Para apreender o significado do processo Constituinte de 1964/1985, procuramos identificar os fatos ocorridos após a erosão do regime militar, considerando que é sob a estrutura da construção da Constituição, sob a égide da Constituinte eleita em 1986, que pretendemos coligir os elementos que darão subsídios para analisar os pressupostos da nossa “democracia”. Além desses aspectos esse item privilegiará também o destaque da noção de pacto social e as bases em que foi projetado para o Brasil.
A idéia de Constituinte é subseqüente à de Constituição que, em sua acepção mais primária ou antiga, está vinculada ao entendimento que lhe é dispensado pela medicina. Surge atrelada à concepção de harmonia dos diversos fluídos do corpo. Em sentido análogo, referente ao corpo político exclui qualquer possibilidade de soberania dentro do Estado. Segundo Ribeiro:
A noção de que no corpo político possa haver um foco de poder capaz de tudo decidir ou modificar, até a própria constituição, não cabe no pensamento medieval, e se vai ser teorizada desde o séc. XVI por Jean Bodin e mais tarde por Thomas Hobbes, somente conhecerá aplicação sistemática a partir da Revolução Francesa (RIBEIRO, 1986, p.19)16
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Nesse quadro medieval, de uma medicina da harmonia humeral e de uma filosofia política que analogamente privilegia a iustitia, quem sabe a soberania não seria uma doença? Expressaria algum tipo de desequilíbrio, de discrasia. Pois, então como sinônimo de governar usa-se tantas vezes o verbo moderar e nas entradas solenes de reis destaca-se a noção grega de temperança e moderação. Não é possível mudar a Constituição. É ela como a do homem: poderia eu mudar meu organismo? As constituições são diferenciadas, há apenas que faze-las harmônicas, internamente: esse é o trabalho da moderação. E note-se, ainda, que por essa idéia de Constituição se entende muito mais que a mera política. Há ela de abranger o clima, a religião, a raça, hábitos em suma, o que nela se monta é a maneira pela qual Montesquieu, mais tarde irá tipologizar os governos articulando desde o biológico até o político, passando pelas emoções, as religiões, os climas. Datar essa idéia de constituição seria difícil. O que podemos arriscar é, apenas, que no séc. XVI ela já tem os seus contornos, que curiosamente prefiguram os do Espírito das Leis (...) A Constituição enquanto conserva em seu conceito a marca médica ou antropomórfica, é sempre antiga.É ela o que sustenta um Estado, preservando as liberdades do povo contra mandos e desmandos do rei. Assim, a esquerda inglesa, puritana, denuncia o príncipe por subverter a antiga constituição, e as liberdades e direitos que esta reconhecia. É claro que com isso ela fará uma política nova, virando de ponta- cabeça o velho mundo; como diz Marx: “Um século antes da Revolução Francesa, Cromwell e o povo
Como se pode perceber, a delegação de poderes ou sua representatividade, nos moldes da atualidade, baseada em uma constituição, não é encontrada, como afirma Ribeiro (1986), antes da Revolução Francesa.
Bobbio (1976) destaca o notável grau de desenvolvimento que o povo grego já havia alcançado, sob o ponto de vista político, mesmo antes das sistematizações de Platão e de Aristóteles. Em relação, porém, às constituições antigas, estas não eram codificadas, compondo um documento único para reger a vida da comunidade. Em vez de uma Constituição jurídica ou formal, corporificada em documentos ou diplomas, pode-se identificar uma “Constituição social e política”, abrangendo um conjunto de costumes, usos, tradições, estatutos sobre a organização política da comunidade.
Geralmente as Constituições dos grandes Estados antigos, como as de Creta, Corinto, Cartago, Esparta, Atenas, Tebas, Argos e Roma, compunham-se de normas esparsas em estatutos, mas, sobretudo, de tradições e costumes.
Muitos legisladores surgiram, como Minos, em Creta (1320 a.C.), Baquiades, em Corinto (1150 a.C.), Licurgo, em Esparta (898 a.C.), Filolau, em Tebas ( 890 a.C.) e Sólon, em Atenas (593 a.C.), figuras eminentes e algumas delas lendárias, outorgando uma legislação aos seus Estados.
