Avaliação da eficiência

O sucesso da implementação de um programa e o seu grau de eficiência constituem a alma da avaliação. De salientar, no entanto, que é tão importante a informação sobre os custos de um programa como saber se os benefícios atingidos justificam estes custos. A comparação entre custos e benefícios de programas sociais é um dos aspectos mais importantes para decidir se um programa deve ser ampliado, mantido ou terminado.

As avaliações de eficiência – análises custo-benefício e custo-eficácia – proporcionam um quadro de referência para relacionar custos e resultados de um programa e têm como objectivo o uso óptimo de recursos (necessariamente escassos) e sua alocação. Apesar de outros factores poderem estar em jogo (de ordem política e considerações de valores, por exemplo) a preferência de programas cai, normalmente, sobre aqueles que produzem os melhores impactos no maior número de alvos para um determinado nível de despesa. A diferença entre as análises custo-benefício e custo- eficácia é o modo como o impacto de um programa é expresso: em termos monetários na primeira, e em termos substantivos na segunda, ou por outras palavras, se a primeira compara directamente os benefícios face aos custos em termos comensuráveis (monetários), a segunda relaciona os custos (expressos em termos monetários) face a unidades de resultados substantivos atingidos (Rossi, Lipsey & Freeman, 2004).

A ideia de julgar a utilidade das intervenções sociais em termos da sua eficiência (rentabilidade na linguagem de negócios) tem ganho, a par de uma cada vez mais alargada aceitação, consideráveis controvérsias ao impor valores monetários nos impactos de programas sociais. No entanto, e porque os constrangimentos orçamentais estão cada vez mais presentes em todas as esferas, a manutenção (ou criação) de um programa social depende da capacidade de convencer o poder político (ou financiadores privados) que o seu fim último (i.e., benefícios em euros ou equivalente) justifica a existência (e seu custo) do programa. Por último, julgamos ser importante referir que estas análises de eficiência não devem ser os únicos determinantes para a tomada de

26

decisões acerca de um programa, constituindo, antes, um “valioso auxílio no mosaico complexo em que a decisão emerge” (Rossi, Lipsey & Freeman, 2004, p.336)

As análises de eficiência podem tornar-se úteis em todas as fases de um programa, seja para o seu planeamento, implementação ou modificação. Presentemente, no domínio dos programas sociais, as análises ex-post são mais comuns que as ex-ante, uma vez que a estimativa realista dos custos e benefícios antes da implementação de um programa torna-se muitas vezes difícil de obter (no entanto, as análises ex-ante de eficiência devem ser cada vez mais utilizadas nos programas e, particularmente, quando estes envolvem verbas avultadas na sua implementação).

Nas análises de eficiência, a recolha de dados reveladores do custo de um programa constitui um bom ponto de partida. Se nas análises ex-ante a estimativa de custos é baseada nas despesas de programas similares ou no conhecimento dos custos de processo, nas análises ex-post torna-se necessário recorrer aos registos orçamentais financeiros utilizados (e.g., salários, rendas de espaços, custos de manutenção), à estimativa de custos pela participação da população-alvo no programa (e.g., custo económico do tempo gasto pelos participantes no programa, custo dos transportes dos clientes) e aos custos de outras agências que cooperam na realização do programa, entre outros.

Por outro lado, torna-se necessário ter em atenção que, para a contabilização dos custos e benefícios (em euros ou equivalente) de um programa, as análises de eficiência podem utilizar diferentes pressupostos e produzir, correspondentemente, distintos resultados dependendo da perspectiva em que é feita, isto é, se da população-alvo ou participantes, dos financiadores do programa, da comunidade ou da sociedade. Assim, a escolha da perspectiva sob a qual uma análise de eficiência é feita, depende das intenções de quem as faz, envolvendo, naturalmente, uma escolha política.

No caso específico das análises de custo-benefício, estas requerem o conhecimento quantificável, dos custos e benefícios de um programa e devem ser transformados numa unidade de medida comum. As opções mais utilizadas para atribuir um valor monetário ao impacto ou benefícios são as medições monetárias, o valor de mercado, a estimação econométrica, respostas a questões hipotéticas indagadas aos participantes e a observação das escolhas políticas (Thompson, 1980 citado em Rossi, Lipsey & Freeman, 2004, p.353). Preços-sombra podem também ser utilizados para os custos e benefícios quando os preços de mercado não estão disponíveis ou, em algumas circunstâncias, como substitutos de preços de mercado irrealistas. Na avaliação de

27

custos, o conceito de custo de oportunidade permite uma melhor estimativa do seu valor, no entanto, a sua aplicação pode ser complexa e alvo de controvérsia. De referir que, nesta análise custo-benefício, para aferirmos o real impacto de um programa, devemos ter em consideração o valor dos seus efeitos secundários (ou externalidades) e distributivos. Para finalizar esta temática, quer os custos, quer os benefícios, têm de ser projectados para o futuro de modo a reflectir os efeitos a longo prazo de um programa, e tais futuros benefícios e custos deverão ser descontados de modo a reflectir os seus valores presentes.

Devido à controvérsia em valorar monetariamente determinados impactos de um programa social, as análises de custo-eficácia parecem ser uma técnica mais apropriada que as custo-benefício, uma vez que as primeiras apenas requerem o conhecimento dos custos monetários de um programa.

28