Autonomia dos atores no Colegiado Territorial

O Codeter é um espaço destinado à discussão, planejamento e execução de ações para o desenvolvimento do território. Desta forma, esta seção tem como objetivo apresentar a autonomia dos atores sociais envolvidos no programa quanto à participação social nas questões voltadas ao Território Noroeste Colonial. A base para esta análise é a proposta de cidadania deliberativa sugerida pelo Pegs da Ebape. O programa entende a gestão social como o processo gerencial dialógico, que compartilha a autoridade decisória entre os participantes. Assim, trabalha-se a categoria autonomia (TENÓRIO et al., 2010), a qual estuda os seguintes critérios: origem das proposições, alçada dos atores, perfil da liderança e possibilidade de exercer a vontade própria, como já visto no Capítulo 1.

A categoria autonomia aborda a apropriação mal definida do poder decisório pelos diferentes atores, sejam eles governo ou membros do Colegiado, no programa Território da Cidadania. Ela é de extrema importância para que os problemas locais possam ser avaliados e resolvidos pelos indivíduos que moram na comunidade e vivenciam as dificuldades da região. Para que as relações sociais e pessoais se modifiquem, esta categoria é um princípio fundamental no que tange à reapropriação do poder decisório (TENÓRIO et al., 2010). O critério-origem da proposição procura identificar as iniciativas das ações e a harmonia destas com o interesse dos beneficiários das políticas públicas adotadas.

O Território Noroeste Colonial foi lançado em 2008, e os projetos no Codeter foram discutidos em 2009 e 2010. O articulador do colegiado explicou que foram apresentados mais de 90 projetos, porém 90% não tinham uma visão territorial e objetivavam desenvolver um problema de um município ou grupo e, desta forma, a maioria das propostas foram recusadas. Ele explicou que todos os indivíduos podem enviar propostas ao colegiado, porém estas devem nascer “a partir das organizações nos municípios. Todos os recursos têm que vir via

126

Primeiramente, o TCNC recebeu o montante de R$ 1,2 milhão para ratear entre os projetos aprovados no âmbito do território. Após as entidades enviarem os projetos ao colegiado, eles passaram pela seleção do núcleo técnico que analisou se as propostas tinham caráter regional e se atendiam os públicos especiais (indígenas, assentados, agricultura familiar). “Ele (projeto) tem que levar em consideração as cooperativas, as ações coletivas.

A abrangência dele tem que ser o máximo possível de famílias, são vários critérios que ajudam a determinar e definir os projetos que serão aprovados” (ASS1) (grifos nossos).

Os representantes do núcleo técnico observam que algumas propostas nascem de forma elaborada, porém outras foram criadas especificamente porque existia o recurso. Não houve articulação com outros municípios para pensar o desenvolvimento da região. Desta forma, NT1 exemplifica “[...] criar uma igrejinha em cada cidade só pra atender o ego das

pessoas para elas dizerem que conseguiram recurso pra fazer isso. Isso não pode, o recurso é público, é escasso, tem que ser viável e atender aquilo que realmente foi proposto”.

A setorial da reforma agrária pensou em um projeto para a matriz do Território Noroeste Colonial voltado para os pequenos agricultores, ou seja, que cultivassem uma área menor de 15 hectares. Em uma parceria entre a Crehnor e a Coopermis, a proposta era voltada a uma cultura alternativa de plantio que não tivesse um custo alto, mas que trouxesse rentabilidade e condições para melhorar a qualidade de vida da população dos municípios de Jóia e Ijuí. Assim, as entidades tiveram aprovado o projeto, através do PTC, para o cultivo de amendoim na região:

Nós conseguimos a patrulha de máquinas pelo Território, o trator foi uma emenda parlamentar no valor de R$ 100,3 mil pra comprar as máquinas, o debulhador, o arrancador, o classificador e a plantadeira, [...] pra nós chegar a conseguirmos estes equipamentos, tivemos que elaborar um projeto justificando que o público especial do Território eram os assentados da reforma agrária, aqui na região de Jóia e Ijuí [...] tem que dizer qual é o público que quer atender, qual é a meta e quem vai ser beneficiado (SC2)