Entre os gregos, surge a palavra constituição ou politéia, por meio de Aristóteles, em sua obra sobre Teoria do Estado – A Política.
Entre os romanos, aparece a expressão rem publicam constituere, de onde, provém, o vocábulo constitutio, que em português é traduzido como “Constituição”.
Esses documentos antigos não tinham a força que o Direito Público atual confere às modernas constituições, como documentos que buscam expressar a
inglês haviam tomado emprestado a linguagem, a paixão e as ilusões do Velho Testamento para sua revolução burguesa (MARX apud RIBEIRO, 1986, p.19).
vontade soberana da população e preservar-lhes às garantias individuais. As Cartas antigas como as medievais, e, em geral, todos os documentos produzidos para orientar a vida social, excetuando-se na Grécia e Roma em alguns períodos históricos, eram simples tentativas de pacificação entre o príncipe e o povo; não chegavam a limitar ,efetivamente, o absolutismo de muitos governantes que se consideravam verdadeiros deuses. Uma constituição tem por função a própria força de documento constitutivo:
a Constituição atesta , dentro da comunidade internacional, o surgir de um novo componente que se afirma como um dos seus membros de pleno direito.Isto explica porque depois da Independência, todos os novos Estados se apressam em se apresentar de modo formalmente inobjetável na cena internacional como dotados de uma constituição própria. Intimamente vinculada à função constitutiva está a da estabilização e racionalização de um determinado sistema de poder. A Constituição é um ponto firme, uma base coerente e racional para os titulares do poder político, que visam, mediante ela dar estabilidade e continuidade à sua concepção da vida associada. Com a Constituição são então fixadas múltiplas garantias para defesa da ideologia dominante e dos institutos constitucionais fundamentais. Diversas modalidades, que vão da proibição da revisão constitucional às garantias oferecidas pelas sanções penais, a um sistema orgânico de controles jurisdiciais e à organização da administração militar e civil. (BOBBIO, 1983, p.258)
Entre as funções, acima citadas, de maior relevância, a Constituição pode ter ainda a função de legitimar um novo representante, ou um novo regime político. Geralmente, quando ocorre um golpe de estado, imediatamente convoca-se e instaura-se uma Constituinte para elaborar uma nova Constituição, que nem sempre se caracteriza por mudanças profundas. Em geral visam a legitimar a nova ordem que se institui. As constituições nem sempre foram escritas. Parte-se do princípio de que as leis mais interiorizadas, mais eficientes são as leis implícitas, leis comuns, pois não resultam dos editos do príncipe ou de conselhos de Estado, meramente impostas aos súditos, sem passar por experiência ou prova que ateste sua eficácia.
A forma escrita vai se impor, não obstante a manutenção de Constituições de caráter consuetudinárias como a Inglesa e a existência de costumes constitucionais, em todo tipo de ordenamento, o que indica a necessidade de assegurar a estabilização das estruturas de um modo geral
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Assim como a Lei natural que os escolásticos chamam de jus
Commune e que é também jus non scriptum, sendo escrita somente
no coração do homem, é melhor que todas as leis escritas do mundo para fazer os homens honestos e felizes nesta vida, desde que observem as suas regras, da mesma forma a lei costumeira da Inglaterra, a que igualmente chamamos jus commune por mais se aproximar da lei natural, que é a raiz e pedra de toque de todas as boas leis, e que também é jus non scriptum, e está escrita apenas na memória humana(...)supera de longe as nossas leis escritas, a saber os nossos estatutos ou Atos do Parlamento (Le primer Report de cases (1615), cit. In R.Hinton, “English constitutional Theories from sir John Fortescue to sir John Eliot”. English Historical Review, 75 (296),1960, p.421-22, apud Ribeiro, 1986 p.19).
Paulatinamente, a idéia de lei escrita é introduzida, embora seu significado seja de lei assinada cujo estatuto é atribuído à autoridade que a promulgou e não ao seu conteúdo ou ao princípio de Justiça, que deve caracterizar, em geral, as leis. Seria necessário para fazer as leis, apenas a vontade do rei, o que significa dizer que a Constituição ainda é elaborada sem a existência de uma Constituinte.
