As reformas dos critérios de elegibilidade

O papel dos parâmetros que regem a elegibilidade ao benefício da pensão con- siste em aumentar ou diminuir o fluxo de beneficiários que anualmente acedem às pensões. São um instrumento muito eficaz de controlo das despesas na medida em que agem simultaneamente em duas frentes: reduzindo o número daqueles que recebem prestações e aumentando o número de contribuintes (ou vice-versa).

A elegibilidade é determinada por vários parâmetros:

– A idade normal de passagem à reforma (INR);

– O ajustamento automático da INR em função da esperança média de vida;

– O sistema de incentivos e desincentivos à reforma antecipada;

– O prazo de garantia (número mínimo de anos de carreira para ter direito à pensão);

– A densidade contributiva (número de dias para perfazer um ano de carreira).

Um elemento central na maioria das reformas implementadas nos últimos anos tem sido o aumento da INR, ou seja da idade que uma vez atingida permite ao trabalhador passar à reforma sem sofrer penalizações. Desde 2008, apenas 6 dos 28 Estados membros não introduziram medidas tendentes a aumentar este parâmetro (Áustria, Bélgica, Bulgária, Finlândia, Luxemburgo, Suécia). O objetivo destas medidas é fazer refletir no ordenamento jurídico do sistema público de pensões a realidade de um aumento contínuo e muito pronunciado da esperança média de vida assim como de uma melhoria das condições de saúde e de aptidão dos trabalhadores idosos.

Têm contribuído para este resultado as medidas tomadas por um grande número de Estados membros no sentido de igualizar as INR de homens e mulheres, embora o objetivo destas medidas seja o de reduzir a desigualdade de rendi- mentos dos pensionistas em termos de género39_{. No presente, apenas 2 Estados}

membros (Bulgária, Roménia) não adotaram medidas tendentes a igualizar a prazo a idade de reforma entre homens e mulheres.

Em resultado deste conjunto de reformas, prevê-se que o número de Estados mem- bros em que a INR será superior aos 65 anos passe de 8 em 2013 para 13 em 2020 e 17 em 2060. A INR poderá mesmo atingir os 70 anos em alguns países em 2060. A INR média na União era de 64 anos em 2008, aumentou para 65 anos em 2013 e prevê-se que se situe nos 67 anos em 2060. Pode-se por isso afirmar que os 67 anos de idade tendem a constituir a norma geral de INR. Apesar disso, prevê-

39. A presente diferença média de rendimentos de pensões entre homens e mulheres para o conjunto da UE cifra-se em 40%. Isto é explicável por diferenças na duração e interrupções da carreira e nível de salários. A igualização das INR permitirá em princípio reduzir esta diferença na medida em que contribui para carreiras contributivas mais longas para as mulheres.

-se que a duração média da reforma aumente em 3 anos para os homens e em 1 ½ ano para as mulheres até 2060, o que significa que a longevidade continuará a aumentar mais rapidamente do que os dispositivos legais que regem a INR. Sabendo que uma maioria de trabalhadores passa à reforma antes de atingirem a INR, assumem grande importância as regras que incentivam ou desincentivam este comportamento, tendo sido todas elas submetidas a vários tipos de restri- ções, em particular após a crise de 2008/2009. São exemplos de tais regras:

– O período mínimo exigido para se ter direito a uma pensão completa;

– A idade mínima exigida para se ter acesso à reforma antecipada;

– A penalização sofrida por reforma antecipada;

– O prémio obtido por adiar a passagem à reforma para além da INR;

– A consideração dada às carreiras ditas penosas;

– Os regimes de reforma antecipada por incapacidade ou invalidez.

No total, desde 2008 até 2014, 16 Estados membros decidiram eliminar ou res- tringir seriamente as possibilidades de reforma antecipada incluindo por motivos de incapacidade ou invalidez, 8 aumentaram a idade mínima para aceder à reforma antecipada, e 11 aumentaram o período mínimo de contribuição neces- sário para se obter uma pensão.