A representante indígena explica que as propostas para o Território são divulgadas através de editais no site do Ministério, porém ela não tem acesso à internet. A entrevistada afirma que no Território Noroeste Colonial, as comunidades indígenas são excluídas, e também a menos beneficiada com o programa. A região de Jóia, onde está concentrada a maior parte dos assentamentos da reforma agrária até o momento, foi a mais beneficiada com os recursos do programa. “Jóia vai construir uma unidade de resfriamento de leite que irá

beneficiar cerca de 15 municípios” (SAF). Tenório (2007) escreve que a preocupação deve

estar concentrada no processo decisório na solução dos problemas locais, do “como” e não do “através”, da participação e não do mecanismo. O público especial indígena também enfrenta sérios problemas sociais, econômicos, de infraestrutura etc, porém ele não está sendo beneficiado pelo programa da mesma forma que os assentados da reforma agrária, devido à dificuldade deste público em se articular para encaminhar projetos ao Codeter. Referente à participação do colegiado, percebeu-se que a presença da setorial indígena nas reuniões acompanhadas para esta pesquisa é assídua, muito mais que a setorial da reforma agrária.

Os projetos aprovados para receber recursos através do Território da Cidadania deveriam ser selecionados a partir das prioridades estabelecidas no PTDRS, mas, como o Território Noroeste Colonial ainda não tem o Plano concluído, o rateio dos recursos “tem sido

decidido por aqueles que se articulam mais” (SAF). PP1 explica que a sua entidade teve

aprovado pelo TCNC um projeto que envolvia diversas áreas, como saúde, agricultura, desenvolvimento social e educação, porém a proposição não teve efetividade porque o Governo Federal não abriu um espaço onde ela poderia ser cadastrada. “Simplesmente

criamos uma demanda, mas depois ali na frente não pode ser efetivada” (PP1). Porém, o

político explica que a entidade do seu município teve outro projeto aprovado pelo Territórios da Cidadania, que é a criação de uma microusina de álcool no Instituto Municipal de Ensino Fundamental Assis Brasil (IMEAB), em Ijuí. A proposta ainda não está em funcionamento, pois um dos equipamentos teve problemas na avaliação técnica.

Todas as entidades podem apresentar projetos ao colegiado, porém deve-se respeitar algumas regras, como: estar instituída há mais de 3 anos; ter CNPJ; ter registro no Siconv e Sicofin. “Ela tem que estar legalmente instituída e apta a receber recurso” (ND1). O representante do núcleo dirigente explica que o projeto precisa ser enviado por uma das prefeituras que integram o Território, “porque o recurso passa de um órgão federal para

outro órgão público. Como o estado não participava se é recurso de investimento tem que ser via prefeitura” (ND2).

No primeiro ano, em 2009, o Território Noroeste Colonial estava se estabelecendo, e as entidades tinham dúvidas em como apresentar os projetos, e o núcleo técnico acabou não fazendo a seleção das propostas, como será visto da seção 5.4.1, “não teve como analisar

128

porque o pessoal não sabia nem como fazer o projeto [...] então, nós colocamos todos em votação e daí eles faziam uma explanação e ia para defesa” (ND2).

Depois de serem aprovadas nas plenárias, as propostas ainda precisam passar pelo aval de um consultor do Ministério que analisará a viabilidade técnica. “Para mim o processo

é bem democrático, o Codeter chama as entidades e expõem: são esses os critérios, são esses os recursos, nós vamos receber projetos e, datam um prazo, geralmente um mês, para o pessoal se organizar e discutir” (ND2).

No primeiro ano, os assentados da reforma agrária foram beneficiados com o programa, e, no segundo, os trabalhadores da agricultora familiar da região de Tenente Portela, através da proposta da criação de um posto de resfriamento de leite. “A partir da

proposta do governo cada entidade se organizou e os indígenas como não tinham uma articulação maior, e eu acredito que foi isso o problema, eles vieram com representação só que não projetaram o que é que eles queriam” (SRA).

