No Rio de Janeiro, a reforma urbana de Pereira Passos, no início do século XX, fez com que a população pobre que morava em cortiços fosse para os morros, originando as favelas. Em São Paulo, nessa mesma época, a população pobre morava principalmente na periferia, autoconstruída em loteamentos irregulares ou clandestinos, segundo MARICATTO (2001)
Dados de pesquisa realizada pela FIPE, em 1993, mostram que até os anos 1970 a população favelada representava cerca de 1% da população paulistana, enquanto no Rio de Janeiro já atingia mais de 10%. A partir de 1970 é que se deu o intenso processo de favelização em São Paulo, que atingiu, em 1993, 1,9 milhões de favelados, conforme Taschner, citado por ABRAMO (2003).
Principalmente nas décadas de 1960 e 1970, as favelas se proliferaram nas capitais brasileiras e, nas décadas seguintes, espalharam-se também nas cidades médias, surgindo como ”alternativa” de moradia, principalmente para a população pobre dos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, em resposta à injusta urbanização e produção habitacional brasileira, especialmente a partir do final do século passado.
Hoje, no Brasil, principalmente nas grandes cidades e nas capitais, a população favelada passa de 20% da população total. Conforme BUENO (2003), os casos mais gritantes são os de Sabará, na região metropolitana de Belo Horizonte, com 70,8% de seu território ocupado por favelas; Nova Iguaçu, na baixada fluminense, com 30% de sua população morando em favelas; e Recife, com 64% de favelados.
Vale lembrar que o conceito de favela, para o IBGE, é de aglomerados urbanos com pelo menos 50 domicílios invadidos; assim, podemos considerar que o número de favelas existentes no país pode ser muito maior do que o dado pelo IBGE, pois às vezes o número de domicílios invadidos é menor que 50 unidades.
Outro aspecto relevante é com relação aos locais de concentração de favelas. Embora a maioria da população favelada se concentre em regiões metropolitanas, e a relação entre favelização e o tamanho da cidade exista, as favelas não são “privilégios” só de grandes cidades. Segundo TASCNER (2003), outros fatores influenciam sua existência, como maior ou menor dinamismo econômico, atuação do poder público local, especificidades da rede física, estrutura da propriedade da terra urbana e outros.
De acordo com vários estudos e pesquisas, o número de moradores de favelas vem crescendo a taxas superiores à taxa de crescimento da população total, e
”o Estado veio assistindo a esse espantoso crescimento da cidade oculta, sem intervir com uma política habitacional que atendesse a população excluída. O crescimento das favelas é, portanto, resultado também da ausência e conveniência do Estado” (DENALDI, 2003, p.03)
As ocupações por favelas geralmente são em áreas públicas, verdes ou institucionais. Nestes espaços deveriam ter sido implantados equipamentos comunitários ou praças, seja pelo poder público, seja pelos loteadores que se omitem deixando toda população da cidade sem esses equipamentos. E pior, muitas vezes o Estado ”permite” as ocupações, pois retiram a demanda por moradia das reivindicações da população pobre que ocupa esses espaços de maneira insalubre, e depois o poder público, à reboque, vai urbanizando-os.
Em muitas cidades, áreas de grande valor ambiental, como áreas de proteção de mananciais, têm sido destruídas em conseqüência da sua ocupação por favelas. Assim,
”embora não seja possível apoiar a invasão como forma de provisão de moradia digna, ela é um ingrediente fundamental do processo de urbanização, ao retirar a demanda por moradia do leque de reivindicações da população pobre” (BUENO, 2000, p.3).
Várias são as definições de favela9 dadas por diversos autores, de
diferentes maneiras. Aurélio Buarque de Holanda a define de maneira preconceituosa, como ”um conjunto de habitações populares toscamente construídas (por via de regra em morros) e desprovidos de recursos higiênicos". Jacaúna Alcântara, Assessor-Técnico do IBAM, considera favelas e mocambos ”áreas urbanas desfavorecidas".
