Os últimos anos do Governo Sarney (1988-1990)

As novas políticas sociais desenhadas pela nova Constituição, entretanto, ainda precisavam ser regulamentadas e contar com apoio federal em seus processos de implantação. Grandes obstáculos, porém, surgiram no caminho. No aspecto econômico, o final do Governo Sarney caminhava rapidamente para uma hiperinflação e para a total desorganização do financiamento do setor público. Para exemplificar a gravidade da situação, em março de 1990, quando houve a posse de uma nova administração federal, a taxa de inflação ultrapassou a marca de 80% ao mês.

Politicamente, a reorganização das forças conservadoras durante o processo Constituinte mudou o tom do governo, que assumiu seu lado mais retrógrado. E cabia a este governo implementar um sistema de proteção social indesejado pelas forças que tinham conseguido se aglutinar em torno do Centrão e que agora davam sustentação política ao Presidente54.

É nesta conjuntura adversa que avança a regulamentação dos artigos que tratam da Seguridade Social. Os Ministérios da Saúde, da Previdência e do Planejamento (neste, mais especificamente, o IPEA) ficaram com a missão de elaborar os projetos de regulamentação. Para dar conta desta tarefa, foi instituído um convênio entre o IPEA, a Universidade de Brasília, o Ministério da Previdência e Assistência Social, o Ministério da Saúde e a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS).

Com relação à assistência social55, o Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Políticas Públicas (NEPPOS/UnB) ficou encarregado de, junto com o IPEA, organizar um pré-projeto de lei que poderia ser adotado pelo Governo. Como já assinalei na discussão sobre o processo constituinte, não havia, na assistência social, uma reflexão teórica mais aprofundada sobre políticas públicas da área e nem grupos políticos que pressionassem por

54 _{“Nesse contexto, a estratégia de distinguir as políticas emergenciais das reformas estruturais foi}

rapidamente apropriada pela presidência da República e pelas forças mais conservadoras de sustentação do governo: os planos emergenciais ganharam força e ênfase crescentes, dado que estes programas eram mais adaptáveis à barganha clientelista e podiam ser manipulados em favor de resultados eleitorais mais imediatos” (Castro e Faria, 1989: 212).

55

Uma detalhada descrição de todo processo que culminou com a aprovação da LOAS pode ser encontrado em Boschetti (2006), especialmente os capítulos VI e VII.

uma determinada direção nesta regulamentação56. Assim, o NEPPOS e o IPEA iniciaram a elaboração do pré-projeto sem nenhuma base para as discussões.

Os princípios que sustentaram o pré-projeto foram57:

 Superação das visões que entendem a assistência social como atenção limitada aos pobres;

 Compreensão da assistência social como resultante da relação entre Estado e sociedade;

 A assistência social é um direito coletivo, que nesta forma exige uma participação estatal direta e efetiva para ser concretizada;

 A assistência social não deve ser guiada pela lógica contratual do seguro social;

 A política deve ter uma gestão descentralizada e participativa.

Com relação a este último ponto, os conceitos que marcam o Sistema Único de Saúde (SUS) – cuja discussão política e conceitual já tinha muito mais acúmulo do que a experimentada na assistência social – serviram de referência para o pré-projeto a ser apresentado.

Como conseqüência das mudanças propostas ao conjunto de ações já existentes, destaco que:

 Em prol da articulação das ações, as instituições federais existentes deveriam se fundir, o que significaria o desmonte das estruturas próprias da LBA e do Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA, órgão que em 1989 substituiu a Funabem);

 No sentido de caminhar para a descentralização das ações, os funcionários e patrimônio das instituições federais deveriam ser transferidos a estados e municípios;

56 _{Dentre os poucos trabalhos existentes na área de assistência social que, antes de 1988, tratam da política}

pública da área, destacam-se Faleiros (1982 e 1984); Sposati et al (1987); Teixeira (1984).

 Quanto às instituições filantrópicas, elas seriam obrigadas a se submeter ao controle público, tanto do Governo quanto das instâncias de controle social.

Em abril de 1989, o pré-projeto foi concluído. Porém, “(...) embora elaborado com apoio institucional e financiamento de parte do governo federal (Ipea e Seplan), o pré- projeto não foi acatado e enviado ao parlamento pelo Presidente Sarney, conforme previsto inicialmente”58.

Frente à falta de ação do Poder Executivo, o Legislativo assume a tarefa de cuidar da regulamentação das políticas de Seguridade Social. Entre maio e junho de 1989, a Comissão de Saúde, Previdência e Assistência Social realizou três simpósios para “colher subsídios para a formulação da lei orgânica”59. Neste simpósio, ficou claro que o pré- projeto não era consensual.

Além do projeto elaborado pelo IPEA/NEPPOS, havia outro elaborado pela Associação Nacional de Servidores da LBA (Anasselba), cujo principal objetivo era evitar o desmonte da estrutura da Fundação LBA, por meio da manutenção de um organismo federal com atribuição de executar a política (e não apenas definir diretrizes). Assim, de um só golpe, o projeto da Anasselba feria de morte a descentralização da política.

Outro projeto alternativo foi apresentado pela Secretaria Nacional de Assistência Social do MPAS. “Como esse pré-projeto foi elaborado no âmbito da MPAS, parece que ele seguiu a orientação dos especialistas em técnicas atuariais previdenciárias: reduzir ao mínimo o campo assistencial, para que este não absorvesse recursos da previdência”60. Assim, o objetivo deste pré-projeto era reduzir ao máximo o tamanho da assistência social, principalmente por meio do estreitamento de regras para concessão de benefícios assistenciais.

Em junho de 1989, o deputado Raimundo Bezerra, presidente da Comissão de Saúde, Previdência e Assistência Social, apresentou o Projeto de Lei (PL) nº 3.099/89, que

58 _{Boschetti, 2006: 196.} 59

Barbosa, 1991: 7.

seguia em boa parte o projeto elaborado pelo IPEA/NEPPOS. O PL 3.099/89 sofreu, no processo legislativo, uma série de alterações. As mudanças se concentraram na manutenção da estrutura da LBA e da autonomia das entidades sociais em relação aos novos critérios da legislação, fruto da pressão dos atores ligados a estes setores. Das emendas apresentadas, surgiu um projeto substitutivo que foi sendo aprovado nas diversas comissões responsáveis pelo processo legislativo.

Ao longo deste processo, houve mudança na condução do Executivo Federal, com a posse de Fernando Collor de Mello em março de 1990, a quem coube a decisão sobre a sanção da Lei.