Avaliaçao do Sistema Nacional de Planeamento

A Revisão da Despesa Pública global 2008 debruçou sobre o “ sistema” de planeamento, já mencionado, dando pistas para a preparação do novo sistema, a saber i) articulação Lógica entre o Planeamento, Programação e Orçamentação (DECRP / Quadro de Despesa Médio Prazo / Orçamento). Um sistema de intervenções públicas, devidamente estruturado, assenta numa cadeia lógica que articula políticas, programas, subprogramas, medidas, projectos e actividades. Neste domínio, registaram-se dificuldades em assegurar a coerência entre os objectivos de política e a definição da política orçamental e de investimento público. A evidência é de que não tem havido uma adequada articulação entre os objectivos de política e as opções orçamentais.Por

75 outro lado, a articulação lógica entre o Quadro de Despesas Médio Prazo global e o Documento Estratégico de Crescimento e Redução da Pobreza é deficiente.

O QDMP (2005- 2007) foi elaborado sem ter em conta um cenário global e tendo apenas quatro quadros de despesas sectoriais em versôes preliminares (Educação, Saúde, Agricultura, Trabalho de Solidariedade).

Da analise efectuada pelo Banco Mundial38 sobre a articulação lógica entre o QDMP (2005-2007) e o DECRP-I evidencia o quanto ainda se precisa melhorar neste aspecto:

…”O QDMP (2005-2007) e o DECRP-1 não estão alinhados entre si. As autoridades prepararam o primeiro QDMP global em 2004, que compreende o período de 2005-2007, o mesmo período do DECRP-1. Contudo, foram preparados separadamente com pouca coordenação. Enquanto o DECRP está estruturado em pilares e objectivos, o QDMP é preparado de acordo com uma classificação que compreende uma mistura de funções administrativas e objectivos (para os orçamentos correntes e de investimento) ”.

Assegura ainda o Banco Mundial, no caso articulação do DECRP com o Orçamento que…”as afectações orçamentais anuais (e execução) por pilares

não são consistentes com a programação financeira do DECRP, o que indica que o DECRP-1 não orientou a preparação do orçamento”.

Conclui-se a partir dessas observações, que o QDMP não serviu de orientação para a preparação do DECRP-1, não apoiando a estratégia fiscal do Governo, e consequentemente, a consistência entre as afectações sectoriais e os Ministérios e as prioridades de políticas, a ssim como o financiamento adequado e de forma previsível dos projectos e programas através do orçamento.

A ausência de estruturas de coordenação dos programas, bem como, de mecanismos e métodos de acompanhamento e avaliação, são apontados como factores responsáveis por essa desarticulação.

ii) outros Constrangimentos de destaque: o sistema de programação orçamental que tem sido efectivamente seguido, corresponde a uma solução híbrida, onde a abordagem de programação de tipo incremental (orçamentação por categorias de despesa), centrada

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conforme o relatório do Banco Mundial – Melhorar o Planeamento e o Controlo para Aumentar a Eficiência da Despesa Pública (Revisão das Despesas Públicas) – Ministério das Finanças – Cabo Verde, Junho de 2008.

76 nas chamadas “despesas de funcionamento” tem coexistido com uma gestão autónoma do investimento, o qual incorpora todavia um valor indeterminado de despesa corrente. Deste modo, o Orçamento do Estado acaba por assumir uma estrutura dualista, materializada na distinção e na separação dos orçamentos de investimento e de funcionamento, quando na realidade, espera-se uma integração das despesas correntes e de investimento público, no seio de um modelo integrado de gestão e execução orçamental; a formulação dos planos anuais (PA) ou de grandes opções anuais (GO) não é ainda uma realidade. A ponderação da introduçao destas figuras (GO e PA) confronta- se com a capacidade limitada do sistema de planeamento, nomeadamente do seu órgão central, e aconselha soluções mais pragmáticas; a gestão de projectos de investimentos é um dos domínios onde a necessidade de normas e procedimentos regulamentadoras da sua execução se faz sentir com muita acuidade, particularmente, ao nível do controlo de execução física e financeira; o “sistema” actual de planeamento é ainda muito limitado. Quanto à sua promoção de um sistema de planeamento orientado para resultados, não comporta de modo satisfatório, algumas funções essenciais num dispositivo de planeamento, nomeadamente o sistema de seguimento e avaliação, não obstante melhorias substanciais ao nível do SIGOF39; a estrutura orgânica actual da Direcção Geral do Planeamento não está igualmente adequada à concepção e implementação de um sistema de informação para o planeamento (SIP), baseado em programas sectoriais (GEP´s) ou programas regionais; escassez de recursos humanos qualificados, particularmente, no domínio da gestão de programas e projectos; alguns problemas de inconsistência na arquitectura do Plano, designadamente no que se refere à hierarquização de programas/subprogramas/medidas; dificuldades na coordenação da ajuda e do financiamento externo. Na realidade, as dificuldades encontradas na coordenação da ajuda e do financiamento externo explicam muitas das situações identificadas. A grande dispersão dos doadores, a multiplicidade de métodos de gestão e de acompanhamento, a falta de informação sobre algumas intervenções directas junto dos beneficiários, é alguns dos factores que explicam essas dificuldades; o “sistema” actual não comporta tampouco o planeamento regional.