A concepção de uma constituinte é tardia e algumas menções indicam que na Inglaterra seiscentista, à época da Ancient constitution, algumas assembléias se reuniram, o que pode se aproximar da idéia de uma constituinte. Em 1689 uma assembléia, na Inglaterra se formalizou e declarou vago o trono de Jaime II, deposto na Revolução Gloriosa, redigiu uma declaração de direitos e conferiu a coroa, fora da ordem sucessória à Maria e seu marido Guilherme. De acordo com Ribeiro, (1986) essa é a assembléia que, por seus poderes, mais se assemelha ao conceito moderno de constituinte, embora tenha elaborado mais um contrato que,
propriamente uma constituição. Na Inglaterra não houve constituinte; e sua idéia somente se firmará a partir do séc. XVIII, inicialmente com a Convenção Americana e, sobretudo com a Assembléia Constituinte Francesa.
Segundo Ribeiro:
Do surgimento das constituintes decorrerá que a constituição muda de sentido: Ela será política, “Constituição Política”, assim se chamava entre outras a do Reino de Portugal, votada pelas cortes em 1822, a do Império do Brasil, outorgada em 1824 por Pedro I, a do Piemonte , concedida por Carlos Alberto em 1848, e ainda a do Estado do Rio Grande do Sul, promulgada em 1891 por uma assembléia de maioria positivista. Quer dizer reduz-se o alcance do termo constituição, que deixa de considerar o clima, a topografia por pertencerem à natureza, que a vontade humana não tem como modificar, passando a contemplar basicamente a organização dos poderes entre si e em face dos cidadãos. Mas o importante é que, se assim se abdica o natural, se assim se politiza a palavra constituição e se submete esta à vontade dos homens (de um príncipe liberal ou de uma assembléia eleita), com isso também se descarta o que diz respeito aos costumes, e não apenas a eles: também o que respeita à organização social e econômica(...) o imperador (que na carta outorgada, simplesmente se cala sobre a escravidão) a malfadada Constituinte brasileira de 1823 mandava respeitar os “contratos” existentes entre senhores e escravos; a norte americana, de 1787, igualmente mantinha a escravidão, apenas fixando condições para o fim do tráfico negreiro. 2o. a constituição será decretada por uma assembléia, que rompe relativamente com o passado (se não, se for outorgada, é uma carta), mas o faz em nome da justiça, dos direitos naturais do homem (França 1789), e até de precedentes, portanto no passado, mas que já apontassem direitos que só o presente torna manifestos ( declaração de Independência norte-americana,1776). 3o. E, sobretudo desde a Francesa(a primeira a chamar-se Constituinte, em 1789), terá como seu suposto a soberania, geralmente do povo, geralmente exercida através de representantes. (RIBEIRO, 1986, p.22).
A idéia de Constituinte pressupõe, portanto, uma soberania para deliberar em nome do povo, mas a força da Constituição elaborada só será viabilizada a depender da ação conseqüente de governos responsáveis. Fortes (1986) afirma que As assembléias do povo, por exemplo, são concebidas justamente como o lugar próprio do exercício da soberania de cada cidadão como o campo de participação efetiva, como o espaço propício para o exercício das autonomias, onde
cada indivíduo desenvolve sua educação política e realiza, plenamente, sua condição de sujeito político. Fortes, destaca que o contrário desse povo formado por cidadãos autônomos é :
A falsa comunidade onde reina a desigualdade – entre as quais a desigualdade política na subordinação entre vontades – e onde por necessidade lógica, o povo é convertido em massa de manobra, em multidão atomizada que fornece a matéria-prima é o terreno favorável para o desabrochar tanto do nepotismo quanto do populismo (FORTES, 1986, p.34).
Sendo, entretanto, inviável a reunião deliberativa do povo, de forma permanente, nas sociedades atuais, Rousseau admite a representação17, considerando-a, porém, sob o ponto de vista de um mecanismo efetivo de captação da vontade coletiva. Nesse sentido, é importante a participação e o interesse pelas questões que dizem respeito a todos, pois nesse processo representativo o que está em pauta não é uma questão de técnica política, mas a definição dos fundamentos da vida coletiva e do significado efetivo dos valores e da experiência democrática. Para isso a representação deve ser legitimada e, em geral, a obtenção dessa legitimação é precedida por um pacto entre a população e aqueles que pretendem tornar-se seus representantes. Rousseau afirma que pelo pacto social é dada existência ao corpo político a quem compete a partir daí deliberar pelos interesses de todos.
