Capítulo 5 O PNAE no DF: A alimentação escolar no início da construção da nova capital
5.3 Auditoria Tribunal de Contas do DF (TCDF) de 2016
De acordo com o relatório final149, as questões centrais que orientaram o trabalho da
auditoria foram:
147 Considerando que a universalização do PNAE ocorreu no ano de 2009, é possível presumir que, no
período anterior a essa data, o número de crianças e jovens atendidos pelo programa era menor e, por consequência, o volume de alimentos adquiridos também.
148 Mais informações em http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2018-05/desvio-de-verba-reduz-
qualidade-da-merenda-em-30-cidades-paulistas.
149 Esse relatório está disponível em https://www.tc.df.gov.br/wp-
1. O Programa de Alimentação Escolar é supervisionado em conformidade com a legislação vigente?
2. O planejamento das contratações e a seleção dos fornecedores e prestadores de serviços foram realizados de modo regular?
3. A execução e o gerenciamento dos contratos de fornecimento e de distribuição de gêneros alimentícios são realizados em conformidade com os dispositivos legais e contratuais? 4. Os controles de estoque evitam a ocorrência de desvios e de perdas dos gêneros alimentícios armazenados?
Após a realização do trabalho, o TCDF apontou doze achados de irregularidades que constam abaixo:
1. alocação inadequada de nutricionistas e fragilidade na supervisão do PAE-DF; 2. impropriedades na composição e incipiência na atuação do CAE-DF;
3. irregularidade na realização das pesquisas de preço;
4. inobservância dos requisitos de habilitação técnica previstos nos editais de licitação; 5. aquisição de gêneros alimentícios a preços antieconômicos;
6. fornecimento de gêneros alimentícios sem ordens de serviço e em desacordo com o previsto no planejamento institucional;
7. fornecimento de gêneros em condições impróprias para consumo e irregularidades na realização das reposições;
8. fragilidade no acompanhamento da execução contratual da distribuição de gêneros alimentícios não perecíveis;
9. falhas na fiscalização da execução de contratos; 10. falha no controle de estoque de gêneros alimentícios;
11. condições inadequadas de armazenagem dos gêneros alimentícios nos estoques centrais; 12. falhas de controle de gêneros alimentícios pelas unidades escolares.
Em resposta aos diversos questionamentos que foram feitos fundamentados nos achados, a SEE-DF enviou ao TCDF um volume documental equivalente à 2.800 folhas com diversas informações da secretaria. O Tribunal, em parecer nº 950 emitido em outubro de 2017, avaliou que a documentação não apresentou as informações de maneira consolidada, ou seja, elas foram apenas agrupadas sem uma preocupação em organizá-las de modo a responder as questões apontadas, o que foi interpretado pela instituição como ausência de coordenação gerencial.
Iremos passar brevemente por cada achado, já destacando as considerações feitas pelo parecer150 mencionado.
A fragilidade na supervisão do PAE-DF apontada no achado 1 é colocada, de acordo com os documentos do processo, como uma atribuição das nutricionistas do programa; a inadequação na locação de nutricionistas também verificada pelo TCDF. A medida tomada pela SEE-DF para resolver essa situação foi a elaboração de uma nova normativa que estabeleça critérios técnicos e objetivos para essas alocações e que oriente o trabalho dessas profissionais. A revogação da normativa anterior e a sugestão de um novo texto estão tramitando, de maneira que o TCDF considerou cumpridas as determinações, com necessidade apenas de monitorá-las. Vale dizer que a legislação que regulamenta o PNAE coloca a profissional nutricionista como central na execução do programa, sendo ela responsável pela elaboração de cardápios que levem em consideração a produção local de alimentos e a oferta de uma alimentação saudável para os escolares. Logo, qualquer cenário em que a atuação desse profissional esteja comprometida, compromete também o DHAA do público alvo do PNAE.
Irregularidades na composição e atuação do CAE são citadas no achado 2. A determinação do Tribunal previa que a SEE-DF passasse a divulgar em sítio eletrônico mais informações sobre o CAE como, por exemplo, sua composição por grupo de representação, sua competência legal, além de disponibilizar as datas e atas das reuniões. O Tribunal considerou que tais medidas foram cumpridas; concluiu também que a composição do conselho está de acordo com a legislação151 e que não houve conflito de interesses152 em sua
composição.