O que mais dificulta o encaminhamento das proposições no Território é a necessidades das relações entre as entidades e municípios para elaborar os projetos de desenvolvimento, pois a capacidade de aprovação vai depender dessas articulações. “Ele é

democrático perante o processo, mas numa concepção mais radical de democracia. Nós sentimos a dificuldade por parte daqueles que são sempre excluídos, que é o caso dos indígenas” (ND2). A setorial indígena é prejudicada pelo meio por não saber se articular para

encaminhar projetos ao TCNC e, assim, acaba não sendo beneficiada pelo programa, “o

encaminhamento é livre, vamos dizer pode ser encaminhado, [...] o pessoal da área indígena, tem se queixado muito no sentido de eles terem as assessorias ou não terem acompanhamento para elaborar esses projetos” (ND3).

Nos dois anos que o Território Noroeste Colonial teve recursos para ratear entre projetos, a setorial indígena foi beneficiada somente no segundo ano com a construção de um centro comunitário. “No primeiro ano eles (aldeias indígenas) não colocaram projeto e, no

segundo ano, na verdade nós fomos atrás pra que esse projeto existisse” (AE) (grifos

nossos). A representante da setorial indígena contou que a aldeia do Inhacorá levou uma proposta sobre cultura, mas foi reprovada. O articulador estadual explica que uma das dificuldades do Colegiado é não saber como trabalhar com os indígenas. “Nós, os brancos,

geralmente queremos enquadrar eles achando que eles devem ser como nós, e eles não são como nós. Acho que nós não sabemos trabalhar com indígenas [...]temos que aprender isso”.

O entrevistado observou também que o colegiado do Noroeste Colonial não excluiu a setorial por que será construído um centro comunitário para a aldeia em Tenente Portela com recursos do programa.

Para que ocorra o desenvolvimento no território, é necessário que haja a articulação dos diferentes atores sociais, econômicos e institucionais. O Território Noroeste Colonial precisa envolver alguns aspectos que Souza e Xavier (2010) traçam como importantes no conceito de desenvolvimento territorial, como participação, autonomia, redes de cooperação, laços de confiança, sustentabilidade, autogestão, empoderamento, e autonomia.

Tenório et al. (2010) explicam que é importante destacar a intensidade com que as administrações locais, dentro de determinado território, podem intervir na problemática planejada através do critério alçada dos atores. Depois que os projetos foram aprovados, é função da entidade cumprir com a sua implementação, o colegiado tem autonomia somente para definir quem vai aplicar o recurso. Caso a entidade que teve a proposta aprovada pelo colegiado não cumprir com o acordado, o Codeter pode chamar a sua atenção, por exemplo, convocando uma reunião referente a um equipamento que está sendo subutilizado. Muitos entrevistados responderam que os representantes do colegiado não têm autonomia na implementação e concretização das ações definidas no programa, por não haver estrutura para acompanhar os projetos. “Se nós fizermos uma avaliação hoje da forma como os projetos

vinham e dos recursos do governo investidos nos municípios, aproximadamente 90% do recurso repassado para os municípios, ou para as organizações, estão parados. Poucos estão funcionando” (ND1).

Antes de aprovar o projeto, o MDA manda um técnico para fazer a avaliação sócia econômica e de viabilidade do projeto. No momento que ele manda o técnico e o técnico faz um parecer favorável o colegiado não tem como impedir que aquele projeto saia. Agora se ele tiver um parecer negativo que não é viável o projeto, o colegiado pode discutir com a entidade que fez a proposta porque ela precisa ter viabilidade econômica. Nesse sentido, o colegiado tem autonomia, mas só depois do parecer do técnico que vai fazer a visita na entidade, ver o projeto, conhecer a realidade, ver se pode funcionar ou não. (SC2)

O representante da reforma agrária explica que os assentados têm o acompanhamento de outros órgãos públicos na implantação dos projetos, através de convênio com o Incra, a

130

entidade jurídica estadual do movimento Coseargs e a UFSM. Desta forma, as agroindústrias desta setorial são acompanhadas por meio destes convênios o que também explica a melhor articulação deles no momento de encaminhar as propostas para o Território da Cidadania. O público da reforma agrária contou também com o auxílio do grupo Somar, “que tem um

engenheiro agrônomo, ali temos assistência técnica, acompanhamento na área de contabilidade e nas questões de licenciamento. Esse grupo nos auxiliou nesse aspecto, na implantação, e ainda, tivemos apoio da prefeitura quando necessitávamos” (SRA). Percebe-

se então que a setorial da reforma agrária está assessorada pelos órgãos públicos, o que lhe garantiu a conquista de verbas federais através do programa.

