Aspectos teóricos do federalismo fiscal 1 O conceito de federalismo fiscal

O federalismo é uma forma de organização do Estado em que convivem várias instâncias governamentais. A descentralização, em seus aspectos político, administrativo e fiscal é o instrumento que dá configuração ao Estado Federal. O ato de descentralizar deve ser compreendido como uma opção para redistribuição do poder, da autonomia de decisão, do controle de recursos e das competências para órgãos que tenham maior proximidade com a coletividade, ou para governos locais, em detrimento do governo central. O Federalismo Fiscal é a forma como essas instâncias se organizam em termos de atribuições. (FILLELINI, 1989) (BARACHO, 1981).

GRONEWEGEN (1987) define o Federalismo Fiscal como ramo das Finanças Públicas, voltado especialmente para os problemas que se apresentam nos países organizados na forma federativa, indo buscar na teoria dos bens públicos, da tributação e da dívida pública e na teoria da escolha pública, respostas para as questões relacionadas com atribuição de competências e fontes de receita adequadas a cada nível de governo.

MUSGRAVE e MUSGRAVE (1980) examinam o federalismo fiscal segundo as funções estabilizadora, distributiva e alocativa atribuídas ao setor público. Para a resolução dos problemas que se apresentam em um sistema em que concorrem diferentes níveis de governo, os autores dão ênfase à função alocativa. De acordo com esta abordagem, o fornecimento dos serviços públicos deve considerar as preferências dos habitantes da região beneficiada, sendo que estes benefícios devem ser por eles financiados. Isto significa que aqueles benefícios que atingem todo o país devem ser fornecidos em termos nacionais e os serviços cujos benefícios são locais devem ser fornecidos em uma base regional.

Para assegurar um formato institucional eficiente MUSGRAVE e MUSGRAVE (1980) propõem que as funções de distribuição de renda e estabilização econômica sejam de responsabilidade do governo central. A justificativa para isso é de que as unidades sub- nacionais apresentam vazamentos de benefícios, por se tratarem de unidades abertas ao fluxo dos fatores de produção. Políticas públicas que objetivem a transferência de renda ou

a estabilização de preços desenvolvidas em nível local podem provocar a migração das famílias e firmas, bem como a exportação dos impostos locais, gerando ineficiências.

4.1.2. Bases conceituais na atribuição de competências tributárias entre níveis de governo

Em países organizados da forma federativa, o desenho do sistema de impostos deve considerar quais são os instrumentos tributários menos distorcivos em termos de eficiência alocativa, na definição dos níveis de governo mais adequados para exercer a gestão dos instrumentos tributários do sistema. A distribuição de responsabilidades tributárias entre níveis de governo deve considerar a mobilidade interjurisdicional de fatores e atividades econômicas em resposta a um sistema descentralizado de impostos.

A eficiência dos instrumentos tributários é altamente dependente da eleição da esfera de governo mais adequada para a administração tributária de cada um dos impostos. A teoria tradicional das Finanças Públicas estabelece que o governo federal deve ser o responsável pela arrecadação de impostos que requerem um certo grau de centralização administrativa, como o imposto sobre a renda, ou que afetem as políticas do país como um todo, como é o caso dos impostos sobre o comércio exterior. O imposto pessoal, cobrado no nível local, pode incentivar a migração.

Os governos locais, por sua vez, devem assumir a responsabilidade pela tributação do patrimônio físico, como os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliária, cuja base tributária é imóvel e não permite a migração. Entre a esfera maior de governo - a União - e o poder local, os Estados coletam impostos sobre o consumo e a circulação de bens.

Conforme observa SILVA (1995) há um consenso de que os tributos mais adequados para o nível local são aqueles que incidem sobre a propriedade imobiliária, mas, muitas vezes, os governos locais enfrentam dificuldade na sua arrecadação, seja por motivos econômicos, administrativos ou políticos. Existe também a necessidade de financiamento de bens meritórios, como a educação e a saúde, em que os governos locais são executores de políticas nacionais, gerando um desequilíbrio nas finanças públicas locais.

Portanto, ao lado de uma estrutura de competências tributárias, existe a necessidade de um sistema de transferências intergovernamentais, com origem nos níveis superiores de governo e orientadas para os níveis inferiores.

4.1.3. Fundamentos das transferências intergovernamentais

Pode haver grandes disparidades entre as fontes de arrecadação e obrigações de despesas funcionais entre os diferentes governos de uma Federação. Por esta razão, alguns Estados poderão desempenhar suas funções mais facilmente, a partir de seus próprios recursos. As transferências intergovernamentais de recursos podem ser usadas de forma a compensar diferenças regionais de receitas, ou custos e benefícios externos decorrentes de ações locais. Essas transferências de receitas, pertencentes ao nível de governo repassador, podem ou não estar condicionados a determinados usos específicos. Determinadas transferências federais podem, por exemplo, prever a existência de contrapartida: o nível de governo beneficiado deve contribuir com igual valor àquele recebido, para o desenvolvimento de ações específicas. Desta forma, o governo federal induz os governos locais a adicionarem recursos próprios para a consecução dos objetivos nacionais. (FILLELINI, 1994, p. 156).

Nesse sentido as transferências intergovernamentais podem ser usadas para promover o planejamento regional, cujos efeitos liberam benefícios consumidos em áreas que abrangem diversos níveis de governo. Todavia, deve ser observado que as ajudas, dadas por um nível de governo a outro, são suportadas por cidadãos não residentes na jurisdição beneficiada e, portanto, não usuários dos benefícios liberados.