Outra exigência feita pelo TCDF foi a divulgação do montante de recurso aplicado para a execução do programa tanto no sítio eletrônico da secretaria como também para cada escola envolvida no PAE-DF. Tal determinação, de acordo com o Tribunal, não foi cumprida sendo necessária a realização de inspeções nas escolas para monitoramento desta medida.
Lembramos que o CAE é a instância que viabiliza a participação social no PNAE; a falta de transparência nas ações realizadas por este conselho, bem como a verificação de
150 De acordo com consulta feita no site do TCDF,
https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaETCDF&f=formPrincipal&nrproc =8920&anoproc=2015, no dia 14/12/2018, esse foi o último parecer emitido pelo tribunal que fundamentou a decisão nº 5493. Esses são os documentos mais recentes do processo que estão disponíveis ao público para consulta.
151 A legislação que regulamento o PNAE prevê a possibilidade de cada ente federado, a seu critério,
ampliar a composição do Conselho, desde que obedecida a proporcionalidade entre as categorias representadas. A legislação que rege o CAE-DF é o Decreto Distrital nº 32.353 de 2010, que ampliou sua composição para o dobro de membros.
152 É considerado conflito de interesses quando os conselheiros acumulam atribuições relacionadas à
irregularidades em sua composição ferem o princípio da participação, um dos pilares do programa.
O achado 3 apontou irregularidade na realização das pesquisas de preço tanto para a aquisição de produtos da agricultura familiar como para a aquisição feita de empresas alimentícias. Como determina a Resolução CD/FNDE nº26 de 2013, o procedimento utilizado para a aquisição de produtos da agricultura familiar é a Chamada Pública ao invés da licitação. A utilização desse instrumento, apesar de ser menos burocrático, também requer procedimentos para a sua realização, sendo um deles a pesquisa de preço. A EMATER-DF é o órgão responsável pela realização dessa pesquisa e, de acordo com o Tribunal, nos relatórios anexados aos processos do PAE-DF não foram apresentadas informações sobre quais os estabelecimentos consultados e quais os preços praticados para a formação de preço da Chamada Pública, elementos que prejudicaram a transparência do processo. Apesar da EMATER-DF não ter se manifestado diante do Tribunal, a SEE-DF afirmou em parecer técnico que a empresa passou a fornecer as informações necessárias a partir de 2016; o TCDF, entretanto, julgou necessário monitorar essa ação. No que diz respeito à aquisição feita de empresas alimentícias utilizando o instrumento da licitação, verificou-se que a SEE- DF não levou em consideração preços praticados em outras compras públicas para a aquisição de alguns itens, atribuindo-lhes um valor que chegou a ser até 60% superior ao já praticado para um mesmo produto. Uma das medidas tomadas pela SEE-DF para sanar essa irregularidade foi a assinatura anual de um banco de consultas denominado Banco de Preços que, de acordo com o TCDF pode contribuir para a adequação dos valores praticados.
Nota-se que a dificuldade para a formação de preço dos alimentos não ocorre apenas por parte dos produtores de orgânicos, sendo verificada também na atuação dos gestores públicos. É imprescindível que haja um rigor maior no momento da tomada e elaboração de preços dos alimentos, pois essa pode ser uma medida que contribua para a incorporação de alimentos orgânicos.
O achado 4 diz respeito à inobservância dos requisitos de habilitação técnica previstos nos editais de licitação. As empresas que são contratadas para fornecerem os alimentos devem comprovar que possuem habilidade técnica para tal. A Lei nº 8.666/93 bem como o decreto nº 5.450/2005 subsidiam os editais de licitação que devem estabelecer quais são os quantitativos mínimos que as empresas devem apresentar, a depender do volume e o tipo de alimento fornecido. O relatório final da auditoria afirma que em três procedimentos licitatórios foi possível observar que as empresas contratadas não cumpriram com as exigências em relação ao quantitativo mínimo estabelecido nos editais. Como resposta a tal irregularidade a SEE-DF apenas reitera que havia colocado nos editais quais eram os quantitativos mínimos, para a qual o TCDF afirma ser necessário monitoramento, uma vez que a falha verificada não
foi em não haver esse valor e sim que, mesmo havendo, ele não foi observado no momento da contratação.