Já na setorial indígena pode estar faltando o acompanhamento de outros órgãos públicos, como a Funai, que tem como objetivo promover políticas de desenvolvimento sustentável das populações indígenas. A fundação poderia ajudar a setorial na elaboração de proposta para encaminhar ao Território. Uma das ações desenvolvidas pelo programa, que beneficiou grande parte da população do TCNC, inclusive as aldeias indígenas, foi a confecção de documentos de identidade. “Foi um dos poucos momentos que eu vi a terra

indígena ser contemplada, e em especial, as pessoas do interior. Enfim, que foi feitos todo esse trabalho de forma gratuita na confecção desses documentos: identidade, CPF e tal. Então isso eu vi com muito bons olhos” (SS).

Dentro do Colegiado Territorial existem dois núcleos: o técnico e o dirigente. O primeiro tem como função avaliar os projetos apresentados ao colegiado e verificar qual a viabilidade destes para a região. Já, o núcleo dirigente, desempenha seu papel de verificar se o Território está cumprindo com o que foi definido nos projetos. “Mas isso só depois mesmo da

execução dos projetos” (ND2). Todas as ações discutidas e aprovadas dentro do Território

retornam a serem discutidas, “para essas discussões tem o acompanhamento de um consultor

do MDA [...] ele acaba sendo responsável por visitar os projetos, acompanhar o andamento”

(ASS2). Os representantes do Colegiado têm autonomia para discutir o destino das verbas vindas do Governo Federal via Território da Cidadania nos projetos relevantes para a região, porém, a execução dessas ações dependerá somente das entidades que receberão o dinheiro.

No que tange ao planejamento e execução das ações do TCNC, os entrevistados disseram que o Território ainda é muito novo para fazer a execução, já que não passou pelo processo de Território Rural, o que faz com que as discussões territoriais sejam muito

precoces no grupo. Os recursos são passados do Ministério para as entidades, então o Colegiado não tem gerenciamento sobre eles. “Se a prefeitura fez uma aplicação mal feita, a

responsabilidade é da prefeitura e não do Território” (NT1).

O Codeter pode auxiliar as entidades beneficiadas com recursos para projetos no que se refere ao trâmite da liberação dessas verbas. No caso da região de Tenente Portela, que em 2009 teve um projeto da Indústria do Leite aprovado pelo programa, o Codeter precisou se mobilizar para resolver problemas de liberação de recursos.

O município não conseguiu viabilizar os instrumentos para tirar a cláusula suspensiva no projeto, não foram mandando os documentos, foi ficando o projeto na Caixa. E o MDA não podia depositar o dinheiro. O que ocorreu? O colegiado se reuniu, se juntou com a Emater, porque quem elaborou o projeto técnico foi a Emater e algumas assessorias do Ministério. Então, se reuniram as cooperativas, os técnicos da Emater, o prefeito e parte do colegiado, e foram a Passo Fundo, resolver isto junto à Caixa. Por si próprio o prefeito não ia aprovar, não ia ter equipe e estrutura para fazer o que a Caixa estava pedindo. Aí o colegiado se uniu em torno disto junto as entidades e resolveram o problema da elaboração do projeto. Se deixar pelo muito dos recursos, a maioria dos recursos se perde, por acompanhamento no Siconv ou por falta de conhecimento na elaboração de projetos (ND1).

A representante da setorial da saúde observa que falta comprometimento de muitos integrantes do colegiado; que é preciso articular mais atores no programa. “Sempre é o mesmo

grupo que tá puxando a frente. E, é esse mesmo grupo que planeja, que vai a campo, que quer ver o Território andar. Então, eu acho que isso é um desafio que nós precisamos melhorar” (SS).

