Aspectos conceituais

Assim, a abordagem tanto é construída em torno desses traços distintivos, como pesa sobre ela críticas fundamentadas neles. De maneira que pode ser dito que a abordagem possui limitações, pois, ao ser dada centralidade às instituições (formais ou informais) e ideias, enfatiza-se a superestrutura em detrimento da infraestrutura. Deste modo, conflitos como o de classes, inerente a uma sociedade capitalista, deixam de ser explorados com maior profundidade.

Por outro lado, destacam-se as especificidades históricas, sendo o capitalismo tratado como um sistema histórico específico, dentro do qual as instituições são analisadas de acordo com suas evoluções (uma análise ex post, ou seja, sem vislumbrar trajetórias pré-determinadas) (HÉDOIN, 2013). De sorte que, ao discutir-se adiante como as instituições criam um acesso diferenciado ao Estado pelos diferentes grupos (e a evolução de tais relações), se, por um lado, não se enfatiza o conflito de classes que passa pela disputa pelo Estado no capitalismo, por outro, dá-se espaço para que os trabalhos histórico-institucionalistas vislumbrem tal disputa.

Da supramencionada análise em termos de grupos advém essa noção de disputa. Dela herdou- se que grupos rivais disputam recursos escassos, e que isso é central na vida política. Avançando nesse sentido, o Institucionalismo Histórico busca melhores explicações para situações políticas nacionais e para a distribuição desigual de poder entre os grupos. Avalia- se, assim, o modo como a organização institucional da comunidade política e das estruturas econômicas entram em conflito e como, dessa maneira, privilegiam-se interesses (HALL; TAYLOR, 2003; IMMERGUT, 1998).

Portanto, os institucionalistas históricos partem da ideia de que existem relações de poder assimétricas entre os atores. Nisto, essa abordagem diferencia-se de outras análises institucionalistas. Para os institucionalistas históricos, “[...] as instituições conferem a certos

grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de decisão [...]. [E] tendem a insistir no fato de que certos grupos sociais revelam-se perdedores, enquanto outros são ganhadores” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 200) — muito embora, para esses neoinstitucionalistas, não apenas as instituições exerçam papel relevante no mundo político.

A representação dos interesses junto aos detentores do poder político é feita através de grupos de interesse e modelada pelas instituições. Segundo Thomas (2004), os grupos de interesse são associações cujos membros compartilham preocupações e buscam por isso influenciar as políticas públicas em seu favor. Alarga-se aqui essa definição por entender-se que os grupos de interesse operam para essa atividade de lobbying que Thomas descreve, mas também fora dessa atividade, influenciando, como será aqui visto, no fim dos mandatos de governantes. Assim, grupos de interesse têm integrantes que compartilham preocupações fundadas na natureza desses integrantes e buscam influenciar ou impedir dadas políticas públicas.

E as instituições que modelam a representação de interesses? Como são criadas? Fundamentalmente pela criação de regras de interação pelos próprios grupos poderosos a quem elas servem, determinando a distribuição de recursos e constrangendo mudanças institucionais. Assim, as demandas por políticas e as próprias políticas são estruturadas por interações econômicas, sociais e políticas (IMMERGUT, 1998). A resposta ocorre dentro do quadro institucional que orienta o modus operandi da satisfação desses pleitos. E esse quadro tem, em si, a aproximação dos mandatários políticos a certos grupos, daí o acesso desproporcional ao processo de decisão.

Assim, como será feito ao introduzir-se a instituição patrimonialismo no Brasil, o Estado deve ser visto de maneira relacional (SKOCPOL, 1985a). Ou seja, o Estado deve ser visto de acordo com as relações que são estabelecidas entre o ambiente político e o econômico. Ao colocar em perspectiva qual seria a capacidade de um Estado de mudar estruturas ou o comportamento de atores econômicos, Skocpol (1985a) responde que isso depende das vantagens que o Estado possa ter frente a esses atores; por exemplo, quanto menores as vantagens, menor a margem para fazer irem à frente políticas de interesse nacional, se elas não atenderem a como aqueles atores econômicos enxergam a política estatal. Assim:

[...] objetivos de política como reorganização industrial podem ser implementados eficientemente porque uma administração estatal central controla o crédito e pode intervir em setores industriais. [...] Uma análise completa, resumindo, requer o

exame da organização e dos interesses do Estado, especificação da organização e interesses dos grupos socioeconômicos e investigações acerca das relações complementares, bem como conflitantes, entre o estado e atores outros da sociedade (SKOCPOL, 1985a, p. 20, tradução nossa17_).