A idéia de um pacto social na história mais recente do Brasil, após os governos ditatoriais iniciados em 1964, foi lançada em meados de 1984, como forma de enfrentar as questões geradas pela inflação e significativas demandas sociais de
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A idéia de representantes é moderna; vem-nos do governo feudal, desse governo iníquo e absurdo no qual a espécie humana só se degrada e o nome do homem cai em desonra. Nas antigas repúblicas e até nas monarquias, jamais teve o povo representante , e não se conhecia essa palavra. (ROUSSEAU, 2000, p. 187).
caráter estruturais, tais como a Reforma Agrária, tributária e outras que haviam sido postas de lado durante o período autoritário. A idéia de pacto social, porém é recorrente na história, em situações nas quais os diversos segmentos sociais precisam se reunir para fazer frente às dificuldades surgidas, no domínio em geral da governabilidade. A idéia de pacto sugere ajuste, convenção, consenso, contrato entre as diversas forças sociais. Passou ao domínio público através das reiteradas declarações do Presidente Tancredo Neves, eleito pelo Colégio Eleitoral em janeiro 1985. O fundamento indicado para esse pacto social foi a negociação entre as diversas classes sociais e o Estado, de modo a permitir mudanças sociais e econômicas, sem que reação das partes envolvidas provocasse alterações na economia, tais como o aumento da inflação.
Freitas Jr. (1993, p.25) define a natureza de um pacto, conforme o seu conteúdo e a sua intencionalidade. Assim o pacto pode ser de caráter político, quando o seu objeto diz respeito às Leis que se referem à estruturação do sistema político (sob o ponto de vista da organização constitutiva, governativa ou de simples aliança). O pacto de natureza social visa ao estabelecimento de regras genéricas para políticas públicas e para o comportamento dos atores sociais, em conformidade com os interesses por estes veiculados por intermédio de órgãos públicos, de partidos políticos, ou de qualquer entidade que apresente interesses sociais relevantes. Pode-se destacar, ainda, a noção de concertação social que se caracteriza pela tentativa de se realizar um determinado acordo ou alguns acordos. Na história mais recente, observa-se que a necessidade dessa iniciativa foi provocada, sobretudo, pela dinâmica da economia de mercado nas sociedades pluralistas durante períodos de recessão, inflação elevada e surtos de desemprego. Entre alguns pactos realizados em outros países, podemos destacar o realizado na
Espanha, o Pacto de Moncloa, celebrado em setembro de 1977, consistiu, em grande acordo nacional para viabilizar a transição democrática após a ditadura do General Francisco Franco.
De acordo com Cordova:
“nem a concertação social, entendida em sentido amplo, nem a subscrição de pactos sociais, têm tradição no Brasil. Não se conhece antecedente algum de subscrição de acordos básicos e a própria filosofia dos atores sociais parecia alheia a esse tipo de prática. Um pacto social se situa no extremo oposto do regime fortemente intervencionista que rege as relações trabalhistas no Brasil. Nenhum governo do passado havia sequer prestado atenção à proposta. A própria idéia de colocar o fator trabalho em paridade com as outras forças sociais na mesa de negociações, parecia chocar-se com o fato do movimento sindical ter sido, até bem pouco tempo, uma força marginal no panorama social do País. As organizações de empregadores que constituem, pelo contrário, um influente fator de poder, não pareciam ter interesse em participar de um exercício que, seguramente, implicaria em mudanças no status quo, que lhes era favorável” (CORDOVA, 1985, p. 45).
Por meio da proposta feita pelo candidato e, posteriormente, recém–eleito presidente Tancredo Neves e em que referências eram feitas ao Pacto de Moncloa, como paradigma do que aqui se pretendia realizar, pôde-se conceber os propósitos gerais, o formato que deveria conter tal pacto social, bem como suas implicações. Na Espanha, antes da realização do pacto de Moncloa, foram tomadas uma série de medidas antecipatórias que “garantiram” as negociações para o pacto. Foram legalizados os partidos clandestinos, quebrou-se a estrutura vertical dos sindicatos, recuperou-se o direito de greve e convocou-se a Assembléia Nacional Constituinte.