O achado 5 trata da aquisição de gêneros alimentícios a preços antieconômicos. Essa prática foi verificada em alguns processos licitatórios analisados pela auditoria153. Na lista
constam tanto produtos perecíveis quanto não perecíveis, sendo que para os primeiros o valor à mais praticado quando comparado com o mesmo item em outra compra pública chegou a ser de 65,53% para o item bolo alimentício sabor laranja; para os produtos não perecíveis esse valor chegou a ser até 106,14% maior para o item peito de frango154. Considerando a
quantidade de itens contratados, o sobre-preço encontrado em diversos itens soma um valor de R$13.860.081,86.
Para as chamadas públicas a prática do sobre-preço ocorreu apenas para produtos não perecíveis cujo percentual unitário variou entre 16,15% para o arroz e 149,25% para a farinha de mandioca; a soma do sobrepreço encontrado considerando o volume total contratado foi de R$5.431.153,39.
Para os contratos feitos através de licitação, o TCDF exigiu que a SEE-DF não prorrogasse os mesmo antes de realizar um estudo que comprovasse a compatibilidade dos preços apresentados. Como resposta, a secretaria afirmou não ter prorrogado alguns dos contratos mas, especificamente para o alimento peito de frango (o que apresentou o maior sobrepreço) alegou a impossibilidade de interromper o contrato uma vez que se tratava de um gênero alimentício imprescindível à alimentação dos alunos beneficiados pelo PAE-DF; para os contratos futuros foi observada a tomada de preços corretamente, resultando em preços inferiores aos firmados anteriormente, o que fez o TCDF considerar cumprida a determinação. Para as compras efetuadas via Chamada Pública, o Tribunal recomendou, além da revisão dos contratos, a realização de uma Tomada de Contas Especial (TCE) para identificação dos responsáveis e a quantificação do prejuízo objeto dos respectivos contratos. Fica a indagação do porquê essa TCE foi estabelecida apenas para essa modalidade de compra e não para a licitação, que mobilizou um volume de recursos de sobrepreço substancialmente maior que a primeira, o que acarretaria prejuízo também maior. A SEE-DF não renovou os contratos que estavam vigentes via Chamada Pública, e também não deu providências à TCE, o que fez com que o TCDF reiterasse essa determinação, além de colocá-la sob monitoramento.
153 Das onze licitações vigentes em 2014/15, sete foram analisadas pela auditoria.
154 Este item é considerado não perecível pois trata-se de um produto processado que não precisa de
Apesar do Tribunal ter considerado cumprida a determinação acerca dos contratos de aquisição de alimentos, o mesmo não obteve manifestação por parte da SEE-DF sobre a seguinte determinação:
Item III - j) faça constar dos procedimentos licitatórios planilhas estimativas dos valores unitários dos gêneros alimentícios a serem fornecidos diretamente às escolas, segregando os respectivos custos unitários de transporte e as demais parcelas relevantes que compõem os preços finais, exigindo dos licitantes a apresentação de planilhas contendo esse detalhamento e os respectivos memoriais de cálculos (Ministério Público de Contas do DF, 2017)155.
Diante da ausência de manifestação por parte da SEE-DF, o TCDF reitera seu cumprimento, que também ser monitorado.
