Avaliação da evolução dos restos a pagar do Estado de Mato Grosso, nos exercícios de 2008 a

A dinâmica dos restos a pagar no Estado de Mato Grosso ocorreu da forma apresentada na Tabela 2, constando os valores nominais (não reajustados)33 de RAP processados e não processados, com o objetivo de demonstrar a evolução das despesas tanto empenhadas quanto liquidadas, inseridas para pagamento nos exercícios subsequentes:

Tabela 2 (Evolução do Restos a Pagar)

Exercício RAP Processados (inscritos + RAP Não Processados TOTAL RAPP e RAPNP

33

A propósito, todos os valores inseridos neste trabalho não foram atualizados monetariamente, ou seja, constituem valores nominais.

reinscritos) (inscritos + reinscritos) (inscritos + reinscritos) 2008 _{R$ 320.040.514,09 R$ 247.457.289,78 R$ 567.497.803,87} 2009 _{R$ 385.808.931,60 R$ 493.562.918,66 R$ 879.371.850,26} 2010 _{R$ 124.598.394,13 R$ 299.531.191,52 R$ 424.129.585,65} 2011 _{R$ 353.176.845,71 R$ 343.318.269,96 R$ 696.495.115,67} 2012 _{R$ 366.229.344,94 R$ 473.022.541,14 R$ 839.251.886,08} 2013 _{R$ 336.144.284,40 R$ 814.940.129,52 R$ 1.151.084.413,92} 2014 _{R$ 350.313.613,20 R$ 358.568.467,48 R$ 708.882.080,68} Fonte: Relatório FIP 226 (2008 a 2014) – FIPLAN.

Percebe-se que os Restos a Pagar no Estado de Mato Grosso mantiveram uma linha de crescimento, evolução no período sob análise. De fato, alcançaram o valor de R$ 1.151.084.413,92 em 2013, o que representou um avanço de 102% em relação aos RAP de 2008, ou seja, o montante mais do que duplicou em apenas cinco anos. Aliás, o teto de sobras a pagar de orçamentos antigos alcançado em 2013 ocorreu em razão do aumento dos RAP não processados, os quais evoluíram R$ 341.917.588,38 (72%) em apenas um ano.

Esses dados indicam a evolução da dificuldade de o Estado executar suas despesas no exercício orçamentário planejado. Assim, a cada exercício, um volume maior de despesas é inserido nas contas de RAP e postergado para cumprimento em momento posterior.

Observa-se, por outro lado, que nos exercícios de 2010 e 2014, último ano dos dois respectivos mandatos de Governador, houve redução dos restos a pagar em relação aos anos anteriores. Realmente, como exemplo, os RAP foram reduzidos em 39% de 2013 para 2014, consistindo em redução de R$ 442.202.333,24. Já em 2010, essa diminuição significou 52% dos RAP de 2009, alcançando restrição de R$ 455.242.264,61.

A redução de RAP ocorrida em 2010 e 2014 decorreu provavelmente da necessidade de os governos cumprirem a regra prevista no art. 42 da LRF, a qual veda ao titular de Poder ou órgão público federal, estadual ou municipal, a contração de obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres do mandato, sem que haja disponibilidade financeira. A infringência a esse dispositivo da LRF pode ensejar a reprovação das contas do gestor, pois configura irregularidade

gravíssima conforme classificação do TCE/MT34. Além disso, esse procedimento de redução dos restos a pagar no último exercício de mandato também afasta a incidência de crime contra as finanças públicas, previsto no Art. 359-C do Código Penal (inserido pela Lei nº 10.028/00), o qual prevê pena de reclusão de 1 a 4 anos a quem realizar a mesma conduta destacada acima.

Aliás, cabe ressaltar que os valores de RAP do exercício de 2014 apresentados pelo balanço do Estado estão sob análise pormenorizada do TCE/MT. Isso porque o referido Tribunal de Contas apurou na análise das contas de governo de Mato Grosso, exercício de 2014 (MATO GROSSO, 2014), a ocorrência de pagamentos extra-orçamentários, os quais não foram inseridos nos balanços do Estado, bem como cancelamentos de empenhos referentes a bens entregues e serviços efetivamente prestados. Estes, a princípio, deveriam ter sido objeto de liquidação e pagamento, ou, na inocorrência deste, competiria ao Estado proceder a inscrição em restos a pagar processados, com a devida disponibilização financeira e inclusão no seu balanço financeiro, segundo a contabilidade pública. Diante dessa irregularidade, o TCE/MT determinou, em sede de representação promovida pelo Ministério Público de Contas de Mato Grosso, a apuração por meio de auditoria nas contas de gestão das Secretarias Estaduais, do montante de recursos pagos de forma extra-orçamentária, bem como do valor total de empenhos indevidamente cancelados, a fim de punir os agentes públicos responsáveis.

