1.3. A Nova República
1.3.2. Assembléia Nacional Constituinte (1987-1988)
A Assembléia Nacional Constituinte foi o desaguadouro dos debates, propostas e reivindicações que, desde a virada da década de 1970 para 1980, vinham repercutindo com intensidade cada vez maior na sociedade.
Havia movimentos sociais muito fortes com demandas específicas – e aqui destaco o Novo Sindicalismo, na área trabalhista, e o Movimento Sanitário, na área da saúde. Também existiam diversos Grupos de Trabalho, criados pelo Executivo Federal para realizar os diagnósticos setoriais da política social do Governo e propor novas e mais eficazes formas de atuação, como por exemplo o Grupo de Trabalho de Reestruturação da Previdência Social citado anteriormente. Houve também a Comissão Afonso Arinos, formada por representantes de diversos setores da sociedade civil, que se reuniram para elaborar um ante-projeto de Constituição, com vistas a subsidiar o trabalho da Assembléia Constituinte. E, obviamente, havia instituições representativas de empresários e ruralistas, como a União Brasileira de Empresários e a União Democrática Ruralista que estavam dispostas a intervir no resultado final da Carta Magna.
Como reflexo desta ebulição política, a Constituinte abriu um espaço para a participação da sociedade civil que não encontra paralelo no processo de elaboração de nenhuma outra constituição brasileira47. Nos trabalhos das subcomissões, foram realizadas audiências públicas, com representantes de entidades da sociedade civil. Houve, também, a possibilidade de apresentação de emendas populares por, pelo menos, três entidades da
46 No GT/RPS não houve consenso em relação ao estabelecimento de uma idade mínima para aposentadoria
nem quanto à revisão das aposentadorias especiais. Em função disto, estes pontos não foram objeto de recomendações.
sociedade civil que conseguissem, no mínimo, 30.000 assinaturas. Foram apresentadas 122 propostas, das quais foram admitidas 83 que cumpriram todas as regras formais.
Além disso, as etapas do processo constituinte permitiam que todos os assuntos fossem discutidos e aprovados ou modificados ou rejeitados em diversas oportunidades. O trabalho começou com discussões em 24 Subcomissões, cujos resultados foram encaminhados para 8 Comissões Temáticas. Os resultados do trabalho das Comissões foram organizados por uma Comissão de Sistematização e colocados para votação do plenário em dois turnos48.
Os trabalhos se iniciaram em fevereiro de 1987 com um forte acento progressista. Ao longo do ano, o teor dos artigos formulados começou a incomodar os setores conservadores da sociedade. No final do ano, estes setores conseguiram uma articulação do bloco conservador para barrar os avanços propostos para a nova Constituição. Este bloco se denominou Centrão, e abarcava parlamentares ligados a empresários49 e ao Executivo Federal50.
O Centrão apresentou um projeto de Constituição alternativo ao projeto formulado pela Comissão de Sistematização. Não havia coesão suficiente do bloco conservador para aprovar seu projeto na íntegra – havia, porém, a capacidade de impedir a aprovação do projeto oriundo da Comissão de Sistematização.
Frente ao impasse, um acordo de lideranças foi costurado: o projeto do Centrão seria aprovado para, em seguida, ser modificado com elementos do projeto da Comissão de
48 O processo constituinte referente às políticas sociais é relatado em NEPP (1989). Com relação ao complexo
previdenciário-assistencial, Boschetti (2006) é referência, especialmente no capítulo V.
49 Dreifuss (1989) marca a cerimônia de posse do Conselho Consultivo da União Brasileira de Empresários
(UB), em 05/11/1987, como o início da ofensiva conservadora sobre a Constituinte. “O coordenador da UB
encarava sua entidade como emissora e foco de ‘um brado de alerta’ à nação, emitido, com o timbre inconfundível do grande capital, contra o que ele chamava de ‘irrealismo constituinte’. (...) E aquecia ainda mais a temperatura política, ao culpar ‘uma minoria radical ativista bem organizada e obediente a uma dialética marxista’ pelas decisões da Comissão de Sistematização – todas elas, segundo Oliveira Santos [o
coordenador da UB], ‘lesivas ao empresariado’” (páginas 181-2).
