O Plano Plurianual, de acordo com Vainer, Albuquerque e Garson (2009, p. 21), apresenta alguns elementos que lhe são característicos, ou seja, essenciais. O primeiro de deles é a base estratégica, a qual compreende a avaliação da situação atual, bem como as perspectivas para a ação municipal, com a finalidade de subsidiar o estabelecimento da orientação estratégica do governo. O segundo, são os programas, que caracterizam-se como instrumentos de organização da ação governamental para enfrentar um problema. Os programas têm objetivos, voltados para atender demandas de um público-alvo. É importante, portanto, que o problema seja identificado pela sociedade e não no interior da instituição. Ainda, há que se considerar que o alcance destes objetivos será avaliado por meio de indicadores.
Além disso, os programas que estruturam o Plano Plurianual dividem-se em finalísticos, ou seja, aqueles que resultam em bens ou serviços ofertados diretamente à população; e de apoio administrativo, isto é, os que contemplam as despesas de natureza tipicamente administrativa e, que, muito embora contribuam
para a consecução dos objetivos dos outros programas, não são passíveis de apropriação a estes programas.
Destaca-se ainda que os programas também podem ser compreendidos como multissetoriais ou singulares. Nessa acepção, os programas multissetoriais são aqueles executados simultaneamente por mais de uma unidade orçamentária. Tais programas surgiram para conferir maior racionalidade à gestão pública, isto é, para evitar a duplicidade de intervenções. Ou seja, assim evita-se que haja mais de um órgão executando programas análogos. Dessa forma, há apenas um programa e várias secretarias e/ou departamentos executando as ações desse programa, cujo objetivo seja comum à atuação dos órgãos envolvidos. Resumindo, deve-se evitar a existência de mais de um programa para solucionar um mesmo problema ou atender uma mesma demanda.
Já nos programas de serviços ao Estado – aqueles que se destinam à prestação de serviços diretamente ao Estado –, a participação será alcançada através dos órgãos produtores do serviço ao Estado e das instituições usuárias desses serviços. Enquanto que nos programas finalísticos – destinados à prestação de serviços diretos à sociedade –, a participação social será efetivada por intermédio da sociedade organizada, de forma representativa dos segmentos específicos do setor ao qual encontra-se atrelado o programa. Contudo, se tratar de programa de execução descentralizada, a participação será concretizada no nível de abrangência territorial correspondente através dos Conselhos Estaduais e Municipais, por exemplo.
Nesse diapasão, resta comprovado que a liderança política é fundamental para a gestão dos programas. É por meio dela que, nos dizeres de Weber (1999), deve-se buscar o equilíbrio entre política e administração. Desse modo, ela é necessária para que se possa enfrentar as pressões políticas, sejam elas externas ou internas, ocorram elas por parte dos aliados para a ocupação da administração com critérios políticos ou por parte da própria administração, que possui o poder do conhecimento técnico, na usurpação da função política.
Nessa linha de pensamento, Cavalcanti e Otero (1997) elucidam que necessita-se inserir, com destaque, a abordagem da avaliação de programas orientada para os resultados, como elemento basilar de aferição da efetividade das ações do governo. Os autores destacam ainda que é de relevância o
desenvolvimento de sistemas de mensuração de insumos, carga de trabalho, produtos, resultados, eficiência e produtividade, satisfação do beneficiário e do empregado, qualidade do serviço e sua prestação, entre outros, para que os programas possam efetivamente atingir os objetivos propostos.
Logo, fica evidente que a gestão por programas almeja o alcance de resultados por meio da utilização de processos estruturados e de instrumentos adequados à integração das ações com os programas propostos. Desse modo, motiva-se para a tomada de decisão e para a correção dos rumos a partir da orientação estratégica e de sua programação. Assim, a gestão implica a utilização de forma sistemática dos mecanismos de elaboração, monitoramento, avaliação e revisão do Plano Plurianual durante sua vigência e execução.
A transparência será atingida por meio do conhecimento e da participação da sociedade como um todo, bem como na vasta publicidade que necessita revestir todos os atos e fatos vinculados à arrecadação de receitas e à realização de despesas por parte do Poder Público. Nessa perspectiva, diferentes mecanismos foram estabelecidos por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal, tais como: a participação popular na discussão e na elaboração dos planos e orçamentos (artigo 48, parágrafo único); disponibilidade das contas da gestão para consulta e análise dos cidadãos e das organizações da sociedade; bem como a emissão e a veiculação de relatórios periódicos da gestão fiscal e da execução orçamentária, os quais também precisam ser de amplo acesso e divulgação.
Destarte, no que diz respeito à estruturação do Plano Plurianual, segundo Vainer, Albuquerque e Garson (2009, p. 24) o documento final a ser elaborado e encaminhado para a Câmara de Vereadores para apreciação e votação pelos parlamentares deverá apresentar como conteúdo a mensagem e o projeto de lei propriamente dito.
Na mensagem, deverá ser exposta a avaliação atual e as perspectivas para a ação municipal. Também, uma síntese da orientação estratégica, elencando os macro-objetivos e explicitando os critérios utilizados na projeção da receita e a do impacto de restrições de ordem legal sobre o planejamento orçamentário. Já o projeto de lei deverá elencar as disposições sobre o período abrangido pelo Plano, a legislação aplicada e seu conteúdo básico; possíveis encaminhamentos de eventuais alterações nos programas que estruturam o Plano ou de mudanças em
ações que compõem os mesmos; avaliação periódica do Plano, estabelecendo prazo para seu envio ao parlamento; revisão do Plano Plurianual, versando sobre a atualização periódica do mesmo.
Em função disso, na concepção de Nascimento e Debus (2002, p. 26), o Plano Plurianual precisa ser entendido como “instrumento da mais alta hierarquia no sistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos”. Todavia, o Plano Plurianual não pode ser compreendido, unicamente, como um documento formal para cumprimento de determinações legais, mas, sobretudo, como um rico instrumento de gestão que possibilitará a otimização da aplicação dos recursos disponíveis.