O Ministério do Desenvolvimento Agrário constrói e apresenta as matrizes aos territórios. ND1 explica que na matriz de 2010 as setoriais, juntamente com as demais instâncias do colegiado, debateram e sugeriram algumas modificações ao Ministério, “dentro

dos ministérios eles se reúnem e a partir daí constroem a 2ª matriz. A matriz de ações de cada Ministério que junto apresentam para o colegiado depois” (ND1). E a cada ano se

discute a matriz para o ano seguinte.

Em 2010, o MDA abriu uma chamada pública de R$ 3,8 milhões para o projeto do Ater, a Emater ganhou a licitação para aplicá-lo em todo o Estado, independente das cooperativas dos territórios mostrarem interesse em concorrer ou não. “Têm algumas coisas

132

leite. O Território Noroeste Colonial coincidentemente, no ano anterior, tinha priorizado a cadeia de leite como estudo de caso devido à importância desta produção para a região. Então, entre a demanda vinda do Ministério e a demanda gerada pelo TCNC, houve uma reciprocidade, porém nem todos os Territórios da Cidadania do Rio Grande do Sul tiveram esta mesma sintonia com o MDA em 2011, já que foi o único projeto executado pelo Ministério através do programa.

Hoje nós executamos mais o que fizemos, agora, claro que o processo como um todo ele pode até, ter a participação, olha não posso dizer: “bom nós vamos querer que, por exemplo, é aquela discussão da Ater ali, nós queremos Ater, nós pensamos Ater dessa forma”, mas não é possível, o ministério escutou e tal, prometeu que ia fazer, mas no final o tribunal não deixou daquela forma e eles acabaram fazendo, e veja que nós tivemos muita sorte porque nós como definimos o leite e eles definiram o leite. Agora imaginam os outros que definiram outras coisas e que agora tem que fazer? Porque veio de cima pra baixo (ND2).

Assim, observa-se que os integrantes do colegiado podem indicar as prioridades da região e o modo de aplicação dos recursos demandados ao Ministério. Por exemplo, o Ministério irá definir na matriz um determinado valor para a agroindústria, e o Colegiado Territorial deverá definir em quais segmentos da agroindústria este valor deverá ser aplicado.

“As entidades tem projetos, por exemplo, da área do leite, o Território define que todos aqueles recursos vão pra cadeia do leite. Então, quem tem projetos do leite e quais são viáveis, qual é que atende em um maior interesse de pessoas beneficiárias” (NT1).

O fato do projeto do Ater, no último ano, ter sido aprovado pelo MDA para ser aplicado todo ele somente por uma entidade, a Emater, foi um dos motivos que desmotivou muitos integrantes do colegiado. Dessa forma, muitos responderam que o Codeter não tem nenhum poder de interferir nas políticas públicas definidas pelos ministérios, especialmente pelo MDA, que trabalha diretamente com o programa. “Eu diria que não interfere em

nenhuma política pública vinda dos ministérios, elas já vêm definidas de Brasília para o Codeter, pelo Condraf que é o conselho do MDA que participa da construção do programa. A SDT não tem condições de mudar aqui” (SC2).

O colegiado do Território Noroeste Colonial queixa-se também da falta de retorno dos outros ministérios da União. A setorial da saúde tentou fazer um seminário na região envolvendo o Ministério que lhe compete, mas a experiência não foi boa. “A representante da

Saúde, mas a experiência foi frustrante. No momento, eles vieram, mas vieram dizer que era assim, que não tinha como trabalhar isso” (ND3). Através deste exemplo, muitos indivíduos

ficam duvidosos quanto à participação dos outros ministérios envolvidos no programa e até que ponto eles estão levando o programa em consideração.

Os integrantes do Codeter acreditam que o MDA tenta construir uma rede de relações entre o Ministério e os Territórios da Cidadania através dos articuladores estaduais e territoriais. Porém, ao serem solicitados para caracterizar a liderança na condução do processo de deliberação e execução das ações do programa como centralizadora/descentralizadora, a maioria dos entrevistados a identifica como centralizadora. Além da desorganização nas reuniões, os indivíduos reclamam ainda da desorganização no envio dos convites que é feito com pouco tempo de antecedência, como já visto no subitem anterior. “É muito