A análise em questão olvida, contudo, da interpenetração entre grupos de interesse e instâncias de Governo na produção de políticas públicas. O Institucionalismo Histórico leva vantagem sobre outras abordagens ao tratar como relações de poder (a desigual relação que grupos de interesse têm com o Estado) se desenrolam com o passar do tempo. Uma importância fundamental ao debruçar-se sobre esse assunto reside no fato de trazer à luz que a grande desigualdade no acesso às instituições formais de poder provavelmente não gera lutas políticas abertas, ou seja, dão a aparência de consenso para abordagens de escopo intermediário.

O Institucionalismo Histórico (mesmo sendo uma abordagem de escopo intermediário, como já visto), ao incorporar essa diferenciação, muito embora não faça referência direta às diferenças entre classes, acaba incorporando em alguma medida o conflito de classes ao referir-se a agentes (grupos de interesse) que têm acesso desigual ao poder. Esse conflito poderia ser mascarado de consenso pela falta de luta aberta entre agentes na busca pela representação política de seus interesses. Mas existem duas dimensões a partir da qual as assimetrias de poder também se revelam, quais sejam: a primeira é a que não há contestação justamente pelas assimetrias de poder; e a segunda, que diz respeito aos elementos ideacionais de poder (PIERSON, 2016).

A primeira dimensão pode ser observada sob dois aspectos. O primeiro é o simples controle da agenda política por parte dos grupos de interesse com maior acesso ao Estado, criando um ambiente em que não há arena política para que o conflito se manifeste. Esse cenário pode ocorrer através de processos legislativos normais que atendam à manutenção do status quo e não deem espaço para políticas dos grupos de interesse desfavorecidos, ou retirando do aparato institucional estatal poder de agência para fazer valer política que conteste interesses dos favorecidos (o que o caso brasileiro demonstra que pode se manifestar, inclusive, com o enfraquecimento ou com a derrubada de um governante).

17 _{Texto original: “[…] policy objectives such as industrial reorganization might be effectively implemented}

because a central state administration controls credit and can intervene in industrial sectors. […] A complete analysis, in short, requires examination of the organization and interests of the state, specification of the organization and interests of socioeconomic groups, and inquiries into the complementary as well as conflicting relationships of state and societal actors (SKOCPOL, 1985a, p. 20).

O outro aspecto em que essa dimensão fica clara é o da reação antecipada aos custos de incorrer em contestação por parte dos grupos distantes do poder. Custos que podem ir do temor da perda de emprego por trabalhadores até a violência pela repressão pelo Estado ou por força paramilitar. Neste sentido, Pierson faz uma boa ilustração dessa reação por antecipação: “O ponto essencial é o de que a decisão de não contestar toma lugar na esfera obscura das relações de poder. Se um escravo escolhe não se rebelar, seria absurdo tratar a ausência de contestação aberta como um sinal de que não existe ali relação de poder” (PIERSON, 2016, p. 128, tradução nossa18_).

Quanto aos elementos ideacionais de poder, Lukes (2005) argui existir essa outra dimensão segundo a qual se assegura o consentimento da dominação de um grupo por parte do outro. Como ele traz, o poder é, em sua raiz, poder de classe, e esse tem como manifestação de sua hegemonia a sujeição ideológica. O que envolve a marxiana falsa consciência (PIERSON, 2016), no sentido de incorporação por indivíduos e grupos da consciência social.