9 Segundo alguns pesquisadores, a palavra favela tem sua origem em Canudos, onde havia uma
encosta chamada de morro da favela, que por sua vez é uma planta típica da caatinga baiana. Os soldados que estiveram na Guerra de Canudos, ao virem para o Rio de Janeiro solicitar apoio ao governo federal, acamparam no Morro da Providência. Ali existiam plantas idênticas às da caatinga baiana, o que fez com que esses soldados dessem aos espaços em que estavam acampados o nome de favela.
BUENO (2000) refere que
”as favelas são aglomerados urbanos em áreas públicas ou privadas, ocupados por não proprietários, sobre as quais os moradores edificam casas à margem dos códigos legais de parcelamento e edificação" (BUENO, 2000, p.5).
Seja como for, é notável a diferença em termos urbanísticos e construtivos entre a cidade legal e a favela. “As favelas se tornaram causas e vítimas da deterioração do ambiente urbano” (BUENO, 2000, p.10).
Assim, as definições de favelas permitem a abordagem de diferentes aspectos ou expressões de fenômenos – social, ambiental e urbano. A principal especificidade da favela está no conflito de posse e de uso, ou seja, conflito entre o posseiro, ”invasor” e o proprietário da terra, e o desrespeito às normas legais de uso e ocupação da terra urbana, como por exemplo edificações em áreas proibidas e formas de parcelamento e edificações irregulares.
Existem várias divergências e conflitos entre os movimentos sociais que atuam no ambiente urbano. O movimento de ambientalistas defendem a remoção de favelas e a volta das áreas verdes. Porém, sabemos que é praticamente impossível e inviável a remoção de determinados núcleos, principalmente se não estiverem em áreas de risco. Podemos atribuir a inviabilidade das remoções ao custo financeiro e social das remoções, além do aparato legal existente atualmente para regularizações desses núcleos.
Assim, é necessário diálogo entre os movimentos e o poder público
para elaborações e legitimações de acordos e propostas, como, por exemplo, de criação de novos parques grandes e bem arborizados em locais próximos às regiões ocupadas, a fim de suprir suas necessidades.
A favela reflete claramente a segregação espacial excludente e deve ser entendida no abrangente âmbito do processo socioeconômico, ambiental e político. Conforme sugere FERNANDES (2003), faz-se necessário pensar na questão socioambiental.
A regularização da favela, porém, deve envolver, de maneira geral, além de políticas de segurança da posse, as políticas de recuperação ambiental e de saneamento básico, e deve fazer parte de um projeto cujo desenho do espaço seja harmonioso e de qualidade.
Sabemos das dificuldades para reversão desse padrão segregador de estruturação das cidades, numa lógica de exclusão, que aos mais pobres restaram os piores locais e precárias condições de moradia. Porém, desde o final do século passado, vários avanços vêm surgindo, dentre os quais a participação da população na cobrança de seus direitos e na formulação de definição e elaboração de programas e projetos, na aprovação e implementação de novas legislações e de instrumentos com enfoques mais sociais.
A maioria dos programas de regularização de favelas existentes no país não tem solucionado o problema do direito de posse ou propriedade do solo, pois ainda existem muitas discordâncias quanto à concepção desse direito aos ocupantes dos assentamentos informais.
Veremos adiante detalhes mais específicos dos processos de regularização fundiária de favelas existentes no Brasil.
2METODOLOGIA
Este capítulo apresenta como foi desenvolvido o presente trabalho, demonstrando, a fim de situar o leitor, qual o objeto de estudo específico, o objetivo, a justificativa e a hipótese da pesquisa.
Delimitamos como nosso objeto de estudo a regularização fundiária de favelas, e a definimos como o processo de legalização de áreas ocupadas ”irregularmente” por favelas, que tem por objetivo propiciar a posse ou propriedade aos seus ocupantes, com a conseqüente regularização do parcelamento do solo junto à Prefeitura e ao Serviço de Registro de Imóveis, inclusive com a abertura de matrículas dos lotes, juntamente com a regularização urbanística do núcleo, propiciando o mínimo de cidadania aos sesu ocupantes.
