Auditoria de desempenho e a “Nova Gestão Pública”

Segundo (Pollitt et al., 1999), a Auditoria de Desempenho, insere-se no campo das práticas administrativas de entidade pública governamental denominado Nova Gestão Pública (NGP) que inclui: tipos de auditoria de desempenho (performance audit) baseadas em critérios de eficiência, economia, efetividade, boas práticas de gestão (best pratices), boa governança, qualidade de serviço e atendimento de metas cujas justificativas estão próximas dos valores de gerenciamento do tipo sigma, que enfoca a eficiência (custos) e a efetividade (outputs/outcomes) como o principal valor do gerenciamento público, enquanto que a

accountability de conformidade pode ser relacionada com modelos que refletem idéias da Administração Pública Progressista (HOOD e JACKSON, 1991), os quais referem-se, entre outros, a formas tradicionais de auditoria de conformidade baseada na legalidade do ato, em demonstrativos financeiros e contábeis, processos de certificação, do cumprimento do devido processo legal.

Essas práticas visam o desenvolvimento de processos de accountability (responsabilização) e transparência da gestão no âmbito do serviço público e se baseiam em justificativas e valores do tipo theta, revelando que o gerenciamento público deve ser organizado de forma a privilegiar e controlar aspectos de honestidade e de justiça.

Os valores do tipo lambda ressaltam a flexibilidade e a robustez administrativa como principais valores que devem nortear o gerenciamento público11. Estes valores do tipo sigma,

theta e lambda são conjuntos de valores administrativos em gerenciamento público que justificam um argumento administrativo.

Nesse sentido a auditoria de conformidade se relaciona com o modelo de estatal de organização burocrática orientada por normas e regras rígidas e a Auditoria de Desempenho seria um modelo gerencial de administração voltada para a capacidade técnica e especialização.

Os preceitos e práticas administrativas da NGP podem ser aplicadas na atividade de controle externo exercido pelas EFS’s nacionais, entretanto, não se pode aplicar essas práticas indistintamente, é necessário gerar conhecimento da realidade brasileira e fortalecer a capacidade de análise do País para fundamentar propostas que consigam convencer os Órgãos de Controle Externo da necessidade de aplicação de tais práticas.

Lima (2003) entende que:

[...] Não é possível transportar pura e simplesmente idéias bem sucedidas em outros países nem abrir um livro de um dos papas da NGP e sair aplicando cegamente seus conselhos. No entanto é possível aprender com base nas diversas experiências internacionais. (LIMA 2003, p. 68)

Nesse sentido Polidano (1999) apud Lima argumenta que:

[...] Os diferentes níveis de desenvolvimento da burocracia brasileira nos diversos setores da administração, bem como a existência de setores modernos na sociedade brasileira ao lado de estruturas sociais ultrapassadas, podem sugerir que se adote uma combinação de arranjos típicos da burocracia tradicional com preceitos da NGP. (LIMA 2003, p. 68)

De acordo com Pollitt (1995) apud Lima, os preceitos de práticas administrativas tornaram-se uma cesta de compras na qual vários países coletam idéias para a modernização do Setor Público de acordo com suas possibilidades e interesses político-administrativos.

No contexto das práticas administrativas da NGP de aperfeiçoamento e modernização de sua estrutura administrativa, o TCE-RJ estabeleceu em seu Plano Estratégico para 2008/2011, como objetivo adotar novas modalidades e aprimoramento de técnicas de controle externo, incluindo também a Auditoria Operacional, de Desempenho e Ambiental, com a implementação de novas Técnicas de Auditoria, TCE-RJ (2007).

3.2 DEFINIÇÕES

Neste trabalho o Termo Auditoria de Desempenho, engloba dois tipos de Auditorias, prescritas no manual do TCU, quais sejam: Auditoria de desempenho operacional, que é voltada para o exame da ação governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficiência e eficácia e Avaliação de programa, cujo objetivo é examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais.

A Auditoria de Desempenho, de acordo com Pollitt et al. (1999) apud Gomes, está relacionada ao atendimento de alguns critérios, além dos 3 E’s (eficiência, economia e efetividade), estes são:

• Boa prática de gestão, que consiste em verificar se o auditado possui um bom sistema de gestão, cujas atividades podem ser comparadas com modelos ou padrões de bom gerenciamento através de benchmarking;

• Boa governança, que estabelece uma visão sistêmica e externa à organização. Esse critério se relaciona com a visão de coordenação das ações governamentais;

• O da qualidade de serviço, cuja medida de sucesso é o atingimento das expectativas de seus usuários;

• O atendimento de metas, que envolve a extensão da medida de sucesso ou fracasso no atendimento das metas declaradas ou estabelecidas por normas.

Esses autores, no estudo de cinco EFS’s (Inglaterra, Holanda, França, Finlândia e Suécia), concluíram que os modelos relacionados com as boas práticas de gestão (best

pratices) se constituem a maioria dos trabalhos de Auditoria de Desempenho desenvolvidos por estas EFS’s. Os critérios de desempenho de eficiência e efetividade têm sido menos investigados do que as questões de boas práticas de gestão.

Barzelay (1997) afirma que Auditoria de Desempenho é um nome incompleto para se definir todos os modelos cognitivos mentais que a atividade de avaliação e controle governamental incorpora. Segundo o autor, os critérios de Auditoria de Desempenho podem ser vistos como subcategorias do nome Auditoria de Desempenho. Ele classifica os seguintes tipos de auditoria:

• De eficiência, que examina as funções organizacionais, os processos e os elementos do programa para se avaliar se os insumos aplicados se transformam em produtos de forma ótima, sob o enfoque dos custos despendidos;

• De efetividade, em que se examina o impacto provocado pelos programas sobre os resultados finais atingidos;

• De capacidade de gerenciamento do desempenho, em que se avalia se o auditado tem capacidade de gerenciar os processos de forma eficiente e eficaz;

• De informações de desempenho, em que se verifica a precisão das informações não financeiras geradas pelas entidades auditadas;

• De revisão de melhor prática de gestão, em que se identifica qual função está sendo desempenhada com excelência, procurando entender as razões do sucesso;

• De avaliação de risco, indicando a gestores, formuladores e gerentes, os problemas que podem surgir caso o programa seja mantido na mesma direção concebida ou estabelecida de gerenciamento;

• E por último, a revisão geral de gestão, quando as revisões vão além das auditorias de desempenho gerencial e se avalia a organização como um todo e

não mais os programas. Este último tipo busca solucionar problemas ou sucessos dentro de uma gama de atividades do programa objeto de auditoria.

Antes de estabelecermos os critérios de avaliação a serem adotados em uma Auditoria de Desempenho de um programa, por uma EFS, relataremos um breve histórico da evolução da avaliação de programas pelas entidades EFS.