CAPÍTULO 4. CNJ E ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA PENAL
4.3. Atos normativos e termos de cooperação
A Portaria n. 531 de 2009 criou como órgão da Secretaria Geral do CNJ a Seção de Acompanhamento do Cumprimento das Deliberações do Conselho, que disponibilizaria “ao público, através do sítio eletrônico do CNJ, planilha atualizada mensalmente, indicando o cumprimento ou não, pelos tribunais, dos atos normativos e das decisões do CNJ, separados por ato decisório e por tribunal” (CNJ, 2009c, p. 79). Esse sistema, conhecido como “Cumpridec”, funciona internamente em relação a alguns atos específicos, principalmente aqueles designados em sessão do Plenário como de interesse para serem acompanhados, não havendo, contudo, disponibilização pública dessas informações na página virtual do Conselho.
Assim, a busca por atos normativos em matéria penal no portal eletrônico do Conselho
Nacional de Justiça foi feita manualmente e apresentou 141 resultados99. Destes, 94 atos
eram Portarias, 21 Resoluções, 14 Recomendações, 6 Portarias Conjuntas, 2 Provimentos, 2 Instruções normativas, 1 Resolução conjunta e 1 Nota Técnica. Em razão da
99 Ver Anexo 2. Pesquisa realizada em maio de 2017, revisada em maio de 2019, utilizadas as palavras- chave: pena, penal, penitenciário, penitenciária, prisional, prisão, criminal, crime, preso, presa, carcerário. Excluídos aqueles resultados que apenas modificassem ou revogassem artigos de atos na íntegra já computados no total de atos encontrados.
independência administrativa dos Tribunais garantido pelo art. 96 da Constituição100, vale considerar que ainda há muita divergência a respeito da coercitividade das normas emanadas pelo CNJ sobre as atividades dos tribunais, sendo que, segundo determinação do próprio Conselho, as resoluções e os enunciados administrativos teriam força
vinculante101. Agrupados por ano, os atos estão assim distribuídos102:
100 Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;
c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição; d) propor a criação de novas varas judiciárias;
e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei;
f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados;
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores; d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral.
101 Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, Seção XIII:
Art. 102. O Plenário poderá, por maioria absoluta, editar atos normativos, mediante Resoluções, Instruções ou Enunciados Administrativos e, ainda, Recomendações.
§ 1º A edição de ato normativo ou regulamento poderá ser proposta por Conselheiro ou resultar de decisão do Plenário quando apreciar qualquer matéria, ainda quando o pedido seja considerado improcedente, podendo ser realizada audiência pública ou consulta pública.
§ 2º Decidida pelo Plenário a edição do ato normativo ou da recomendação, a redação do texto respectivo será apreciada em outra sessão plenária, salvo comprovada urgência.
§ 3º A edição de ato normativo poderá, a critério do Plenário ou do Relator, ser precedida de audiência pública ou consulta pública por prazo não superior a 30 (trinta) dias.
§ 4º Os efeitos do ato serão definidos pelo Plenário.
§ 5º As Resoluções e Enunciados Administrativos terão força vinculante, após sua publicação no Diário da Justiça e no sítio eletrônico do CNJ.
§ 6º Os Enunciados serão numerados em ordem crescente de referência, com alíneas, quando necessário, seguidas de menção dos dispositivos legais e dos julgados em que se fundamentam.
§ 7º Nos casos em que a proposta de ato normativo ensejar impacto orçamentário aos órgãos ou Tribunais destinatários, receberá prévio parecer técnico do órgão competente no âmbito do CNJ. (Incluído pela Emenda Regimental nº 01/10)
102 Dois dos atos normativos, as Recomendações n. 35 e n. 53, foram registrados a partir de dados do relatório anuais e não aparecem na busca na página eletrônica do CNJ, por isso não têm data exata de expedição e não estão incluídos no gráfico.
Gráfico 1. Quantidade de atos normativos do CNJ em matéria penal por ano.
Fonte: Elaboração própria, a partir de busca em http://www.cnj.jus.br/atos-normativos
A maior quantidade de atos foi expedida na gestão do Ministro Cesar Peluso (2010-2012), seguida pelo período de Presidência do Ministro Joaquim Barbosa, incluída a passagem
do Ministro Ayres Britto (2012-2014)103. Na primeira, dos 56 documentos publicados, 44
estão relacionados à realização de mutirões carcerários, seja em varas de execuções específicas, seja nos tribunais estaduais como um todo. Na segunda, dos 39 atos, 21 se destinam a essa mesma finalidade. Se considerarmos o que vimos anteriormente nos relatórios anuais, podemos inferir que estas duas gestões estiveram mais preocupadas com a formalização interna das ações em relação à execução penal do que em externalizá-las, diferentemente das gestões dos Ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski que assinaram, respectivamente, 24 e 6 atos cada um, mas, por outro lado, foram responsáveis
pelo maior número de termos ou acordos de cooperação (Anexo 3)104: 66 o primeiro (em
sua grande maioria para a execução do Projeto Começar de Novo), e 14 o segundo, no sentido do que poderíamos considerar de formalização das atividades das Audiências de Custódia.