Em resultado destas medidas prevê-se que aumente a idade mínima de acesso à reforma antecipada. Em 2013 havia 19 países onde se podia aceder à reforma antecipada com menos de 63 anos, mas este número reduzir-se-á segundo as previsões para 16 em 2020 e para 12 em 2060. A idade média de pas- sagem à reforma antecipada, que era de 61 anos em 2013, deverá, segundo as previsões realizadas com base nas medidas já tomadas, aumentar para 64 anos em 2060.

Um número considerável de Estados membros (21) introduziu ou agravou penali- zações tendentes a desencorajar os trabalhadores a pedir a reforma antecipada ou concederam bonificações para os encorajar a prolongar a sua permanência no mercado de trabalho para além da INR.

Finalmente, têm-se sucedido nos últimos anos medidas tendentes a fazer evo- luir a INR no tempo em função da evolução da esperança média de vida na idade de reforma, com base em mecanismos de ajustamento automático. Até 2015,

8 Estados membros tinham introduzido mecanismos que estabelecem uma relação direta e automática entre a INR e a esperança média de vida (Chipre, Dinamarca, Eslováquia, Grécia, Itália, Países Baixos, Portugal e República Checa).

Prevê-se que a idade média efetiva de saída do mercado de trabalho na União Europeia aumente gradualmente ao longo das próximas décadas em conse- quência deste conjunto de reformas: para os homens, de 63,6 anos em 2014 para 64,4 em 2020 e 65,2 em 2060, ou seja um aumento médio de 1,7 anos ao longo de mais de 4 décadas. Para as mulheres o aumento é mais expressivo por causa das medidas de igualização ainda em curso em alguns países: de 62,6 anos em 2013 para 63,6 anos em 2020 e 64,8 em 2060, ou seja um aumento médio de 2,3 anos40_.

O alongamento da vida ativa não só melhora a sustentabilidade financeira dos sistemas de pensões em virtude da sua ação combinada sobre o aumento das receitas e a redução das despesas, como também permite melhorar a ade- quação dos rendimentos, na medida em que conduz a carreiras contributivas mais longas. Todavia, para que se verifique o aumento do valor da pensão inicial, é necessário que as condições de saúde e de aptidão profissional do trabalhador em causa permitam a sua manutenção no mercado de trabalho durante mais anos. Se essas condições não se verificarem poderá o trabalhador ser forçado a pedir a reforma antecipada e sofrer a respetiva penalização. Esta consideração remete para a necessidade de criar condições favoráveis à permanência dos tra- balhadores idosos no mercado de trabalho através de políticas que favoreçam o envelhecimento ativo.

3.3.2. As reformas dos parâmetros determinantes da pensão inicial

O montante da pensão inicial estatutária é determinado em função de vários parâ- metros:

– O período de referência das remunerações auferidas ao longo da carreira;

– A taxa de formação dos direitos à pensão;

– O modo de valorização das remunerações auferidas ao longo da carreira;

– Os mecanismos de ajustamento automático.

A maior parte dos Estados membros (18) considera atualmente a totalidade da carreira contributiva do pensionista para o cálculo do montante inicial da pensão. Este é o resultado de uma evolução iniciada ainda durante a década de 90 que levou ao abandono gradual das antigas regras baseadas numa seleção dos anos de mais altas remunerações ou dos últimos 10 ou 15 anos da carreira. Apenas 6 Estados membros ainda aceitam um período restrito da carreira contributiva como base de cálculo da pensão inicial: Áustria, Eslovénia, Espanha, França, Lituânia e Malta41_{. O objetivo deste tipo de reformas é fazer com que as presta-}

ções passem a refletir mais fielmente o valor acumulado do esforço contributivo passado, o que se traduz quase sempre por níveis mais baixos da pensão ini- cial. Com efeito, é de supor que as mais altas remunerações se concentrem nos anos finais da carreira e que por isso, a sua consideração na fórmula de cálculo das pensões se traduza por pensões mais altas, pelo menos naqueles países onde o montante das prestações depende do nível das remunerações auferidas. Também milita a favor do novo método o desejo de pôr termo à manipulação arti- ficial da carreira contributiva com o fim de obter pensões mais elevadas.

