Avaliação de políticas e programas sociais: outras abordagens

Para Silva (2007), na avaliação de políticas se deve perceber a relação dialética entre política e técnica e entre intencionalidade e procedimento científicos. Nessa perspectiva, a avaliação de programas sociais é orientada por intencionalidades, sua dimensão política, assim como por um conjunto de procedimentos científicos que a qualifica como geradora de conhecimento.

Na sua visão, política pública é uma forma de regulação ou intervenção na sociedade; um processo que articula diferentes sujeitos, jogos de interesses

materializados num conjunto de ações ou omissões do Estado por meio de recursos produzidos socialmente. São as decisões governamentais que geram impacto tangível, mensurável e substantivo, alterando condições de vida dos grupos sociais a que se destinam ou, ainda, produzindo mudanças de atitudes e opiniões.

Para Silva (2008), o movimento para a construção de políticas públicas se processa em três momentos. No primeiro, centra-se na constituição do problema e da agenda governamental; esse movimento é constituído por uma lista ou assuntos que chama a atenção da sociedade e do governo, podendo esse, por força da pressão social, assumir visibilidade e transformar-se, segundo a autora, em questão social merecedora de atenção por parte do poder público e, por consequência, transformar-se em política pública. Num segundo momento, a autora coloca a questão da formulação de alternativa dessas políticas. Para ela, esse movimento tem como sujeito principal o corpo técnico e abrange o desenvolvimento de alternativas de política para dar resposta aos problemas da agenda política. Finalmente, a professora aborda a questão de adoção da política, que é um movimento de escolha de alternativa política para enfrentamento da situação problema, nesse caso o sujeito relevante é o legislativo. Ainda é incluída nesse item a constituição de leis, decretos, normas legais e a definição do orçamento para garantir a implantação do programa adotado.

Portanto, para Silva (2008), o processo das políticas públicas é assumido, nos seus diferentes momentos, por uma diversidade de sujeitos que entram, saem ou permanecem nele, orientado por diferentes racionalidades e movido por diferentes interesses, fazendo do desenvolvimento das políticas públicas um processo contraditório e não linear. Para a autora, os principais sujeitos desse processo são cinco.

Em primeiro lugar vêm os grupos de pressão, movimentos sociais e outras organizações da sociedade. Esses caracterizam-se como os principais beneficiários dos programas sociais. Em segundo lugar aparecem os partidos políticos, ou simplesmente os próprios políticos individualmente, que propõem e aprovam políticas. Esses, orientados pela lógica política, centram-se mais nas demandas do que nas necessidades, sendo sensíveis à pressão de grupos organizados para defender seus interesses. Em terceiro lugar podemos citar os administradores e os burocratas, que são os responsáveis pela gerência dos programas sociais. Estes são orientados por uma racionalidade baseada nos procedimentos, na aplicação de

normas e na competência legal que expressam pela lógica legal. Em quarto lugar vêm os técnicos, planejadores e avaliadores, que são os responsáveis pela implantação das políticas e pela execução dos problemas orientados pela lógica dos fins ou resultados. E por último tem o Poder Judiciário, responsável por garantir os direitos da sociedade, orientado por uma lógica legal. A professora ainda cita a mídia como um sujeito de processo, mas na oportunidade não vamos discorrer sobre esta. Quanto à racionalidade e às perspectivas assumidas pelos sujeitos do processo, Silva (2008) destaca a racionalidade administrativa, que é própria da administração e da burocracia, representada na figura do executivo. É orientada pelos valores de eficiência, entendida como a relação entre produtos e custos dos insumos, assim como da economia governamental. Quanto à racionalidade política, essa é própria dos legisladores e se concentra na constituição da agenda e da formulação da política. Os valores que representam essa racionalidade são os da representatividade e da responsabilidade das ações do governo. O autor ainda se remete à racionalidade legal que é própria do Judiciário e da burocracia. Neste caso, os valores se pautam na proteção aos indivíduos portadores de direitos. Por último, destaca-se a racionalidade de resultados, que se identifica mais com os técnicos planejadores e avaliadores e na população beneficiária, cujo valor se centra na busca da eficiência.

Silva (2008, p.100) afirma ainda que as diversidades de sujeitos sociais e de racionalidades acima expostas conduzem, necessariamente, a desencontros, embates e conflitos, na medida em que se têm diferentes interesses, diferentes competências e papéis, produzindo perspectiva de tempo que orienta cada racionalidade, sendo difícil o estabelecimento de limites e consenso.

Para Silva (2008), a pesquisa avaliativa desempenha três funções: a função técnica, que é de fornecer subsídios para correção de desvios quanto à implantação de um programa. A função política, que oferece informações para que os sujeitos sociais fundamentem suas lutas sociais para o controle das políticas públicas. Por fim, é colocada a função acadêmica, essa procura desvelar determinações e contradições presentes no processo e no conteúdo das políticas públicas.