Entre os principais atos, merece destaque a Nota Técnica n. 10/2010 (ainda vigente), referente ao Anteprojeto de lei (APL) para reforma do Código de Processo Penal (CPP), aprovada pelo plenário do CNJ, que elenca inúmeros artigos desse diploma legal e a posição do Conselho em relação às suas modificações, em razão do seu “compromisso
103 A soma dos atos por gestão não equivale à soma dos atos por biênio porque as gestões começam e terminam em meses intermediários dos anos.
104 Do total de 344 acordos de cooperação assinados pelo CNJ no período 2005-2016, 96 dizem respeito a algum aspecto da área penal (30,81%).
3 4 6 11 39 29 9 15 17 3 3 0 10 20 30 40 50 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
QUANTIDADE DE ATOS
NORMATIVOS
constitucional estabelecido pelo artigo 103B, § 4°, II, em zelar pela observância do princípio da eficiência na atuação do Poder Judiciário, determinada pelo caput do artigo 37 da Constituição Federal”. Posiciona-se o CNJ, por exemplo, contra a instituição do juiz de garantias, e, portanto, pela relativização do modelo de processo penal adversarial adscrito na mesma Constituição, tendo em vista, segundo o órgão, o “já minguado orçamento da maioria dos judiciários estaduais quanto ao aumento do quadro de juízes e servidores, limitados que estão pela Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como no que tange ao gasto com deslocamentos e diárias dos magistrados que deverão atender outras comarcas. Ademais, diante de tais dificuldades, com a eventual implementação de tal medida haverá riscos ao atendimento do princípio da razoável duração do processo, a par
de um perigo iminente de prescrição de muitas ações penais” (Nota Técnica 10/2010105).
No mesmo anteprojeto de CPP, entretanto, o CNJ advoga pela exclusão da possibilidade de condenação do réu pelo magistrado na falta de um pedido expresso do Ministério Público, principalmente quando este pedir a absolvição, já que o MP deve ser o titular da pretensão punitiva (art. 415, APL), no sentido favorável da estrita separação das funções acusatórias e jurisdicionais pregadas pelo processo penal acusatório. Por outro lado, também tem posição contrária à manutenção da ação penal privada, justificando a posição pelo fato de que este tipo de ação não estaria em consonância com o direito penal mínimo, porém, confiscando das vítimas qualquer possibilidade de decidir pela propositura ou não de ação em face de seu ofensor e atribuindo ao Estado, na figura do Ministério Público, todos os poderes sobre a movimentação da máquina processual penal, também em sentido contrário ao que prega o modelo adversarial.
As normativas ainda tratam do recolhimento de fiança (Resolução n. 224/2016), da transferência interestadual de presos (Portaria n. 80/2014), das informações que devem constar da guia de recolhimento (Resolução n. 180/2013), da cooperação jurídica (em matéria penal e civil, Portaria 169/2013), sobre a comunicação de prisão de estrangeiro à sua respectiva missão diplomática (Resolução n. 162/2012), sobre a destinação e fiscalização de penas e medidas alternativas (Provimento n. 21/2012) e sobre a política
institucional do Judiciário a esse respeito ( Resolução n. 101/2009), sobre a destinação
da pena pecuniária (Resolução n. 154/2012), sobre o comparecimento em juízo dos beneficiados pela suspensão condicional do processo e da pena ou de livramento
condicional (Provimento n. 8/2010), sobre o cumprimento dos alvarás de soltura (Resolução n. 108/2010), sobre videoconferência (Resolução n. 105/2010), sobre a expedição anual de atestado de cumprimento de pena (Resolução n. 29/2007) e sobre as diretrizes de atenção a pacientes judiciários em cumprimento de medida de segurança (Recomendação n. 35).
Dos termos de cooperação que não tratam do projeto Começar de Novo, nem das Audiências de Custódia e das ações correlatas, por tratar de temas ainda não abordados, poderíamos destacar dois deles que “dispõe[m] sobre a realização de exames ginecológicos, de prevenção dos cânceres de mama e de colo de útero, DSTs-HIV/Aids, tuberculose, hanseníase, hepatites B e C, bem como a orientação ao planejamento familiar”, um no sistema penitenciário do Paraná (AC n. 29/2011) e outro na Penitenciária Feminina do Distrito Federal (AC n. 26/2012). Há também acordo (AC n. 53/2011) voltado à participação do Poder Judiciário na Campanha do Desarmamento, pela destruição ou doação de armas de fogo sob sua custódia e pela divulgação da propaganda publicitária da Campanha, firmado com o Ministério da Justiça, o Ministério da Defesa, o Comando do Exército e o Departamento de Polícia Federal; e outro destinado à implantação de uma política de segurança e prevenção de violência na Copa das Confederações de 2013 e na Copa do Mundo de 2014 (AC n. 1/2009).