O gráfico seguinte a evolução dos RAP em Mato Grosso:

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Percebe-se que a redução do montante de RAP em 2010 ocorreu tanto nos processados quanto nos não processados. Por outro lado, em 2014, a diminuição deveu-se pela redução dos RAP não processados, os quais foram reduzidos em 57% (R$ 456.371.662,04) em um ano.

Em outro norte, comparando-se os RAP com a receita arrecadada do Estado no período de 2008 a 2014, observa-se os resultados inseridos na Tabela 3:

Tabela 3 (Comparação de RAP com a Receita Estadual)

Exercício Receita Arrecadada Restos a Pagar % de RAP em relação à Receita Arrecadada 2008 R$ 7.672.954.753,88 R$ 567.497.803,87 7,40% 2009 R$ 8.281.836.894,65 R$ 879.371.850,26 10,61% 2010 R$ 10.043.116.560,78 R$ 424.129.585,65 4,22% 2011 R$ 10.667.042.751,90 R$ 696.495.115,67 6,52% 2012 R$ 13.336.935.320,49 R$ 839.251.886,08 6,30% 2013 R$ 12.712.506.164,63 R$ 1.151.084.413,92 9,05% 2014 R$ 13.916.006.296,36 R$ 708.882.080,68 5,09%

Fonte: Balanço Orçamentário (Anexo 12 da Lei 4.320/64), Demonstrativo da Dívida Flutuante (Anexo 17, da Lei 4.320/64) e Relatório FIP 226 – Demonstrativo de Restos a Pagar – FIPLAN, todos de 2008 a 2014.

Depreende-se que a receita de Mato Grosso, no período, alcançou o valor máximo de R$ 13.916.006.296,36 em 2014, o que representou um avanço de 81% em relação ao total de recursos arrecadados em 2008 (R$ 7.672.954.753,88). Os dados atestam também que em 2009 os RAP representaram 10,61% do total de receita arrecadada no exercício, maior percentual no período pesquisado. No mais, em 2013 (teto dos RAP no período), as despesas represadas de exercícios anteriores representaram 9,05% da receita arrecadada, o que significou uma elevação de 102% em comparação com o volume de RAP de 2008.

Esses números apontam que, na comparação de 2008 a 2014, os Restos a Pagar evoluíram, proporcionalmente, em ritmo mais acelerado do que a receita estadual. Assim, é possível

inferir que o crescimento da receita não foi o motivo exclusivo da evolução do montante de despesas represadas de um exercício para o seguinte. Caso contrário, o volume de despesas não pagas no exercício orçamentário deveria ter acompanhado o crescimento da receita arrecadada, fato este que não se verificou nos dados, pois os RAP cresceram em maior proporção.

O Gráfico 2 revela essa diferença no crescimento do percentual de RAP e Receita Arrecadada, tendo como base o exercício de 2008:

Com efeito, o percentual de crescimento da receita (81%) é inferior à porcentagem máxima de evolução do RAP no mesmo período, o qual atingiu 102% em 2013. Isso significa que a inserção de despesas em RAP para serem pagas nos exercícios seguintes evoluiu (de 2008 a 2014) em uma velocidade superior ao total de receita arrecadada no mesmo período.

Assim, embora constatada a evolução dos recursos captados pelo Estado no período da pesquisa, os dados presumem que a cada exercício aumenta o volume de políticas públicas que deixam de ser implementadas no ano programado. É possível concluir, portanto, que a despesa escapou do orçamento e, a cada exercício, as despesas são postergadas em um ritmo ainda mais acelerado, prejudicando a programação orçamentária do Estado de Mato Grosso.

Por outro lado, ao comparar-se os RAP consolidados, de todas as unidades orçamentárias, com os investimentos pagos pelo Estado de Mato Grosso, percebe-se os seguintes resultados:

Tabela 4 (Investimentos Pagos x RAP Total)

Exercício Investimentos

(Despesas Pagas)

RAP Total % de RAP em relação

aos Investimentos Pagos

2008 R$ 626.639.958,64 R$ 567.497.803,87 90,56% 2009 R$ 750.636.507,46 R$ 879.371.850,26 117,15% 2010 R$ 604.398.766,13 R$ 424.129.585,65 70,17% 2011 R$ 545.693.796,99 R$ 696.495.115,67 127,63% 2012 R$ 516.741.326,73 R$ 839.251.886,08 162,41% 2013 R$ 1.734.782.463,24 R$ 1.151.084.413,92 66,35% 2014 R$ 1.580.625.325,19 R$ 708.882.080,68 44,84%

Fonte: Demonstrativo da Dívida Flutuante (Anexo 17), Anexo 12 da Lei 4.320/1964 – Balanço Orçamentário dos exercícios de 2018 a 2013, FIP 617 – Resumo de Despesa Orçamentária por Unidade Orçamentária, FIP 226 – Demonstrativo de Restos a Pagar - FIPLAN, todos de 2008 a 2014.