Segundo estudos avançados pela Unidade de Coordenaçao da Reforma (UCRE), no que respeita aos serviços desconcentrados do estado, a administração central é altamente

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77 sectorial, e é caracterizada pela ausência de coordenação e de falta de transparência nas políticas públicas com impacto territorial. As estruturas desconcentradas não têm qualquer mecanismo de coordenação entre si, nem o Estado dispõe de formas de tutela horizontal dos serviços desconcentrados em torno da elaboração de instrumento de planeamento regional, de um programa de investimentos ou, na preparação de um instrumento de ordenamento do território.

Muitos desses problemas permanecem ainda por resolver, e, constituem um desafio para a gestão do novo ciclo de planeamento, justificando por isso que se venha a dar uma atenção muito particular à criação das condições de viabilização e de sustentabilidade dos novos instrumentos de planeamento e de programação.

2.3.3.1. Seguimento e Avaliação

Não existe ainda um rigoroso sistema nacional de seguimento e avaliação integrando, de forma harmoniosa, vários instrumentos de planificação e que seja parte rotineira do processo de planeamento. Cada sistema encontra-se voltado para responder a uma necessidade específica ou mesmo sectorial.

As acções de seguimento e avaliação são restringidas a cada instrumento. Os instrumentos “não conversam entre si”, embora sejam operados pelos mesmos actores. Apesar de bem enraizado nas instituições, o sistema ainda não conseguiu resolver a problemática da desejável integração entre os sistemas existentes.

De facto, não há seguimento e avaliação sem a disponibilização de informação fiável, completa e actual. A experiência recente de Cabo Verde revela um avanço importante no sentido da produção estatística.

Por um lado, a base de dados multisectoriais, nacionais e regionais, sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Estatísticas: o Sistema de Informação Geográfico; o Sistema de informações respeitantes ao ordenamento do território; o Sistema de Informação Regional. Neste último sistema destaca-se o projecto do cálculo do Produto Interno Bruto (PIB) por regiões/ilhas preparado na óptica do rendimento e da despesa. Uma informação que certamente impulsionará o planeamento regional. Por outro lado, o projecto em curso do SIGOF – Sistema de Informação de Gestão Orçamental e Financeira – que se encontra numa fase bastante acelerada, respeita a programas e projectos ligados às políticas e estratégicas adoptadas para assegurar o desenvolvimento económico e social. O SIGOF fornece uma plataforma comum a todos

78 os ministérios e organismos públicos centrais, para aceder a informações orçamentais e financeiras, estando sob a responsabilidade da Direcção Geral do Orçamento a nível dos dados. A rede é um sistema que permite o tratamento, classificação e difusão da informação no sector público, e actualmente, está ligado a todos os serviços da Administração Central (Órgãos de soberania, Ministérios, Fundos e Serviços Autónomos) e na fase de alargamento ao Municípios (na fase de conclusão).

Face à existência de uma multitude de sistemas não integrados, torna-se indispensável uma certa precaução de ordem legal e o respeito pelos direitos e regulamentos em vigor no país.

Figura 4 -Sistemas de Informação de Gestão Orçamental e Financeira

79 Fonte: NOSI – O que está a verde são módulos do sistema de informação SIGOF que já se encontram em funcionamento. Em amarelo são projectos futuros.