A abordagem do objeto da pesquisa tem como referência as políticas públicas; a análise das instituições, das legislações, dos instrumentos, dos recursos e da participação da população foram as principais categorias que deram estrutura à pesquisa.
Conforme referido anteriormente, o ”problema” da favela se disseminou em todo o país durante o século XX, intensificando-se após a década de 1960. Em alguns municípios, quase 2/3 da população vivem em situações de irregularidades e ilegalidades, não sendo possível, assim, ignorar esse fato, restando ao poder público iniciar intervenções na tentativa de regularização destas ocupações.10
Anteriormente à Constituição Federal de 1988, a principal estratégia adotada pelo governo federal para as favelas era a sua remoção. Esse modelo autoritário mostrou, por vários motivos, não corresponder às expectativas da população favelada.11
10 BRASIL. Presidência da República. Estatuto da Cidade: guia para implementação dos
municípios e cidadãos. Brasília, 2001, p.153.
11 Conforme se verifica no capítulo anterior, a política habitacional desenvolvida à época do BNH,
com remoções de favelas para conjuntos periféricos, muitas vezes sem infra-estrutura e serviços urbanos necessários, ocorrendo que a população abandona suas residências e acaba voltando a ocupar áreas mais centrais, ou ainda a falta de capacidade de pagamento da prestação da casa própria, são exemplos do fracasso da política de remoção adotada durante um longo período no Brasil.
A partir dos anos 1980, devido ao fracasso das experiências de políticas de remoções, ao grande número de favelas, às reivindicações por parte dos movimentos sociais, alguns municípios começaram a desenvolver e a implementar seus programas de regularização fundiária de favelas. Embora esses programas tenham demonstrado ser um grande avanço, principalmente no sentido do reconhecimento de tais ocupações, os resultados concretos de núcleos regularizados em relação à demanda ainda são poucos.
Porém, logo no início deste século, ocorreram novos avanços em relação à regularização de ocupações irregulares. Foram aprovadas a Lei Federal nº 10.257/01 – o Estatuto da Cidade – e a Medida Provisória nº 2.220/01, as quais trouxeram vários instrumentos para intervenções na política urbana das cidades, em especial aos programas de regularização fundiária de assentamentos precários.
Demonstrando preocupação em relação aos problemas urbanos, no início de 2003, o governo federal criou o Ministério das Cidades, composto de quatro secretarias nacionais, dentre as quais a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, que tem como uma de suas principais diretrizes a regularização fundiária de ocupações irregulares.
Assim, verificamos que atualmente, principalmente devido à participação e à pressão da população através de associações e ONGs em movimentos por moradia, surge um novo paradigma em relação às questões da terra e da moradia, baseado em um novo entendimento na área do direito urbanístico.
A verdade é que não se pode mais ignorar essas questões; é preciso enfrentá-las com competência e democracia, a fim de se caminhar em direção ao cumprimento da função social da propriedade. Porém, cabe principalmente ao município o papel de transformar seus espaços através da prática das legislações, da gestão dos programa e da aplicação de recursos.
O município é o local de ocorrência e de soluções dos problemas
urbanos; tem responsabilidade constitucional para garantir o bem-estar de seus habitantes e fazer cumprir a função social da propriedade e da cidade. Assim, é nos municípios que realmente devem ocorrer as intervenções, de maneira concreta, para viabilização dos projetos de regularização fundiária, propiciando cidadania a essa população.
As referências bibliográficas estudadas sobre regularização fundiária de favelas mostram uma grande deficiência do poder público na solução desses problemas. Nesse sentido, o objetivo principal do presente estudo é verificar quais os obstáculos encontrados no desenvolvimento e conclusão dos processos que vem sendo desenvolvidos pelo poder público municipal de Piracicaba, nas ações de regularização fundiária de favelas, em especial no que diz respeito ao direito à posse ou propriedade da terra para a população moradora do local.
