Atribuições do Conselho Nacional de Justiça

Neste tópico o assunto em debate será a função primordial do Conselho Nacional de Justiça, qual seja: assegurar a independência do Judiciário. No Capítulo 3 serão analisadas, de forma detalhada, as Resoluções emanadas do Conselho e os meandros do poder normativo primário do órgão. Por enquanto, a perquirição refere- se ao intento principal do Conselho, a independência do Judiciário. Ora, como se disse no Capítulo 1, a origem dos Conselhos está claramente na necessidade de separação do Judiciário dos demais Poderes. Havia proeminência do Executivo em detrimento do Judiciário, permitindo um sistema de administração da justiça baseado no modelo patrimonialista, cerceamento a liberdade dos magistrados e impedindo o eficiente funcionamento do serviço judicial.

Não se nega que a Constituição de 1988 eliminou qualquer noção de evidente dependência do Judiciário com os demais Poderes, prevendo um Judiciário

forte e assegurando inúmeras garantias institucionais e funcionais, porém isso não teve o condão de influir na forma até então adotada de administração da justiça, prejudicando de sobremaneira a prestação da atividade jurisdicional, dando fôlego, ainda, à forma burocrática de gerir a justiça. A forma patrimonialista de gerir a administração da justiça implica dizer que a superação dos obstáculos é medida quase que inalcançável, vez que o sistema se retroalimenta da ineficiência. A burocracia é pensada no individual, não se preocupando com os conflitos de massa. A regulamentação da atividade administrativa, apuração do desempenho dos magistrados, punição por infrações disciplinares, planejamentos estratégicos, medidas que visam a dar publicidade a todos os atos e etc. são imprescindíveis para assegurar maior aproximação do Judiciário com a população, dando maior transparência e, consequentemente, maior credibilidade, fortalecendo, assim, a sua independência, interna e externa. A desconfiança é o primeiro sintoma da diminuição da independência. Por esses motivos é que o Conselho tem de atuar para alterar o sistema de administração da justiça de forma mais consentânea com a sociedade moderna atual.

A insistência cada vez maior no dever de accountability reforça a independência do Judiciário na medida em que combate noções corporativistas, enseja maior participação popular, responsabiliza magistrados que não cumprem os deveres funcionais, torna público os atos praticados na administração e fixa metas a serem cumpridas112_{. Poderia alguém dizer que as medidas diminuem a} independência do magistrado, diante da série de imposições, porém tal visão estaria equivocada, pois se as medidas repercutem na independência interna, é inegável que visam a blindar a independência de natureza externa. Como se disse, a confiança no Judiciário é fator vital para manter incólume a independência de cunho externo. Aliás, as inúmeras medidas adotadas a título de accontability referem-se ao modelo defasado até então vigente, o patrimonialista, sendo, então, necessárias para um novo marco. A blindagem da independência interna que antes havia era decorrência de corporativismo impregnado no Judiciário, tendo a consequência de cada vez mais diminuir a de natureza externa.

112 _{Ver RODRIGUES, Leandro do Nascimento. O Conselho Nacional de Justiça como instrumento de}

accontability horizontal. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós-Graduação em Ciência Política. Brasília: Universidade de Brasília, 2008. p. 38-46.

O art. 103-B, § 4º, Constituição traz as funções do Conselho Nacional de Justiça, são elas: I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências; II - zelar pela observância do artigo 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União; III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; IV - representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de abuso de autoridade; V - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano; VI - elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário; VII - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da abertura da sessão legislativa.

Como se verá no Capítulo 3, utilizando-se de método didático, houve a divisão quinária das atribuições do Conselho Nacional de Justiça em: administrativa; responsabilidade; democratização; planejamento; e publicidade. O que importa neste tópico é verificar que os sete incisos retratam todas as atribuições acima citadas.

O inciso I merece maior atenção porque preconiza que o Conselho Nacional de Justiça tem de zelar pela autonomia do Poder Judiciário e, nesse ponto, exsurge

o dever de tutelar a independência tanto interna como externa. Veja-se que a expressão, embora diga autonomia, refere-se, inclusive, a tutela da independência interna, porém concede maior ênfase na implementação das garantias institucionais do Judiciário, ou seja, há proeminência na independência externa. Ora, mesmo com a Constituição de 1988 ainda sim se vê um Judiciário dependente dos demais Poderes. Por esse motivo é que o tópico em análise voltar-se-á para a independência externa, deixando a de cunho interna para outros tópicos, mais precisamente, no Capítulo 4.