O achado 6 constatou “divergências entre o quantitativo previsto para ser entregue e o fornecimento efetivamente realizado pelas empresas” (TCDF, relatório final, p.64, 2016). Duas situações foram constatadas: tanto a situação em que a quantidade entregue pelas empresas superou o pedido da SEE-DF, quanto o contrário, ou seja, a entrega feita foi inferior ao solicitado pela secretaria; para o primeiro caso a quantidade à mais somou um valor de R$ 465.727,85, e no segundo caso, a quantidade não entregue de produtos correspondeu ao valor de R$ 383.939,72 (TCDF, 2016). Diante da exigência feita pelo Tribunal para que a secretaria adotasse medidas para viabilizar a distribuição de gêneros alimentícios em concordância com o Plano de Distribuição de Gêneros Perecíveis156 (PDGP), anexando
fisicamente esse documento aos processos de execução e pagamento, a SEE-DF respondeu que a impressão do PDGP para acompanhar cada procedimento de compra geraria um custo processual muito grande, tendo a secretaria feito a opção por disponibilizá-los em rede compartilhada, procedimento que, segundo a SEE-DF facilita a consulta por parte dos gestores. O TCDF não pareceu convencido pela explicação, alegando que as informações fornecidas não são suficientes nem satisfatórias para sanar a irregularidade em questão, reiterando o cumprimento da determinação.
O achado 7 apontou o fornecimento de gêneros perecíveis em condições impróprias para consumo e irregularidades na realização das reposições como, por exemplo, reposição em quantia inferior à que necessitava ser substituída. Verificou-se também que o prazo157
existente para que fosse efetuada a reposição não foi cumprido na maioria dos casos; além
155 Parecer nº 950/2017. Disponível em:
https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaETCDF&f=formPrincipal&nrproc =8920&anoproc=2015.
156 A obrigatoriedade de elaboração de um PDGP pela Coordenação de Alimentação Escolar (CORAE)
consta no Manual da Alimentação Escolar do DF (Portaria SEDF nº167 de 2010).
157 O prazo máximo para que os fornecedores regularizem as situações, varia de 3 a 10 dias úteis
disso, alguns dos gêneros alimentícios que apresentaram necessidade de reposição, tiveram os gastos do transporte até a escola custeados pela SEE-DF, obrigação que, contratualmente, cabe às empresas. A necessidade de uma sistemática de monitoramento dos alimentos foi sugerida pelo TCDF, bem como a elaboração de um plano de ação que apresentasse o cronograma de implementação das ações. Ainda que a SEE-DF tenha indicado a tomada de uma série de medidas para resolver o problema, o Tribunal interpretou que não tem como saber se tais medidas foram efetivamente implementadas, reiterando as determinações e exigindo monitoramento.
Os achados 6 e 7, que dizem respeito à quantidade de alimento disponibilizado bem como a condição do mesmo, alertam para a violação de princípios básicos de SAN que afirmam que o oferecimento de alimentos deve ser feito em quantidade suficiente para suprir os gastos energéticos e que os mesmos devem estar em condições próprias para o consumo. O achado 8, que indica a fragilidade no acompanhamento da execução contratual da distribuição de gêneros alimentícios não perecíveis levantou observações, sobretudo, a respeito das condições dos veículos utilizados pelas empresas, que não correspondiam às exigências feitas no edital como, por exemplo, capacidade de carga inferior à exigida, dentre outros. Diante de tal situação, o TCDF exigiu que a SEE-DF passasse a formalizar as ordens de serviço destinadas às empresas responsáveis pela distribuição dos alimentos, medida que ainda não foi atendida pela secretaria de acordo como o parecer nº 950 de 2017.
O achado 9, que aponta falhas na fiscalização da execução de contratos, além de abarcar problemas já apresentados nos achados anteriores como irregularidade no transporte e nas substituições dos allimentos quando estas foram necessárias, destaca que alguns dos pagamentos feitos às empresas ocorreram sem a devida comprovação158 da entrega dos
gêneros alimentícios159. O Tribunal sugeriu a capacitação dos executores de contratos para
que tenham mais rigor nos procedimentos em questão. A secretaria afirma que disponibilizou cursos mas que nenhum deles sanou todas as dúvidas dos executores; mesmo assim a SEE afirma que foi possível observar que os executores de contratos passaram a adotar um rigor maior em relação ao cumprimento da execução dos contratos. O Tribunal, no entanto, não entendeu que tal medida tenha sido suficiente e reiterou a determinação bem como seu monitoramento.
