ações do governo em todas as esferas, o que significa, segundo Stein (2000, p. 56), a verdadeira extensão do pacto federativo constitucional, na perspectiva de uma real descentralização, que não se resuma à desconcentração das ações, mas que constitua uma parceria de trabalho conjunto, que não implique na sobreposição de nenhum ente federado ao outro, porém no trabalho respeitoso da autonomia na perspectiva da defesa do direito e da prestação de políticas públicas.
A reforma administrativa do Estado exige, basicamente, mudança no ordenamento jurídico, nos regulamentos e nas técnicas e formas de trabalho da
administração pública, com o objetivo essencial de melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços prestados à sociedade. O fim de tudo sempre é o cidadão.
Dessa maneira, tais reformas devem abranger, basicamente, a descentralização do Estado; o estímulo à privatização de atividades econômicas competitivas sustentáveis em regime de mercado; a transferência de funções do poder central para entes intermediários e locais; a eficiência nas atividades administrativas; o incentivo à gestão direta pela comunidade de serviços sociais e assistenciais, o chamado Terceiro Setor, sem a dependência direta do Estado; mas com seu apoio e sua assistência (organizações não governamentais, associações de utilidade pública, escolas comunitárias); o investimento na capacitação profissional de agentes e servidores administrativos; a criação de carreiras específicas para altos gestores; a simplificação dos procedimentos e tramitação de processos administrativos (desburocratização); uma reeducação para os princípios públicos administrativos (ética administrativa); a ampliação dos mecanismos de participação popular na atividade administrativa, bem como de controle social da administração pública, dentre outros.
A partir de tais constatações, percebe-se que a mudança que se quer realizar não é fácil, pois mais do que simplesmente a exigência de marcos legais que a determinem, é preciso mudar atitudes e comportamentos que, muitas vezes, já se encontram introjetados em nossa cultura. Ou seja, tal mudança pressupõe um novo perfil de gestores e de servidores públicos, os quais estejam conscientes de seu compromisso e de sua função junto a sociedade que representam.
Portanto, em todos os processos de reforma administrativa, deve-se observar um esforço pela busca da eficiência, bem como uma luta contra burocracia, considerada incapaz e inflexível. Ou seja, é somente desta maneira que haverá a viabilidade de uma sociedade justa, com um setor privado eficiente ao lado de um setor público também eficiente, voltado à sua finalidade básica – o bem comum –, considerando sempre as peculiaridades de cada município.
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NORTEADORES DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Todas as atividades administrativas devem orientarem-se para o alcance de resultado de interesse público. Dessa maneira, o agir do administrador público necessita ser eficiente, entendendo-se como tal aquele agir que alcança o efeito almejado, que atinge bons resultados. Nessa compreensão, é preciso que o exercício das atividades administrativas ocorra sob a égide da igualdade de todos perante a lei, com objetividade e imparcialidade.
Nessa compreensão, uma apreciação analítica dos princípios constitucionais estruturantes da administração pública se explica não somente pelo fato dos alicerces do Direito Administrativo encontrarem amparo no Direito Constitucional, mas também pelo fato de que o exato entendimento da importância, dos fundamentos, e dos enunciados de tais princípios são o real sustentáculo no qual se ancoram as estruturas do Direito Administrativo.
Assim, resta evidente que a Administração Pública é regida, principalmente, por princípios, que orientam não apenas a legislação infraconstitucional a ela atinente, porém toda a sua atividade, possuindo, dessa forma, eficácia jurídica direta e imediata. Nessa linha de pensamento, os princípios regem a administração pública, em sua maioria, são intrínsecos ao Estado Democrático de Direito, e desempenham a função de diretrizes superiores do sistema, vinculando a ação de toda a função pública, abrandando as graves distorções entre os administrados e a administração que, muitas vezes, acabam por impedir o exercício da cidadania, bem como por atentar contra o disposto no artigo 3º da Carta Magna.
A Constituição Federal de 1988 inovou ao mencionar de forma expressa alguns princípios a que se subordina a administração pública. Dessa maneira, os princípios expressos no artigo 37 do já mencionado diploma legal se inter- relacionam, um influenciando o outro. Desse modo, ao se analisar o princípio da legalidade, pode-se acolher como consequência de sua observância a moralidade. Ou quando se analisa o princípio da publicidade, pode-se admitir como consequência de sua consideração a legalidade. Nesse sentido, a legalidade, a
impessoalidade, a moralidade e a publicidade se levadas em consideração poderão conduzir a eficiência e assim subsequentemente.