Para esclarecer o ponto, mencione-se que dentre as garantias institucionais, autonomias orgânico-administrativa e financeira, somente esta será alvo de análise neste tópico, deixando aquela para o Capítulo 3, vertentes administrativa, democratização e planejamento. Logo, o cerne da presente discussão está na perquirição sobre o modo pelo qual os demais Poderes tratam a garantia financeira do Judiciário, mais precisamente, a questão do orçamento. O art. 99 da Constituição é vetor do assunto113, tendo de ser lembrado o art. 98, § 2º, da Lei Maior que prevê uma fonte de receita para o Judiciário, estabelecendo que as custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça.

113 _{Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.}

Parágrafo primeiro - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

Parágrafo segundo - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;

II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

Parágrafo terceiro - Se os órgãos referidos no parágrafo segundo não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do parágrafo primeiro deste artigo. (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 45, de 08.12.2004 - DOU 31.12.2004)

Parágrafo quarto - Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do parágrafo primeiro, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 45, de 08.12.2004 - DOU 31.12.2004)

Parágrafo quinto - Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 45, de 08.12.2004 - DOU 31.12.2004)

Sem a previsão de recursos é impossível que a atividade judicial seja exercida. Não se deve esquecer que, embora se conteste a expressão por emprestar outro sentido, o Judiciário presta um serviço, consistente na pacificação social. Trata-se de um meio legítimo do uso da força, substituindo a vontade das partes. Se se tornar inoperante, haverá desrespeito à ordem social e exercício arbitrário. Ou seja, as pessoas irão com as próprias mãos buscar o direito que entendem possuir, prevalecendo, assim, a lei do mais forte.

O orçamento é o instrumento que assegura ao Judiciário meios para se estruturar a fim de atender às demandas que lhe são levadas, buscando a pacificação social. Contudo, também se deve ter em mente que o orçamento é uma peça de planejamento do Estado e preparação da ordem econômica, sendo que o Judiciário é elemento integrante do orçamento fiscal. Desta forma, é primordial verificar como os demais Poderes lidam com o Judiciário na formulação do orçamento.

Como se viu, o Judiciário detém a prerrogativa de formular a sua peça orçamentária, entregando-a ao Executivo, que, por sua vez, poderá, caso o orçamento não esteja de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, adequá-la, reduzindo a peça enviada pelo Judiciário, para fins de consolidação do orçamento anual. E mais, a formulação da peça em questão tem de respeitar a Lei Complementar nº 101/00, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, estipula em seu artigo 20 que a repartição de receitas observará os limites lá previstos, prevendo para o Judiciário percentual máximo de seis por cento. Seja qual for a interpretação deste artigo, o fato é que em todos os ramos da Justiça o índice não tem sido observado.

Aqui vale citar relatório feito pelo próprio Conselho Nacional de Justiça apontando não só o orçamento do Judiciário, mas diversas informações sobre a autonomia financeira do Judiciário como um todo. O relatório ―Justiça em Números‖114 _{foi elaborado pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias, expondo} dados desde o porte de cada Tribunal, receitas, gastos com pessoal, até processos julgados e distribuídos. No que tange ao orçamento, percebe-se que não há

nenhuma preocupação com o assunto por parte sequer dos dirigentes dos Tribunais locais. O relatório mencionado foi o primeiro passo para expor o que está sendo feito em relação ao assunto, quanto é o recurso e para onde está indo.

Segundo o relatório, as despesas totais da Justiça Estadual somaram a quantia superior a vinte e três bilhões de reais, equivalendo a 0,65% do Produto Interno Bruto Nacional. É interessante perceber que somente doze Tribunais tiveram despesas superiores a um por cento do Produto Interno Bruto de cada Estado. E.g., O Estado de São Paulo, considerado o maior Judiciário, de todas as formas, possui despesas que ultrapassam o valor de cinco bilhões de reais, o que representa índice inferior a meio por cento, sendo de 0,42%.