A taxa anual de formação de direitos (accrual rate) define aquela parcela das remunerações ou contribuições que se acumula anualmente para efeito da determinação da pensão inicial. Em vários países ela foi reduzida diretamente (por exemplo, na Áustria, Eslovénia, Grécia, Itália, Luxemburgo), do que resultará uma descida muito significativa da taxa média na UE de 1,6% em 2010 para 1,4% em 2040 e anos seguintes42_{. O mesmo efeito pode ser conseguido por via indireta}

como por exemplo através do aumento do número de anos necessários para se conseguir uma pensão plena.

O modo mais corrente de valorização das remunerações ou das contribuições pagas durante a carreira faz-se através da sua indexação pela evolução dos salá- rios. Alguns países têm no entanto incluído os preços na fórmula de cálculo de valo- rização, juntamente com os salários, o que conduzirá a níveis mais baixos de pres- tações do que uma valorização feita apenas pelos salários.

A introdução de mecanismos de ajustamento do valor da pensão estatutária baseados em variáveis demográficas ou económicas tem constituído um dos traços mais característicos das reformas recentes e tem-se vindo a generalizar

41. Em modelos de inspiração “beveridgiana”, a pensão de base é de taxa única (“flat rate”) e por isso não depende das remunerações, e sim dos anos de residência: Dinamarca, Irlanda, Países Baixos, Reino Unido. 42. Taxas superiores a 2% já são muito raras. Portugal mantém contudo taxas entre 2 e 2,3%. Ver Capítulo 4 para uma análise mais detalhada dos parâmetros portugueses no contexto europeu.

com um impacto apreciável nas taxas de substituição do rendimento das gera- ções futuras. Objetivamente a introdução de tais mecanismos automáticos tende a modificar a natureza dos sistemas públicos de repartição, os quais embora continuem formalmente a ser classificados como de benefício definido, de fato se aproximam do modelo de contribuição definida, pois o montante da pensão depende de variáveis aleatórias que o futuro pensionista não pode controlar. O tipo mais corrente de tais mecanismos é o chamado fator de sustentabilidade que reduz o montante da pensão inicial em função da esperança de vida na idade de reforma. Esta medida, que já foi introduzida em 8 países (Espanha, Finlândia, França, Itália, Letónia, Polónia, Portugal, Suécia)43 _{tem por objetivo manter o valor}

total das prestações recebidas pelo pensionista ao longo do período de reforma. Ao aumento da duração de vida esperada corresponde a diminuição da prestação para que se mantenha o valor total despendido.

Existem também mecanismos de equilíbrio automático destinados a garantir ou pelo menos a melhorar o equilíbrio atuarial do sistema de repartição. Tais meca- nismos foram introduzidos pela Suécia em 1998 e replicados pela Alemanha em 200444 _{e pela Espanha em 2013. Consistem numa indexação da pensão ou das}

contribuições em função da evolução de certas variáveis económicas ou demo- gráficas (taxa de crescimento, taxa de rendibilidade interna, longevidade, etc.).

3.3.3. As reformas dos parâmetros de atualização

O valor da pensão paga em cada ano é determinado por um fator de atualização aplicado sobre o valor da pensão do ano anterior, com o objetivo de procurar manter o nível de vida do pensionista em linha com um certo padrão de referência. Tradicionalmente, este padrão era o nível médio de salários, com o que se pretendia que o nível de vida do pensionista evoluísse no tempo em paralelo com a popu- lação ativa. Todavia, desde 2008, 15 países implementaram alterações no método de atualização das pensões, substituindo os salários pelos preços como fator de atualização, ou estabelecendo métodos híbridos que conjugam a atualização pelos preços com os salários ou com o PIB. Com esta alteração do padrão de referência,

43. Ver European Commission (2015 a), p. 61. Em Portugal, após 2014 o fator de sustentabilidade é aplicado apenas para reformas antecipadas.