Segundo Moisés:
No Brasil, a proposta é quando menos ambígua. Propõe-se o pacto antes mesmo de se criarem as condições necessárias para que os seus eventuais subscritores tenham autonomia. É por isso que, antes do pacto, talvez seja mais importante discutir os passos da nova ruptura democrática. E para isso, é essencial a convocação da
Assembléia Nacional Constituinte junto com a qual poderemos fazer a necessária limpeza do entulho autoritário que ainda impede o nosso caminho (MOISÉS, 1985 p. 01).
Na visão de Singer
Não se trata de algo como os vários pactos sociais implícitos, que analistas de nossa história têm descoberto, por exemplo, no governo de Getúlio Vargas, em que supostamente várias frações da burguesia e do proletariado se teriam posto de acordo para apoiar determinada linha de ação governamental. Agora, o que se põe na ordem do dia é a negociação, entre as principais classes sociais e o Estado, de um pacto destinado a permitir que determinadas mudanças sociais e econômicas possam ser realizadas, sem que a reação das partes afetadas faça a inflação disparar, anulando os efeitos daquela mudança (SINGER, 1985, p.85).
Um dos primeiros aspectos que se colocou no tocante à viabilidade de tal pacto foi saber quem é que vai definir, quem tem representatividade para negociá-lo para falar em nome do capital (industrial, comercial, agrícola financeiro e de outras instituições) e do trabalho (subdividido nas mesmas categorias). Era preciso considerar também, os autônomos, que têm importância na agricultura, comércio varejista, profissões liberais e outros. A representação pelos sindicalistas das mais diversas áreas foi considerada inapropriada, devido à legislação em vigor que os reduzia a apêndice do aparelho do Estado e por estarem em sua maioria nas mãos de “pelegos” dirigentes servis do Ministério do Trabalho. A negociação com essa representação esgotaria o pacto, o que requeria, pois, a composição da sua autonomia, isso implicaria, segundo Singer (1985), mudanças na legislação sindical e um amplo processo de democratização do sindicalismo brasileiro. Ressalta ainda esse autor que algumas mudanças na base sindical já vinham ocorrendo e outras beneficiariam além do sindicalismo o próprio processo do pacto social. Outra questão diz respeito às mais diversas correntes políticas e linhas ideológicas, às
quais pertenciam os membros sindicais e que representavam interesses das diversas classes sociais protagonistas do pacto social. Nesse sentido, Singer analisa que um pacto social nesse contexto não pode ser realizado dentro de uma perspectiva geral e definitiva. Haveria de se processar, lentamente, por meio de acordos, válidos por um tempo limitado, avaliados sistematicamente e que permitissem avançar com segurança. Singer (1985), exemplifica que: um pacto destinado a limitar o conflito distributivo pressupõe determinada evolução dos preços e dos rendimentos, a qual tem que ser efetivamente comprovada, antes de se poder ampliar a área de concessões mútuas. Assim, o pacto social deveria ser desenvolvido como um processo constante de acordos envolvendo todos segmentos sociais. Seria preciso, também, que não tivesse a conotação de recurso para promover a paz social ou interferir na necessária autonomia dos órgãos de classe.
Singer chama a atenção:
A propriedade privada dos meios de produção e a conseqüente divisão da sociedade em classes de interesses antagônicos suscitam conflitos que pacto social algum pode dirimir. Desconhecer esta realidade é procurar camuflá-la ideologicamente mediante o pretendido pacto social, seria o modo mais seguro de inviabilizar este último ou esvaziá-lo de qualquer efetividade. É fundamental que Tancredo e seus ministros se convençam de que para os trabalhadores o pacto não se destina a paralisar a luta de classes, mas a elevá-la a um plano político (SINGER, 1985, p.86-87).
Pode-se perceber a dificuldade para a implementação de um pacto social, embora se tivesse clareza da importância de tal iniciativa e pudesse se reconhecer o