Assim, o controle da ideologia predominante, que se manifesta na academia, em think tanks, mídia, escolas e toda sorte de organização, consiste na promoção da crença de que o que é politicamente alcançável ou desejável é justamente o que serve aos grupos de interesse mais próximos das instâncias de poder. Assim, também por essa dimensão ideacional, disfarçam-se as relações entre os grupos de interesse.

Nesse sentido, como supradito, para os neoinstitucionalistas mencionados, não só as instituições exercem papel relevante. Existiria uma relação causal na qual as instituições sempre estariam envolvidas nos processos e mudanças, mas que poderia ter como motor tanto as próprias instituições como os desenvolvimentos socioeconômicos ou as ideias (HALL; TAYLOR, 2003; STEINMO, 2008).

Sobre essa relação entre as instituições e outros aspectos, como o ideacional, Daniel Béland (2005) coloca que, nos anos oitenta, acadêmicos como Theda Skocpol e Ann Shola Orloff fizeram do Institucionalismo Histórico uma abordagem menos centrada na tentativa de tratar

18 _{Texto original: “The essential point is that the decision not to contest takes place in the shadow of power}

relationships. If a slave chooses not to rebel it would be absurd to treat the absence of open contestation as a sign that there is no power involved” (PIERSON, 2016, p. 128).

o Estado como ente autônomo e mais focada nos impactos estruturantes das instituições na formulação de políticas — diminuindo-se a centralidade das instituições e, portanto, do Estado, mas sem retirar-lhe importância.

Tal entendimento leva a um alargamento do escopo. Assim, aquelas autoras, Orloff e Skocpol, dão, por exemplo, especial importância ao tema do policy feedback (que trataremos adiante) na formulação de políticas. Confere-se tal alargamento na relação que Béland (2005, p. 32) faz a partir de Skocpol sobre os quatro aspectos que estruturam o quadro institucional. Primeiro aspecto: a ordem por trás e a transformação do Estado. Segundo aspecto: os efeitos das instituições e procedimentos políticos sobre as identidades, metas e capacidades dos grupos sociais. Terceiro aspecto: o "encaixe" — ou a falta dele — entre objetivos e capacidades de vários grupos politicamente ativos, e os historicamente mutáveis pontos de acesso e vantagens permitidos pelas instituições políticas de uma nação. E o quarto aspecto: a forma como políticas sociais previamente estabelecidas afetam a política no tempo subsequente.

O primeiro aspecto traduz-se na historicidade e na busca por contextualização, inerentes à abordagem histórico institucionalista — sem deixar de registar a importância do Estado. Assim, são levados em consideração a conjuntura atual da correlação de forças, o

establishment, bem como os câmbios que deram forma ao Estado e os possíveis de serem

feitos sobre ele.

Antecipando-se o terceiro aspecto, vale dizer que esse também trata da correlação de forças, mas esclarece a importância dos outros atores e dos interesses desses — ele diz respeito à força desigual dos atores na formulação de políticas e na conformação do Estado. Nesse sentido, Béland (2005) adverte que, no espectro institucional, os grandes interesses econômicos não têm impacto direto no mundo político, pois passariam pela mediação feita pelos atores políticos formais de uma democracia representativa.

Esta colocação do autor é bastante válida para períodos de normalidade democrática. Afinal, por maior que seja a importância de um projeto de lei para um dado grupo, ele entrará de alguma maneira no jogo de negociações políticas, próprio das instâncias legislativas. Todavia, quando se coloca em pauta a interrupção do mandato de um governante ou de um regime democrático, não continuam em voga as prerrogativas formais de negociação política.

Neste caso, acontecem de fato ações mais diretas advindas de poderosos interesses econômicos ou de outros grupos de interesse. A aventada rejeição de intervenção mais direta do meio econômico no meio político por parte do Institucionalismo Histórico pode ter origem na falta de experiência com quebras democráticas por parte de acadêmicos institucionalistas de países não-periféricos19, muito embora textos histórico-institucionalistas seminais, como “Estado e revoluções sociais” de Theda Skocpol (1985b), façam reflexões sobre períodos revolucionários — períodos em que se abrem exceções similares nos processos de negociação política padrão, o que coloca em questão a negação da variação da força com que grupos de interesse podem fazer valer-se sobre o mundo político em dados momentos.