Cumprindo o disposto tanto na Constituição de 1988 como na Lei Orgânica e no Plano Ditretor de Desenvolvimento, foi criada, em 1990, uma estrutura institucional municipal, a EMDHAP, com a finalidade de desenvolver a política habitacional e contribuir para o desfavelamento do município. Assim, o período definido para a análise coincide com a criação da EMDHAP, em 1990, e vai até o final de 2004.12
Diferentemente da maioria das cidades de médio porte, a população favelada de Piracicaba é pequena em relação a total – cerca de 5%. Além disso, os núcleos de favelas são, em sua maioria, parcialmente urbanizados; possuem, no mínimo, infra-estrutura básica, como rede de água, esgoto, energia elétrica e iluminação pública, o que reforça a necessidade e a viabilidade de intervenções públicas para sua regularização jurídica.
Piracicaba não possui um programa escrito e detalhado de regularização fundiária de favelas; assim, cada processo de regularização se apresenta como projeto pontual, de acordo com suas especificidades.
Como na maioria das cidades brasileiras, a principal característica de ação governamental municipal em relação às favelas, na década de 1990, foram as remoções de áreas de risco e de preservação permanente. Foram removidas aproximadamente 1500 famílias para loteamentos ou conjuntos habitacionais viabilizados em parceria entre os governos federal e municipal.
Porém, ainda em meados da década de 1990 iniciaram-se no município ações de intervenções para regularização fundiária de favelas no
12 A pesquisa se estende desde a criação da EMDHAP até o final de 2004, sendo que, a partir de
2001, o poder público municipal se baseou no Estatuto da Cidade e na Medida Provisória nº 2220/01 para intervenções nos processos de regularização fundiária, utilizando-se de leis, decretos e instrumentos pautados nesse novo marco jurídico.
próprio local.13 A partir de 2001, até o final de 2004, a principal ação municipal referente às intervenções em favelas foi a de regularização no próprio local ocupado, através do instrumento da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia.
Em Piracicaba, foram inúmeras as promessas políticas, ao longo desse período; porém, a maioria sem embasamento teórico e técnico para elaboração e implementação. Ocorreram poucos ou nenhum resultado concreto em relação às regularizações jurídicas dos núcleos de favelas desde suas ocupações até os dias atuais.14
Desde o final do século passado, verifica-se um grande interesse, tanto das administrações públicas quanto da população e de instituições e órgãos nacionais e internacionais, como o Banco Mundial e o HABITAT- ONU, na resolução desses processos de regularização fundiária.
Para a materialização de programas, a análise de experiências municipais, principalmente através de estudos de casos, tornam-se cada vez mais necessárias. Conforme verificaremos adiante, na análise de políticas públicas, se estas forem elaboradas com rigor científico, poderão até se transformar em prováveis teorias.
Para o desenvolvimento desta pesquisa, sua compreensão e análise dos estudos de casos, fez-se necessária a revisão bibliográfica da literatura que trata do assunto. Para tanto, foram utilizados livros, dissertações de mestrado, teses de doutorado, publicações em periódicos, artigos de jornais e revistas, além de materiais disponíveis na Internet, principalmente os constantes da rede de regularização fundiária do Ministério das Cidades.15
Analisando a trajetória histórica do processo de urbanização brasileiro e as políticas habitacionais desenvolvidas pelo Estado pudemos verificar como e por que surgiram as favelas no Brasil.
Em seguida, verificamos o problema da ilegalidade urbana, sua dimensão e sua relação com diversos fatores, passando pelo marco regulatório
13 A EMDHAP, órgão municipal responsável pela política habitacional municipal, foi criada no final do
ano de 1990, portanto, início do período deste estudo.
14 As ocupações de favelas ocorreram, em sua maioria, na década de 1970, e os dias atuais se
referem ao final de 2004.
15 As fontes mencionadas se encontram apresentadas ao final desta pesquisa, em Referências
que permeou a questão da propriedade particular em contraposição à sua função social durante todo o século XX, dando destaque ao Código Civil e à Constituição Federal de 1988. Enfatizamos os atores envolvidos e o papel dos municípios nos processos de regularização fundiária, apresentando algumas experiências municipais de regularização ocorridas no final do século XX e início do século XXI. Destacamos, ainda, a nova perspectiva de intervenções nas políticas urbanas, através de novas regulações e instituições.
