Atores envolvidos nas etapas de formulação e implementação

Conforme narrado linhas acima, o caso 1 (Educação) contou com incentivo externo (financiamento do BID/IFC), que levou à contratação de consultores, pelo organismo multilateral, para iniciar os trabalhos destinados à estruturação e implementação da primeira parceria de impacto social no estado de São Paulo.

Aludidos consultores atuaram em conjunto com a então Subsecretaria de Parcerias e Inovação, da Secretaria de Estado de Governo. A participação da Secretaria da Educação foi lateral. Conforme evidenciam os documentos e informações coligidos, a iniciativa foi conduzida quase que integralmente no âmbito da Secretaria de Governo, Pasta que funciona na sede do Governo paulista e, por isso, com bastante proximidade com o Chefe do Executivo.

Já no caso 2 (Fundação CASA-SP), os documentos e informações coletados evidenciam a atuação de servidores públicos de menor hierarquia, mais precisamente, de executivos públicos (agentes ocupantes de cargo de provimento efetivo no estado de São Paulo), que – sem financiamento externo – elaboraram os estudos técnicos necessários à modelagem da parceria de impacto social de modo coordenado com os agentes públicos integrantes da estrutura da Fundação, em especial a Chefia de Gabinete. A atuação contou, também, com a participação do gabinete do Secretário de Estado da Justiça e Cidadania que, durante as etapas de estruturação e implementação da parceria, cumulou a função de Presidente da Fundação CASA-SP, nas três gestões que o projeto atravessou (Secretário Márcio Fernando Elias Rosa, no fim de 2018, Secretário Paulo Dimas, em 2019 até o segundo semestre de 2020, e Secretário Fernando José da Costa, até os dias atuais). No caso 2, a participação da Subsecretaria de Parcerias (antes da Secretaria de Governo e, agora, da Secretaria de Projetos Orçamento e Gestão, no Palácio dos Bandeirantes) é que se mostrou mais lateral.

Quanto ao público-alvo, vale anotar que o Estado reconheceu que esses jovens (residentes em áreas periféricas da cidade de São Paulo ou da Região Metropolitana de São Paulo, estudantes da rede pública estadual ou custodiados na Fundação) são melhor assistidos no ambiente escolar ou dentro da instituição, mapeando que esses locais são ambientes de proteção do desenvolvimento social de jovens em situação de vulnerabilidade.

Com efeito, no contexto de enfrentamento da pandemia de covid-19, as aulas e atividades presenciais na rede pública de ensino (abrangendo educação básica) foram suspensas em 13 de abril de 2020, por um período superior a 8 meses ininterruptos. Nesse interregno, a despeito da realização de atividades remotas, além de terem sido acentuadas as disparidades entre os alunos das redes pública e privada quanto ao suporte material e financeiro disponível para acompanhamento do ano letivo, foram reportados casos de violência doméstica contra crianças e adolescentes, de exploração de trabalho infantil, além de quadros de obesidade e depressão entre jovens⁵¹.

Ambos os projetos buscaram envolver as comunidades locais na etapa de planejamento, embora em medidas diferentes.

No caso da educação (caso 1), as comunidades escolares foram consultadas quanto ao interesse em participar do projeto de impacto social, resultando na lista de 122 unidades escolares que compõe anexo do edital submetido a consulta pública. Dessas escolas, metade foi sorteada para receber as ações de intervenção e, a outra metade, compôs o grupo de controle, para comparação e aferição das metas ajustadas.

Retomando o procedimento de estruturação da parceria, vale lembrar que não há registro de efetiva participação do público-alvo no caso 1, já que não há registro da participação dos alunos, tampouco de professores da rede, tendo sido considerado, na etapa de planejamento, apenas o perfil da comunidade discente então existente nas unidades escolares das áreas da Região Metropolitana de São Paulo com altos índices de vulnerabilidade social.

No caso 2 (Fundação), uma minuta de edital foi submetida a consulta pública que teve participação quantitativamente inferior à consulta a respeito do projeto da educação.

Assim como no caso 1, não há registro de participação direta dos potenciais beneficiários do projeto. Houve, entretanto, registro de oitiva dos agentes públicos responsáveis pela custódia dos jovens em cumprimento de medidas socioeducativas junto à fundação. No caso 1, sequer há registro de oitiva de professores do ensino médio da rede pública estadual. Esse descompasso pode ter insuflado a já delicada relação entre o poder público e a associação de classe dos professores do Estado, conforme relatado no tópico 4.1 deste Capítulo.

Embora o procedimento relatado no caso 2 não se equipare à formulação de política pública no formato bottom-up, dele se aproxima, já que as contribuições coligidas, tanto dos agentes públicos da base da hierarquia quanto dos potenciais parceiros privados, foram efetivamente consideradas em todo processo de modelagem do projeto. Além disso, a equipe técnica envolvida na estruturação da Ação de Impacto Social traçou perfil do público-alvo do projeto, de modo a elaborar diagnóstico da realidade o mais fidedigno possível.

Sob outra perspectiva, do envolvimento de grupos de interesse, há relevante distinção entre os casos 1 e 2. No caso da educação (caso 1), o corpo burocrático (professores) conta, historicamente, com associações de classe com poder relevante de influência sobre a agenda pública. No caso da fundação (caso 2), o corpo de agentes públicos é menor e menos organizado.

A análise comparada dos casos permite afirmar que, embora o público-alvo seja composto de jovens residentes na área da Região Metropolitana de São Paulo, em localidades de maior vulnerabilidade social, os agentes públicos envolvidos são diferentes. No caso 1,

considerando o histórico conflituoso das relações entre Estado e entidade de classe dos professores, estes foram praticamente alijados do procedimento de formulação do projeto, levando a classe a reagir de modo a repudiar o projeto de plano, sem nem mesmo buscar conhecer a proposta do Estado.

No caso 2, os agentes públicos envolvidos foram ouvidos e puderam contribuir na etapa de levantamento de dados para avaliação da viabilidade técnica do projeto. No caso da Fundação, portanto, aparentemente, o poder público buscou apropriar-se da experiência desses agentes, tanto quanto aos aspectos organizacionais como políticos e de informação, o que constitui um recurso valioso (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013) para elevar as chances de sucesso do projeto inovador.

Também no caso 2, o contato com os potenciais parceiros privados trouxe relevantes informações para a estruturação do projeto, já que foi possível realizar diagnóstico também das associações sem fins econômicos atuantes no setor.

Aparentemente, a sociedade civil organizada pode contribuir com o poder público ou impedir a efetiva implementação de parcerias, conforme o grau de clareza e transparência da proposta ou de ruído provocado. Conforme documentos e informações coletados nesta pesquisa, a reação das entidades de classe representantes de professores da rede pública de ensino constituiu verdadeiro obstáculo à continuidade do projeto da educação (caso 1).

Não é possível, contudo, afirmar que se esses grupos de interesse tivessem participado efetivamente desde o início das discussões para estruturação do projeto CIS no setor da educação, o resultado teria sido diferente. É que, como dito, o histórico do relacionamento entre poder público e a associação dos professores da rede pública evidencia os constantes conflitos e raros entendimentos, com sucessivas greves, protestos e manifestações que, especialmente durante períodos eleitorais, causam impacto político, o qual, sopesado com potencial impacto social, não encorajam gestores a manter o conflito, mas motivam, não raro, recuo. Exatamente o que ocorreu no caso 1 (Educação), como se vê da decisão do Secretário da Educação publicada no Diário Oficial do Estado em março de 2018, reproduzida na figura 1052 deste trabalho.