Por outro lado, em momentos de normalidade democrática, de fato, os grupos de interesse atuam ativamente buscando propor políticas públicas, mas também buscando vetar outras. Immergut (1992) esclarece que tais vetos são feitos dentro de uma estrutura institucional formal, a partir das competências constitucionais (ou até mesmo regimentais) atribuídas a representantes dos poderes Executivo e Legislativo (ou ao eleitorado, com eleições que se avizinham ou com referendos) quando se formula uma política ou busca-se uma mudança na orientação das políticas públicas.

Dessa maneira, o desenho institucional quanto ao número de vetos possíveis e atores que possuem poder de veto (veto players) tem grande peso no sucesso ou insucesso na implementação de uma política. Então, os grupos de interesse, de acordo com o quadro institucional, pressionarão os atores pertinentes para que sejam vetadas medidas que não lhes sejam convenientes.

O segundo aspecto diz respeito justamente ao controle imposto pelos veto players ou, de maneira mais precisa, aos espaços e caminhos dentro do meio institucional para as ideias — das propostas ao estabelecimento de objetivos. Esse mundo ideacional é constituído pelas ideologias e paradigmas encampados por atores políticos formais e por grupos de interesse. De forma que, ao também moldarem a política, as maneiras de depreender o mundo, os problemas que são identificados, os objetivos que são propostos, o discurso, as ferramentas,

19 _{Crítica similar é feita por Kellee S. Tsai (2016). Ao versar sobre autores institucionalistas históricos e a ênfase}

dada a instituições formais, ela demonstra que muitas análises são centradas em democracias industriais avançadas, e que, por isso, existiria tal ênfase; de maneira que tal foco contrapõe-se à abordagem que deve ser dada, e é dada, a países periféricos — como se discorre adiante.

as técnicas e as propostas de alternativas constituem os “policy paradigms” (paradigmas de política) (HALL, 1993).

Muito embora a ação estatal (e dos diversos atores) esteja definida pelos limites institucionais, os policy paradigms — que também são afetados pela institucionalidade — definem as possibilidades existentes no imaginário dos atores. E é como subconjunto desse imaginário que se constrói o processo de agenda setting. Agenda que, por sua vez, trata-se da “[...] lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de séria atenção, tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades” (KINGDON, 2006a, p. 219).

Ainda de acordo com aquele autor, essa agenda vai ser formada por problemas (pela falta de uma política específica ou por problemas decorrentes de uma política prévia), pela própria política (um novo governo, uma virada ideológica e a pressão de grupos de interesse são exemplos) e pelos atores “visíveis” (que definiriam a agenda e buscariam nos atores “invisíveis”, acadêmicos e burocratas, as alternativas) (KINGDON, 2006b). Contudo, deve ser ressaltado que a formação da agenda sofre restrições na sua concepção tanto dos mencionados policy paradigms, como das políticas já implementadas — e, assim, chega-se ao quarto aspecto apontado por Skocpol e Béland.

Essas políticas já implementadas introduzem o quarto aspecto, perfazendo uma trajetória que cria dois “moldes” para novas políticas. O primeiro molde diz respeito ao policy feedback, ou seja: “uma vez instituídas, políticas sociais, por sua vez, remodelam a organização do Estado em si mesma e afetam os objetivos e alianças de grupos sociais envolvidos nas lutas em curso” (WEIR; ORLOFF; SKOCPOL, 1988, p. 25, tradução nossa20_{). Semelhante ao descrito} por Skocpol e Béland como “segundo aspecto”, tem-se que, instituída uma política pública, a luta política passa a um outro estágio ao criar um corpo técnico-normativo ou compromissos relacionados àquela prévia opção política.

Obviamente, a adoção de uma política pode alterar a perspectiva acerca da matéria sobre a qual ela opera. Essa mudança de perspectiva (social learning ou aprendizado social) refere-se

20 _{Texto original: “once instituted, social policies in turn reshape the organization of the state itself and affect}

the goals and alliances of social groups involved in ongoing struggle” (WEIR; ORLOFF; SKOCPOL, 1988, p. 25).