Tabela 1 – Desposa total dos tribunais de justiça Fonte: CNJ

Gráfico 1 – Despesa total da justiça estadual em relação ao PIB Fonte: CNJ

Também é interessante notar que o Judiciário de São Paulo é o terceiro colocado quanto aos gastos totais por servidor. Contudo, constata-se que o referido encontra-se em oitavo lugar no que tange às despesas totais com recursos humanos, ultrapassando os noventa e um por cento. Anote-se que os valores colacionados englobam despesas com remuneração, proventos e pensão, benefícios, encargos tanto com terceirizados como em face de estagiários.

Gráfico 2 – Despesa total da Justiça Estadual por servidor Fonte: CNJ

Gráfico 3 – Despesas com recursos humanos em relação à despesa total da Justiça Estadual Fonte: CNJ

Tabela 2 – Despesas com recursos humanos Fonte: CNJ

Prosseguindo, verifica-se que o Judiciário de São Paulo está em quarto lugar no que se refere à arrecadação, ou seja, os valores que cada ramo da Justiça Estadual logra êxito em obter por causa das custas e emolumentos. Como apontou o relatório, houve aumento da arrecadação, passando de trinta e um por cento em 2009 para trinta e cinco por cento em 2010, o que representa aumento de mais de seis bilhões de reais para arrecadação de oito bilhões de reais em 2010.

Gráfico 4 – Total de receitas em relação à despesa da Justiça Estadual Fonte: CNJ

Os dados acima devem ser analisados em cotejo com outros que trazem os números quanto aos feitos distribuídos e número de magistrados por habitantes. Verifica-se que em 2010 ingressaram mais de dezessete milhões de feitos na Justiça Estadual. O total é inferior ao distribuídos em 2009, havendo uma queda de três por cento, o que equivale à distribuição em 2010 de menos seiscentos e quarenta mil feitos em relação ao ano anterior. Ainda, vê-se que o número de processos em andamento aumentou ligeiramente, por causa dos feitos pendentes, sendo 0,8% superior do que o existente em 2009.

Tabela 3 – Movimentação total em 2010 Fonte: CNJ

Por outro lado, como dito, nota-se que o Judiciário paulista está em quarto lugar quanto à litigiosidade, ou seja, o número de demandas considerando cem mil habitantes, possuindo doze casos novos. O cotejo aqui importante é atinente ao número de feitos novos com o de magistrados a cada cem mil habitantes. Com base nisso, percebe-se que São Paulo possui uma evidente discrepância, pois se constata que o Judiciário possui seis magistrados a cada cem mil habitantes e doze novos feitos. A discrepância é ainda maior se levar em consideração o Judiciário

gaúcho, vez que possui sete magistrados e dezoito feitos novos, bem como o Judiciário do Amapá que possui treze magistrados e nove feitos novos a cada cem mil habitantes.

Gráfico 5 – Casos novos por cem mil habitantes Fonte: CNJ

Gráfico 6 - Magistrados por cem mil habitantes Fonte: CNJ

Não há relação entre o valor das receitas e a eficiência do Judiciário, pois há números que também demonstram aumento no orçamento, que, por sua vez, não foi acompanhado pelo aumento na produtividade. A situação do Judiciário é bem mais complexa e deve ser levada em consideração. É inevitável a observância de vários elementos, tais como o índice de desenvolvimento humano (IDH), associado com o produto interno bruto (PIB). Além do mais, deve-se analisar os números de magistrados por habitante, casos novos, despesas com pessoal e taxa de

congestionamento. Os estudos elaborados por Maria Tereza Sadek115 _{apontam que} o cenário nacional é bastante heterogêneo, porém chega à conclusão de que Estados com o maior orçamento não estão nas posições mais elevadas no que tange às condições materiais e humanas. Ora, como exposto nos estudos, não basta a verificação do valor de forma isolada, mas sim a quantia em relação ao gasto por cada habitante, magistrados e pessoal auxiliar por cem mil habitantes. Veja116:

Tabela 4 – Justiça em números – 2004- e 2008 Fonte: CNJ

115 _{Justiça em Números: novos ângulos. Estudo apresentado à Associação dos Magistrados}

Brasileiros.

Tabela 5 – Ranking das UF Fonte: CNJ

Tabela 6 – Carga de tebalho e taxa de congestionamento Fonte: CNJ

Os dados significam que não se pode afirmar que o volume de trabalho implica o motivo do congestionamento no Judiciário. Não é possível, de acordo com o estudo, chegar à conclusão de que com diminuição no volume de processos novos haveria, ao mesmo tempo, queda da taxa de congestionamento117. Ora, os quadros expõem que a queda do congestionamento entre os anos de 2007 e 2008 não são frutos de aumento no orçamento. Não houve aumento que merece nota no que se

refere às despesas com pessoal e aumento no número de magistrados a cada cem mil habitantes118_.