Em 2009, 2011 e 2012 as despesas postergadas dos orçamentos anteriores a serem custeadas nos exercícios posteriores superaram os investimentos executados em Mato Grosso, em 17,15%, 27,63% e 62,41%, respectivamente. Esse fato possibilita duas conclusões. Primeiro, houve orçamentos paralelos em Mato Grosso relacionados às despesas represadas, as quais superaram os investimentos pagos do Estado nos anos de 2009, 2011 e 2012. Realmente, é de se presumir que uma rubrica orçamentária, como os RAP, assume a natureza de orçamento paralelo quando supera o volume total de investimentos do Estado no referido exercício. Em outras palavras, os RAP de Mato Grosso deixaram de ser uma exceção na execução orçamentária mato-grossense, sendo reconhecida sua natureza perene e cotidiana. Assim, longe de serem insignificantes, os RAP superam os valores dos investimentos pagos em MT.

Como segunda inferência, os dados possivelmente indicam que o Estado, nos referidos anos, não impulsionou de forma adequada o crescimento da economia através do investimento

público. Isso porque o volume de pagamentos repassados de um exercício para o subsequente, recursos estes que deixaram de ser injetados na economia nos anos em que deveriam ocorrer, superaram o montante de despesas executadas na área de investimentos.

Aliás, no mesmo sentido, mas em relação ao orçamento da União Federal, Rezende e Cunha (2014, p. 82 e 135) destacam que em 2012, o montante de RAP superou o orçamento executado de investimentos no país. Com isso, concretizou-se a existência de orçamentos paralelos no Governo Federal, bem como a impossibilidade de ampliação dos investimentos, o que dificulta o crescimento da economia nacional.

Nos exercícios de 2013 e 2014 os investimentos públicos avançaram, superando o montante de RAP. De 2012 para 2013 o aumento representou 206%, de R$ 581.938.669,17 para R$ 1.783.377.833,70, fato este que amenizou o impacto do teto do RAP, o qual ocorreu em 2013, na comparação com o investimento público. Presume-se que essa elevação tenha ocorrido em razão da realização do evento Copa do Mundo de Futebol organizada pela Federação Internacional de Futebol Associado, tendo Cuiabá-MT como uma de suas sedes35. Esse compromisso internacional demandou a construção de obras vultosas pelo Estado, sobretudo de transporte e pavimentação urbana, as quais impulsionaram as despesas pagas em investimentos36.

Em outro norte, a pesquisa apurou os efetivos valores do float, ou seja flutuação, “pedalada”, rolamento de despesas de um exercício para o seguinte, subtraindo-se, do total de RAP inscritos e reinscritos, o montante de RAP pagos e cancelados no exercício. Alcançou-se os resultados expostos na Tabela 5:

Tabela 5 (Float das despesas orçamentárias)

Exercício TOTAL RAPP e RAPNP (inscritos + reinscritos) RAP Pagos (Processados e Não Processados) RAP Cancelados (Processados e Não Processados)

Float (RAP Inscritos + Reinscritos) – (RAP Pagos + Cancelados) 2008 R$ 567.497.803,87 R$ 355.480.375,40 R$ 30.453.163,00 R$ 181.564.265,47 2009 R$ 879.371.850,26 R$ 487.582.912,28 R$ 66.175.101,12 R$ 325.613.836,86 2010 R$ 424.129.585,65 R$ 769.660.187,82 R$ 140.595.024,23 - R$ 486.125.626,40 2011 R$ 696.495.115,67 R$ 267.267.698,83 R$ 78.325.301,29 R$ 350.902.115,55 35 http://www.cuiaba2014.mt.gov.br. 36 http://www.usp.br/nutau/anais_nutau2014/trabalhos/goncalves_isabelp.pdf.