44. A Alemanha pratica um sistema por pontos em que por cada ano de carreira com uma remuneração igual à média se ganha um ponto, que pode ser majorado ou minorado em função da remuneração realmente au- ferida, até um certo limite máximo (plafonamento). O valor do ponto varia anualmente em função do aumento dos salários nominais mas pode ser ajustado, assim como a taxa de contribuição, em função de critérios de sustentabilidade financeira.

o objetivo do sistema de atualização passou a ser o de garantir que os pensionistas não percam poder aquisitivo através da neutralização do efeito da inflação. Alguns dos países que introduziram alterações no método de atualização foram mais longe e condicionaram a atualização ao crescimento do PIB, contribuindo assim para um ajustamento a prazo da despesa à capacidade de financiamento do sistema. Na atualidade apenas 5 Estados membros (Alemanha, Dinamarca, Países Baixos, Suécia, Reino Unido) aplicam regras de atualização das pensões que se baseiam numa relação direta com a evolução dos salários nominais45_.

3.3.4. As medidas extraordinárias de caráter temporário

Durante o período que se seguiu à crise de 2008/09, muitos países recorreram a medidas extraordinárias com o objetivo de contenção imediata da despesa pública: cortes diretos no valor das pensões em pagamento, congelamento tem- porário da indexação ou aumento súbito de impostos ou contribuições pagas pelos pensionistas. Foram medidas que puseram em causa direitos adquiridos, e que introduziram um elemento desconhecido no paradigma das políticas euro- peias em matéria de Segurança Social. Com efeito até então as reformas eram introduzidas ao longo de um período transitório a fim de evitar que produzissem efeitos sobre os atuais pensionistas ou trabalhadores que se encontrassem mais perto da reforma. O objetivo era evitar mutações bruscas e imprevistas nos planos de reforma daqueles que, pela sua idade avançada, não têm a possibilidade de mudar de atividade ou modificar comportamentos.

As medidas extraordinárias tiveram lugar naqueles países que ficaram mais vul- neráveis em razão da crise das dívidas soberanas, sobretudo no Sul e no Leste da UE. Nove países recorreram a cortes diretos das pensões (Chipre, Eslovénia, Estónia, Grécia, Hungria, Irlanda, Letónia, Lituânia, Portugal e Roménia), tendo alguns deles mitigado os cortes para os grupos de mais baixo rendimento. Um grupo mais largo de países incluindo alguns países do Centro e Norte da UE suspenderam temporariamente a atualização das pensões. Finalmente, alguns países recorreram em simultâneo à criação de novos impostos ou contribuições especificamente dirigidos aos pensionistas (Chipre, Dinamarca, Grécia, Irlanda, Portugal e Roménia).

45. Dois destes países (Alemanha e Suécia) sujeitam os valores indexados à aplicação de mecanismos automáticos de ajustamento.

Por porem em causa direitos adquiridos, estas medidas foram sujeitas a escru- tínio jurisdicional em vários países. A questão estava em saber se o imperativo de contenção da despesa era suficiente para justificar a quebra da relação de confiança inerente aos contratos estabelecidos entre o cidadão e o Estado. Na maioria dos casos46 _{os Tribunais Constitucionais decidiram pela ilegalidade de}

algumas dessas medidas o que obrigou os Governos a proceder à sua reversão. Estas medidas de contenção foram de natureza conjuntural, e muitas delas estão sendo eliminadas, ou porque foram consideradas anticonstitucionais, ou porque se tornaram desnecessárias com a melhoria da situação económica e financeira. No entanto terão efeitos que vão perdurar no tempo, quando se tratem de cortes no valor das pensões ou do congelamento da atualização destas que não sejam alvo de medidas de recuperação. Porém, talvez o efeito mais decisivo tenha sido a quebra do capital de confiança que o sistema público de pensões detinha junto das populações dos países mais afetados.

3.4. As reformas dos modelos de financiamento

3.4.1. Os modelos de financiamento

A estrutura de financiamento da proteção social no seu conjunto assenta sobre dois pilares: as contribuições sociais e as transferências orçamentais. As pri- meiras constituem pagamentos dos empregadores por conta dos seus assala- riados e dos próprios beneficiários (assalariados e trabalhadores independentes). As segundas representam a contribuição do Estado para a satisfação de des- pesas ocasionadas por regimes não contributivos de que o Estado é respon- sável, ou de uma parte variável das despesas dos regimes contributivos, e podem ter origem em receitas consignadas ou em receitas fiscais não descriminadas. Podem ainda constituir receitas os rendimentos patrimoniais, as transferências de outros esquemas de proteção social, as receitas de jogos, etc.