É possível constatar que a Justiça Estadual, apesar de possuir sérias desvantagens em detrimento das Justiças do Trabalho e Federal, logra êxito em superá-las nos números atinentes à efetividade (diminuição da taxa de congestionamento). Percebe-se que a Justiça do Trabalho teve, em 2008, aumento de sessenta e quatro por cento em relação ao ano de 2004 no que se refere às despesas totais por habitante, aumento de vinte inteiros e quarenta centésimos por cento em relação ao ano de 2004, quanto ao número de magistrados. A Justiça Federal, no mesmo período, teve aumento de setenta por cento no valor destinado às despesas totais por cada habitante e acréscimo de mais de vinte e quatro por cento quanto ao número de magistrados. Já a Justiça Estadual teve aumento, no mesmo período, de cinquenta e sete por cento quanto às despesas totais por cada habitante e aumento de magistrados no percentual de pouco mais de quatorze por cento.

Outrossim, os dados demonstram que o percentual de processos novos aumentou, entre 2004 a 2008, em mais de vinte e dois por cento para a Justiça do Trabalho, diminuiu em um por cento para a Justiça Federal e aumento em mais de vinte e sete por cento para a Justiça Estadual. Assim, levando em conta o número de magistrados e os processos novos, vê-se que houve diminuição nas Justiças do Trabalho e Federal, respectivamente, de menos de dois por cento e menos de dezoito por cento. Já a Justiça Estadual teve aumento no período, passando a ser de mais de treze por cento. No que tange à carga de trabalho, mais uma vez, houve diminuição nas Justiças do Trabalho e Federal, respectivamente, de menos de sete por cento e menos de vinte e quatro por cento. Já a Justiça Estadual sofreu com aumento na carga de trabalho, passando a ser de mais de quatorze por cento.

É interessante notar que tudo levaria a crer que a taxa de congestionamento seria mais alta na Justiça Estadual, diante dos elementos já mencionados, porém se vê o contrário, ou seja, que a taxa, entre 2004 a 2008, teve queda maior do que comparado com as Justiças do Trabalho e Federal. A Estadual possuía taxa de mais

de setenta e nove por cento, mas conseguiu diminui-la para mais de um por cento. A Justiça do Trabalho possuía taxa de mais de setenta e seis por cento, diminuindo-a em dois décimos por cento. A Justiça Federal possuía a menor taxa de congestionamento, sendo de mais de quarenta e sete por cento, tendo diminuição de cinco décimos por cento.

Ao final do trabalho, a autora cria um quadro, como se viu, sedimentando a classificação das Justiças Estaduais, levando em conta os aspectos acima citados, podendo-se concluir que os Estados que destinam o maior volume de recursos ao Judiciário não ocupam, sequer, as cinco primeiras colocações. Assim:

No ranking final relativo às condições materiais e humanas os cinco primeiros colocados pela ordem são: Distrito Federal, Mato Grosso, Roraima, Amapá e Espírito Santo. No extremo oposto, ou seja, nas piores posições estão: Alagoas, Ceará, Maranhão, Piauí e Pará119_.

Tal fenômeno é inegável, porém também não se pode esquecer que o Judiciário encontra-se defasado em vários aspectos (tecnológicos e recursos humanos). Os cortes ao orçamento são sistemáticos e causam prejuízos a um planejamento adequado. Veja, por exemplo, o Estado de São Paulo, que em 2005 o orçamento do Judiciário era de quatro bilhões e quinhentos milhões de reais, sendo em 2011 de cinco bilhões e seiscentos milhões de reais. O interessante aqui é notar que a proposta para 2011 previa orçamento em mais de doze bilhões de reais, havendo, assim, pelo Executivo, corte de mais de cinquenta e quatro por cento do valor previsto na proposta orçamentária, passando a ser de cinco bilhões e setecentos milhões de reais. A postura inviabiliza um planejamento estratégico claro e objetivo diante do corte de natureza substancial. Ademais, no Judiciário paulista percebe-se que há uma diminuição do valor destinado à instituição com o passar dos anos, ou seja, constata-se que há uma escala decrescente na porcentagem da