É importante ainda frisar que, segundo Silva (2008), a pesquisa avaliativa ou avaliação sistemática tem sua identidade sustentada por se propor a responder a determinadas questões básicas como: quando avaliar? A avaliação pode ocorrer antes, durante e depois da implantação de um programa? Onde avaliar? A avaliação

pode ocorrer tanto em âmbito geral, nacional, como em âmbito específico local, gerando assim informações para programas de grande e médio alcance ou para pequenos programas ou projetos locais? Para quem avaliar: aos executores dos programas, financiadores, usuários dos serviços, grupos sociopolíticos da comunidade onde o serviço foi oferecido, legisladores, partidos políticos, instituições prefeitos, trabalhadores, dentre outros?

Para respondermos o quanto ao que avaliar recorreremos mais uma vez a Silva (2008), que, do ponto de vista de ordem moral, refere-se à exigência de probidade dos gestores na gestão do programa e dos usuários na apropriação dos benefícios. Quanto à ordem política, menciona a verificação dos propósitos da política ou programa em relação aos princípios de justiça minimamente aceitos, bem como à possibilidade de avaliações contribuírem para o controle social dos programas e servirem de instrumento de pressão social sobre o Estado. Já do ponto de vista de ordem instrumental, este por sua vez se relaciona com a geração de informações para monitorar o programa. Do ponto de vista de ordem técnica, refere- se à possibilidade da avaliação contribuir para clarificação do problema social que motivou o programa, tendo em vista a construção de um referencial comum; para sistematização da prática em desenvolvimento; para correção, melhoria e avanço técnico do programa para melhor servir à população-alvo e; para identificação de resultados e impactos. Por fim, a ordem econômica diz respeito mais diretamente à racionalização e à melhor aplicação de recursos.

Para quem avalia, compreende-se que, para subsidiar tomadas de decisões, os objetivos de uma avaliação são de diferentes ordens, podendo visar e definir limites de uma ação. Pode ainda identificar mudanças, potencialidades, problemas ou mesmo organizar informações. Propõe-se a superação de dualidade entre avaliação interna e externa. Sempre que possível, deve envolver as pessoas do programa, avaliadores externos de forma conjunta e os usuários do programa avaliado, que são os principais interessados nos resultados.

Por fim, o item como avaliar refere-se ao tipo, método, procedimentos e as técnicas a serem consideradas no contexto da avaliação. É importante destacar que um único procedimento, assim como uma única fonte de informações, não são suficientes para realizar uma avaliação.

Silva (2001) revela que as avaliações são deliberadas, sistemáticas e complexas, orientando-se pelo método científico e apresentando um caráter público.

Inclui, necessariamente, uma dimensão que é técnico-metodológica e outra que é política, de forma articulada. Ou seja, trata-se de uma pesquisa avaliativa, de caráter aplicado, que se utiliza de métodos e técnicas da pesquisa social com o objetivo de propor novas soluções e testar inovações no campo da avaliação de políticas públicas em desenvolvimento.

A literatura sobre pesquisa avaliativa, segundo Silva (2006), registra imensa variedade de tipos de avaliação, definidos a partir de diferentes critérios, o que permite visualizar a complexidade desse campo de estudo. A autora referencia alguns autores que parecem apresentar contribuições relevantes para um posicionamento quanto à escolha do tipo de avaliação que melhor possibilite responder às questões que delineiam o objeto da avaliação, o que permitirá também uma escolha mais segura do método, procedimentos e técnicas a serem utilizadas.

Na presente reflexão, a autora sugere as tipologias de avaliação de políticas e programas sociais, considerando em primeiro lugar a função do momento de realização da avaliação: ex ante, durante e ex post. Em segundo lugar considera em função de quem realiza a avaliação: externa, interna, mista, auto-avaliação e avaliação participativa. Em terceiro lugar em função do destinatário da avaliação: para os dirigentes superiores, administradores, técnicos (executores) e usuários do programa. Por último, em função do objeto da avaliação: monitoramento, avaliação política da política, avaliação de processo e avaliação de resultados e impactos.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A escolha da Região Metropolitana do Cariri para pesquisar no Mestrado deveu-se à experiência de trabalho que lá vivenciei quando tive a oportunidade, no ano de 2007, de participar como consultor de um estudo nos municípios do entorno do Crato, Juazeiro do Norte e Barbalha (CRAJUBAR), que culminou na elaboração de um plano de mobilização de desenvolvimento local da região do Cariri. Este estudo realizado pelo Centro Herbert de Souza em parceria com o BNB e a Secretaria Estadual das Cidades do Ceará resultou no lançamento de seis cartilhas contendo indicativos de programas e projetos para os municípios em estudo. Essa experiência me permitiu conhecer as peculiaridades dos municípios em questão. Mesmo assim, tive o esforço de manter um distanciamento enquanto pesquisador de um estudo avaliativo sobre a região.

3.1 Aspectos técnicos sobre caráter qualitativo e quantitativo da pesquisa