à resposta que se dá a uma política executada em tempo anterior pela “nova realidade” criada por ela. Contudo, políticas que alterem de maneira mais profunda — mudanças de terceira ordem, no dizer de Peter A. Hall21 — o ambiente político ou socioeconômico culminam em respostas políticas que necessariamente envolverão os mais diversos atores da sociedade, incluindo-se os não-estatais, o que afasta a pretensa autonomia do Estado (HALL, 1993). Exemplo disso está na ascensão política no Brasil da burguesia industrial, que passa a dispor de posição privilegiada na agenda setting após a Revolução de 1930.

O segundo molde está na linha desse condicionamento e é chamado “dependência da trajetória” (path dependency). Este conceito está fundamentado na ideia de que mudar a trajetória após a escolha de uma política é um processo mais dificultoso. Contudo, os institucionalistas históricos se dividem quanto a natureza de tal dificuldade.

Pierson (2004) parte do princípio de que retornos relativos crescentes dos atores envolvidos fazem com que, com o passar do tempo, uma nova trajetória seja cada vez mais difícil de ser tomada por eles (dado ser mais custoso retornar à escolha inicial). Outros autores (FIORETOS; FALLETI; SHEINGATE, 2016), por outro lado, atribuem a eventos exteriores, independente dos atores, a determinação ou não de novas trajetórias.

Mahoney (2000)22 dá importância a esses eventos, contudo, concentra sua leitura sobre a dependência da trajetória nas reações antitéticas disparadas por esses eventos que fazem com que a trajetória permaneça (a partir de self-reinforcing sequences), ou, por vezes, seja alterada (a partir de reactive sequences).

A dialética dos diversos processos históricos demonstra que, de fato, existem movimentos que tentam imprimir uma direção, e há direcionamentos conservadores que buscam reagir a eles. A isso é difícil somar o fato de que fatores externos aos atores tenham normalmente peso

21 _{O autor faz a distinção entre três tipos de mudança (semelhantes às categorias que Thomas Kuhn utiliza para o}

progresso científico): “First and second order change can be seen as cases of ‘normal policy making’, namely of a process that adjusts policy without challenging the overall terms of a given policy paradigm, much like normal science.‘Third order’ change, by contrast, is likely to reflect a very different process, marked by the radical changes in the overarching terms of policy discourse associated with a ‘paradigm shift’. If first and second order changes preserve the broad continuities usually found in patterns of policy, ‘third order’ change is often a more disjunctive process associated with periodic discontinuities in policy” (HALL, 1993, p. 279).

22 _{Em “Not Just What, but When: Timing and Sequence in Political Processes”, Pierson (2000) apresentou}

leitura similar à de Mahoney, dando ênfase diferente à que deu em “Politics in time: History, institutions, and social analysis” (PIERSON, 2004), obra citada no parágrafo anterior.

preponderante nos processos. Faz mais sentido analisar como os interesses dos próprios atores envolvidos são intentados pelos mesmos, existindo ou não fatores externos — sem desprezar que os atores estão em permanente conflito, tomando posições antitéticas.

Aqui vale menção ao conceito de “conjunturas críticas”. Elas guardam relação com as janelas de oportunidade de Kingdon (2006b), dado que são caracterizadas por momentos de indeterminação em que diversas opções, tanto para reequilíbrio institucional, como para inovação institucional radical, estão disponíveis. A especificidade que termina por dar uma definição mais acabada de conjunturas críticas pode assim ser resumida: elas criam trajetórias que não podem ser facilmente revertidas, sendo as criações advindas das conjunturas críticas mais relevantes do que elas próprias (CAPOCCIA, 2016; MAHONEY, 2000, 2001; PIERSON, 2000). De modo que:

Em muitos casos, conjunturas críticas são momentos de relativo indeterminismo estrutural, quando atores envolvidos moldam os resultados de forma mais voluntarística do que as circunstâncias normais permitiriam. Independentemente do grau em que as escolhas do ator durante conjunturas críticas podem ser consideradas