Os achados 10, 11 e 12 dizem respeito ao controle e armazenagem dos gêneros alimentícios não perecíveis, seja quando estes são armazenados no estoque central, seja nas próprias escolas. Alguns dos alimentos armazenados no estoque central não apresentaram condições próprias de estocagem, situação que oferece risco uma vez que os alimentos estão
158 Procedimento estipulado pela Portaria SEDF nº 72 de 2007.
159 Os gêneros alimentícios em questão foram coxa e sobrecoxa de frango, ovo de galinha, peito de
vulneráveis podendo ser alvo de roedores, por exemplo. Outra situação constatada foi a divergência entre o saldo físico de alimentos e o saldo virtual, este regido por um sistema que, de acordo com TCDF e SEE-DF, não é o mais adequado para a realidade em questão. Dessa forma, o TCDF sugeriu a implantação de um sistema informatizado que permita o gerenciamento apropriado da logística de aquisição, distribuição e controle de estoques. A SEE-DF reconhece que a criação de tal sistema é fundamental e contribuiria tanto para solucionar estes achados como os demais já apresentados; relata que o PAE-DF movimenta cerca de quatro mil toneladas de alimentos não perecíveis por ano e que todo esse controle é feito exclusivamente por meio de planilhas eletrônicas do Microsoft Excel, ferramenta útil porém não a mais apropriada para a gestão desse volume de dados. O Tribunal reconheceu o esforço por parte da secretaria em garantir a fidedignidade ao longo do processo, no entanto, reitera a necessidade de criação de um sistema informatizado.
Diante dos breves comentários feitos a respeito dos achados apontados pela auditoria do TCDF no PAE-DF, foi possível apreender que a alimentação escolar é um objeto de investigação que impõe desafios consideráveis. Observou-se que algumas das determinações propostas pelo TCDF para regularização da situação poderiam comprometer a alimentação escolar uma vez que o tempo necessário para sejam cumpridas é diferente do tempo do estômago. Como exemplo temos a orientação para encerramento de contratos que praticassem preços antieconômicos, com especial atenção para peito de frango que, mesmo apresentando um preço fora do comum para este item, não pôde ser cortado sob justificativa de ser essencial para a alimentação dos jovens e crianças.
Ou seja, o caráter essencial que a alimentação possui pode mobilizar tanto medidas emergenciais visando sua satisfação, como também a deixar à mercê de fraudes.
O achado 5, que chamou a atenção para o caráter contraditório das ações que a alimentação pode mobilizar, também despertou outras reflexões. Tal achado relata a prática de preços antieconômicos para a aquisição de gêneros alimentícios. Somando os sobrepreços encontrados nas aquisições feitas por meio de licitação e via Chamada Pública, chega-se a um valor próximo de R$ 20 milhões de reais. Tal quantia não pode ser ignorada; considerando que, nos dados fornecidos pela SEE-DF consta para o ano de 2014 um repasse do FNDE no valor de R$73.076.743,94, o montante mencionado acima equivale à 27% do total de recursos destinados para esse ano160.
O alarde em torno dessa questão se faz importante pois uma das principais alegações dadas pelos atores governamentais envolvidos com o PAE-DF é que os produtos orgânicos
160 Vale lembrar que a auditoria apurou contratos do ano de 2014 e do primeiro semestre de 2015;
como as informações fornecidas pela SEE-DF estão periodizadas por ano, estabelecemos a comparação apenas para o período mais longo (ano de 2014), mas o fato é que os 20 milhões de reais averiguados na auditoria dizem respeito a dois períodos, 2014 e 2015 (TCDF, 2016).
são muito mais caros que os convencionais, de maneira que o gestor não teria como convencer o FNDE, órgão responsável pelo repasse financeiro, de como empregar um montante de dinheiro que, a princípio seria utilizado para comprar determinada quantidade de alimentos convencionais, que se fossem adquiridos na modalidade orgânica implicariam na compra de uma quantidade menor do mesmo alimento. Em alguns casos, os sobrepreços encontrados para certos produtos foram maiores do que aos 30% previstos a mais no caso da compra de produtos orgânicos. No entanto, a prática de preços antieconômicos que foi constatada no período auditado não gerou tal questionamento.
A auditoria em questão levantou algumas irregularidades para a aquisição de alimentos da agricultura familiar. A seguir, iremos ver mais alguns detalhes dessa modalidade de aquisição de alimentos.