Na União Europeia, varia bastante a estrutura de financiamento do sistema de proteção social, entendido da forma mais ampla, isto é integrando além da Segurança Social propriamente dita também a saúde e a habitação social. Em países de tradição “beveridgiana”, como é o caso dos países nórdicos e anglo- -saxónicos, em que a proteção social é concedida com base na residência, o sis-

46. Em 9 Estados membros, os cortes de pensões e/ou os aumentos de impostos foram considerados ilegais por tribunais constitucionais. Ver G. Carone et al., op. cit. p. 51.

tema tende a ser financiado maioritariamente por transferências do orçamento de Estado. Na Dinamarca por exemplo, a proporção destas transferências nas receitas totais eleva-se a 76%. Em contrapartida, nos países de tradição “bismar- ckiana”, como é o caso dos países da Europa central, meridional e oriental, onde uma grande parte da proteção social é ainda atribuída em função da situação no emprego, são as contribuições de empregadores e trabalhadores que asse- guram o financiamento maioritário do sistema. Na Estónia por exemplo, 81% das despesas são financiadas por contribuições. Portugal situa-se num grupo inter- médio, com uma estrutura de financiamento muito repartida entre contribuições sociais (44%), transferências orçamentais (47%) e outras fontes (9%) em 201347_,

próxima da média da União, o que sugere uma posição mista situada entre os dois modelos.

Para o conjunto da UE, a fonte principal de financiamento do sistema de proteção social, continua a ser as contribuições sociais, mas estas têm vindo a perder peso relativo (de 58% para 55% entre 2006 e 2013), em contrapartida de um aumento do peso do Estado (de 38% para 41%). Entre os 28 Estados membros da União, apenas 5 viram aumentar o peso relativo das contribuições sociais enquanto fonte de financiamento da proteção social. Portugal acompanhou a tendência maiori- tária, com um aumento do peso do Estado enquanto financiador de 44% para 47% entre 2006 e 2013.

Este recuo da posição relativa das contribuições sociais enquanto fonte de finan- ciamento da proteção social pode ser caracterizado como uma tendência de longo prazo48_{: entre 1993 e 2007 as contribuições sociais diminuíram o seu peso}

relativo no PIB de 19% para 16% nos países que compunham a União a 15. Esta tendência enquadra-se num movimento mais geral de transferência progressiva da carga tributária dos rendimentos do trabalho para o consumo e os rendimentos do capital, tal como evidencia o estudo publicado pela Comissão Europeia em 201249 _{relativo ao período entre 1995 e 2007. Esta transferência gradual, que tem}

sido recomendada pela Comissão Europeia e pela OCDE, explica-se por fatores estratégicos ligados às prioridades económicas, entre os quais podemos des- tacar os seguintes:

47. Base de dados ESSPROS, Eurostat. Os valores aqui citados não podem ser comparados com os que utilizamos mais adiante no Capítulo 4, que se referem apenas ao sistema de Segurança Social, como é en- tendido em Portugal, isto é sem incluir a saúde e a habitação social.

48. Ver Social Protection Committee (2015 a), p. 17. 49. European Commission (2012), p. 245.

• Uma preocupação acrescida por parte dos Governos em reduzir o custo do trabalho e assim aumentar a competitividade das empresas e favo- recer o crescimento do emprego num contexto de globalização em que as economias desenvolvidas têm de concorrer com economias emergentes com muito menores custos salariais;

• A perceção crescente de que a sustentabilidade financeira da Segurança Social fica mais salvaguardada a longo prazo por fontes de financiamento de base mais larga do que a massa salarial, já que esta tende a crescer no longo prazo a um ritmo inferior ao do produto50_.

No que se refere especificamente ao financiamento dos sistemas públicos de pensões, nota-se igualmente uma tendência de reforço do papel das trans-