2012 R$ 839.251.886,08 R$ 537.547.824,44 R$ 57.930.791,50 R$ 243.773.270,14 2013 R$ 1.151.084.413,92 R$ 586.102.038,64 R$ 151.026.296,06 R$ 413.956.079,22 2014 R$ 708.882.080,68 R$ 838.269.344,81 R$ 223.341.857,01 - R$ 352.729.121,14 Fonte: FIP 226 – Demonstrativos de Restos a Pagar (2008 a 2014) – FIPLAN.

Como demonstrado no referencial teórico, o float consiste no volume de recursos que, apesar de ainda pertencer à Administração, poderá ser transferido para credores em exercícios futuros em razão de compromissos assumidos no exercício corrente, ou seja, é o montante real de recursos cujo pagamento aos credores foi postergado de um exercício para o subsequente.

Nessa linha, percebe-se que o volume de recursos efetivamente “pedalados” seguiu uma dinâmica de crescimento no período pesquisado. Excepciona-se, em especial, os anos de 2010 e 2014, últimos exercícios dos dois mandatos finalizados recentemente em Mato Grosso, os quais obtiveram float negativo, ou seja, foram pagos e cancelados restos a pagar em volume superior aos RAP inscritos no mesmo exercício. Em outras palavras, pode-se presumir que Mato Grosso não pedalou despesas em 2010 e 2014, já que, nestes exercícios, o Estado pagou e cancelou montante superior ao que inscreveu em sobras a pagar.

Considera-se, neste trabalho, despesas “pedaladas” o volume de restos a pagar inscritos e reinscritos em um determinado exercício, que superaram o montante de RAP pagos e cancelados no mesmo ano.

A propósito, o float negativo em 2010 e 2014 decorreu provavelmente da necessidade de os governantes não contraírem obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres do mandato, sem que houvesse disponibilidade financeira37, sob pena de possível reprovação das contas do gestor, pois essa conduta configura irregularidade gravíssima, conforme classificação do TCE/MT38. No mais, esse procedimento de redução da inscrição de restos a pagar e de aumento no pagamento e no cancelamento de despesas represadas, no último exercício de mandato, também afasta a incidência de crime contra as finanças públicas, previsto no Art. 359-C do Código Penal (inserido pela Lei nº 10.028/00).

O Gráfico 3 demonstra essa dinâmica do float mato-grossense, nos exercícios de 2008 a 2014:

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LRF, art. 42 e parágrafo único. 38

Pelo gráfico, observa-se que a redução do float nos exercícios de 2010 e 2014 decorreu do acréscimo de RAP pagos, bem como da diminuição de inscrição de despesas em sobras a pagar, nos respectivos exercícios. De 2009 para 2010, Mato Grosso reduziu 473,25 milhões de reais em inscrição de RAP. No mesmo período, o Estado aumentou em 282,08 milhões de reais o pagamento de restos a pagar, obtendo float negativo de 486,12 milhões de reais. No mesmo sentido, de 2013 para 2014, a inscrição de despesas em sobras para o exercício seguinte foi reduzida em 442,2 milhões de reais. Já os RAP pagos evoluíram em 252,16 milhões de reais. Isso resultou em float negativo de 352,72 milhões.

Por outro lado, destaca-se, nos dados, o float referente ao exercício de 2013, o qual alcançou o montante máximo no período, ou seja, um desembolso potencial de até R$ 413,9 milhões foi postergado para exercícios subsequentes. Dessa forma, caso os estágios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2013, parcela significativa desse volume não impactaria a execução orçamentária dos anos de 2014 e seguintes.

Além disso, considerando os exercícios do último mandato (2011 a 2014), percebe-se um volume expressivo de despesas roladas para a gestão sucessora. De fato, somando-se os floats positivos nos anos de 2011 a 2013 (R$ 1.008,62 milhões), subtraindo-se deste total o float negativo de 2014 (R$ 352,72 milhões), observa-se que a gestão anterior repassou para a administração subsequente a responsabilidade por pagar/cancelar o montante de R$ 655,9 milhões.

Logo, os dados de flutuação dos RAP ensejam a conclusão de real existência de orçamentos paralelos em Mato Grosso, os quais compreendem o total de despesas postergadas, repassando para a nova gestão (2015-2018) o cumprimento de despesas vultosas no total de R$ 655,9 milhões, as quais impactam o orçamento vigente, provavelmente deteriorando a programação orçamentária idealizada para o presente e para o futuro de Mato Grosso. Nessa linha, é possível presumir que necessidades públicas atuais deixarão de ser atendidas por conta da obrigação de o Estado cumprir compromissos rolados dos exercícios de 2011 a 2014, prejudicando a qualidade dos serviços públicos a serem implementados.

7.2 As implicações dos restos a pagar na execução dos programas na área de saúde do Estado