50
Boschetti (2006) indica como um momento chave na reestruturação dos parlamentares conservadores a visita que o Relator da Comissão de Sistematização fez ao Presidente da República, em agosto de 1987. Esta visita foi criticada por parlamentares do PT e do PCdoB. “Nessa ocasião, Sarney manifestou seu
descontentamento com a inclusão, no projeto, do regime parlamentar de governo. Infere-se dos discursos dos parlamentares do PT e do PcdoB que o Presidente teria solicitado ao relator que modificasse o projeto”
Sistematização. Deste acidentado processo de debates, conflitos e negociações surgiu a Constituição Cidadã, que avançou bastante na garantia de direitos sociais aos cidadãos. Diz o NEPP:
A nova Constituição do Brasil altera significativamente o quadro social da nação rumo à conquista dos plenos direitos de cidadania: amplia o escopo dos direitos sociais, modifica o perfil das relações trabalhistas no país e define um novo padrão descentralizado de intervenção pública na área social, envolvendo importantes alterações na estrutura tributária e nas atribuições e responsabilidades do Estado (NEPP, 1989: 17).
No tocante à política social, a Constituição de 1988 representa uma verdadeira revolução, inclusive trazendo pela primeira vez um Título específico para este tema – o Título VIII (Da Ordem Social).
Pela primeira vez um texto constitucional é afirmativo no sentido de apontar a responsabilidade do Estado na cobertura das necessidades sociais da população e, na sua enunciação, reafirma que esta população tem acesso a estes direitos na condição de cidadão (COUTO, 2008: 161).
Dentre as diversas inovações do texto constitucional, um ponto central no projeto progressista é o conceito de Seguridade Social, que “compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”, conforme escrito no artigo 194 da Constituição. Com este conceito, o texto quebra o vínculo contributivo que era a base do sistema de proteção social até então existente. Toda a sociedade torna-se responsável pelo financiamento destas políticas. Em outras palavras, a Seguridade Social “redefine os limites da própria cidadania”51
.
Ainda pensando no financiamento das políticas, a Carta Magna idealizou um orçamento específico para a Seguridade Social. O Orçamento da Seguridade Social (OSS) continha potencial para produzir alguns impactos que o tornava importante para o novo
desenho de proteção social planejado na Constituição. Primeiramente, ele permitiria um maior controle sobre os recursos destinados à área; em segundo lugar, haveria uma estabilidade de recursos com fontes definidas e diversificadas; o OSS também exigiria um planejamento integrado das áreas que integravam a Seguridade Social no sentido de elaborar um orçamento único – abrindo espaço para uma importante ação intersetorial52.
Especificamente para a assistência social, passar a ser tratada como uma política social – no mesmo patamar da educação, saúde ou previdência – abriu espaço para a definição de uma relação com seus usuários que não fosse marcada pela tutela, pelo favor ou pelo privilégio, mas sim pelo direito.
Para chegar a esta situação, a assistência social continuou a reboque das discussões sobre a Previdência Social, devido a uma série de fatores. Um ponto a assinalar é que no âmbito da Subcomissão de Saúde, Seguridade e Meio Ambiente não havia atores dispostos a discutir e defender a assistência social – das 11 audiências públicas realizadas por esta Subcomissão (com representantes de 57 entidades) nenhuma teve como objeto a assistência social. As instituições assistenciais participaram, principalmente, da Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso e da Subcomissão dos Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias.
Mesmo no Movimento de Reconceituação do Serviço Social, o engajamento na discussão de uma política pública de assistência social não era visto como prioritário. A perspectiva dominante na vanguarda deste movimento identificava o Estado e suas políticas como aparelhos ideológicos ou repressivos a favor da burguesia53, levando à rejeição da ação estatal na área.
A assistência social era considerada um mero instrumento de dominação, de controle social e de reprodução da força de trabalho (...). A perspectiva de transformação direcionava sua intervenção aos movimentos sociais organizados como estratégia de resistência e de
52 Fagnani, 2005.
53 Exemplo desta posição pode ser vista em Sposati et al (1987), quando as autoras afirmam que “(...) os
investimentos governamentais, além de forte tendência à descontinuidade, terminam representando mais os interesses do capital. Acresça-se a este favorecimento o fato de que as políticas sociais são em si mesmas
confronto à prática estatal repressiva e autoritária, preferindo a intervenção política à institucional (BOSCHETTI, 2006: 223-4).
Assim, sem atores políticos que apresentassem uma agenda específica para o setor, a assistência social continuou a ser discutida como política pública em contraste e oposição à Previdência Social. Na seção IV (Da Assistência Social) do Capítulo II (Da Seguridade Social), estão descritos os objetivos e diretrizes para a área. Vale a pena citar na íntegra os dois artigos desta seção:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, 1988).