A hipótese que norteou a pesquisa foi a de que os processos de regularização fundiária de favelas em Piracicaba não se concluíram devido à falta de uma política pública municipal de habitação que incluísse a regularização fundiária, em que os fatores condicionantes para formulação e implementação dos processos são principalmente a elaboração e materialização das legislações, a existência de estabilidade institucional, a continuidade de ações administrativas quando das mudanças de governos, a viabilização de recursos, a necessidade de participação da população.
Para a análise dos processos de regularização fundiária escolhidos como estudos de casos e verificação da hipótese, tivemos como base as seguintes questões: As legislações e instrumentos existentes foram suficientes e eficazes? A EMDHAP é capacitada para coordenar e desenvolver os processos de regularização fundiária? Os governos deram seqüência às ações que vinham sendo desenvolvidas por outros governos anteriores? Os recursos foram suficientes? Foi cumprida a reivindicação da população favelada de Piracicaba, ou seja, o direito à posse ou à propriedade? Como tem sido a participação da população nos processos? Quais as principais dificuldades e conflitos encontrados para regularização desses núcleos? Como os novos instrumentos de regularização fundiária, constantes no Estatuto da Cidade e na Medida Provisória nº 2.220/01 vem sendo utilizados?
Esses processos são muito complexos e abrangentes, e a ausência de uma política pública ou de um programa bem definido pode ocasionar desvios dos objetivos.
O método adotado para o desenvolvimento e análise da pesquisa foi o de estudos de casos, com explanação de evidências ocorridas, através de dados qualitativos, do tipo múltiplo explanatório16.
De acordo com a bibliografia estudada, o estudo de casos é uma maneira de se fazer pesquisa em ciências sociais e as principais análises feitas através de estudos de casos são em situações políticas, de administração pública e de planejamento municipal e regional, sendo geralmente focalizados fenômenos contemporâneos. (Yin, 2001) Assim, o nosso objeto de estudo – os processos de regularização fundiária de favelas em Piracicaba – enquadram-se perfeitamente na análise de estudos de casos.
Para o desenvolvimento desta pesquisa, foram escolhidos, dentre os quase 40 existentes no município, 3 núcleos de favelas para estudos de casos. Tal escolha se deu em razão das características especiais desses núcleos. O principal motivo para a escolha foi o fato de que cada um teve utilização de instrumentos diferentes para intervenção por parte do poder público municipal com relação ao processo de regularização fundiária, além de nenhum desses processos terem sido concluídos, o que confirma a complexidade e as dificuldades existentes nos processos de regularização fundiária.
Essas características são basicamente o tamanho do núcleo, sua história, a organização e participação da população moradora nos processos, a sua localização, a sua urbanização e legalização, o estágio em que se encontra a regularização, interesses que motivaram a regularização ou não, os recursos viabilizados, as promessas políticas, a solicitação ou não da Concessão Especial de Uso para Fins de Moradia.
Tanto o histórico e as características como as intervenções ocorridas nos núcleos se encontram detalhadas no capítulo 4.
Para o caso de ocupação de favelas em áreas particulares, o instrumento utilizado foi o da desapropriação, e o núcleo analisado foi o Jardim Algodoal. O núcleo Jardim Glória foi o escolhido para análise de ocupações por favelas em áreas públicas, tendo o município se utilizado do instrumento da
16 Múltiplo: devido à análise de mais de um processo. Explanatório: que serve para explanar, ou
seja, explicar, ilustrar. O objetivo do analista é propor explanações concorrentes para o mesmo conjunto de eventos e indicar como essas explanações podem ser aplicadas a outras situações (YIN, 2001, p. 23).
desafetação. Mais recentemente, após a edição do Estatuto da Cidade e da Medida Provisória nº 2.220/01, o instrumento utilizado pelo poder público municipal foi a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia no núcleo São Dimas.