Bens ambientais de dominialidade do Poder Público

Os recursos minerais são considerados como bens ambientais naturais, inclusive com previsão no artigo 3.º, inciso V, da Lei n.º 6.938/81395, segundo a qual são recursos ambientais, entre outros, o solo e o subsolo.

A competência para legislar sobre o aproveitamento desses bens é privativa da União, conforme pode ser observado no artigo 22, inciso XII, da Constituição Federal396. Contudo, no que se refere à proteção dos aspectos ambientais, o artigo 225, § 2.º, da Constituição Federal obrigou todos os que explorarem recursos minerais a recuperar o meio ambiente degradado. Portanto, vê-se que a Constituição separou a competência privativa para legislar sobre o aproveitamento desses bens das competências referentes à proteção ambiental – quando, tanto para legislar (a competência legislativa) quanto para proteger (competência comum), a competência encontra-se distribuída entre os entes da federação, conforme o artigo 22, inciso VI, combinado com o artigo 30397, incisos I e II, e o artigo 23, inciso VI.

A Constituição398 também previu, em seu artigo 20, inciso IX, que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, pertencem à União e, no seu artigo 176, § 1.º, que a pesquisa e a lavra somente poderão ser efetuadas mediante a autorização ou a concessão da União, no interesse nacional, ou seja, poderá haver exploração por terceiro, desde que devidamente autorizada ou concedida pela União.

Infere-se que esse artigo estabeleceu a autorização de pesquisa e concessão de lavra como regime jurídico para a exploração e o aproveitamento dos recursos minerais, e o código de mineração manteve a licença também no rol dos instrumentos de acesso.

A Lei Maior399 estabeleceu o monopólio da União para a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos, bem como para a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reaproveitamento, o reprocessamento, a industrialização e o

395 _{BRASIL, 1981.} 396 _{BRASIL, 1988a.}

397 _{Incluímos os municípios, pois assumimos a mesma posição de Milaré, que ressalta: “Observe-se que}

este artigo não explica a competência legislativa do Município, o que tem levado muitos à conclusão precipitada de que ele não teria competência normativa na matéria. [...] É evidente o disparate! Se a Constituição conferiu-lhe poder para ‘proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas’ – competência administrativa –, é obvio que, para cumprir tal missão, há que poder legislar sobre a matéria. Acrescente-se, ademais, que a Constituição Federal, entre as inúmeras competências conferidas aos Municípios, entregou-lhes a de, em seus territórios, legislar supletivamente à União e aos Estados sobre proteção do meio ambiente” (MILARÉ, 2007, p. 182).

398 _{BRASIL, 1988a.} 399 _Ibid.

comércio de minério de minerais nucleares e seus derivados, conforme artigo 177, incisos I e V, respectivamente.

A Constituição400 também assegurou, em seu artigo 20, § 1.º, a participação no resultado da exploração dos recursos minerais ou a compensação financeira, por essa exploração, à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, bem como aos órgãos da administração direta da União, assim como previu, em seu artigo 176, § 2.º, a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra.

No que se refere à possibilidade da atividade de mineração em territórios pertencentes a povos e comunidades tradicionais, a Constituição fez referência explícita apenas aos povos indígenas. No caso de exploração mineral em territórios indígenas, a análise conjunta dos artigos 231, § 3.º, e 176, § 1.º, da Constituição Federal401 permite concluir que o Poder Público está obrigado a solicitar autorização ao Congresso Nacional e a ouvir as comunidades indígenas, ficando-lhes assegurada a participação nos resultados da lavra (jazida) na forma da lei. Ressalte-se que a competência para conceder essa autorização é exclusiva do Congresso Nacional, conforme previsão no artigo 49, inciso XVI, da Constituição Federal402.

Embora haja previsão constitucional para a realização da exploração mineral em territórios indígenas, ela ainda aguarda por regulamentação.

Outra previsão referente a povos e comunidades tradicionais e mineração veio por meio da Lei n.o _{9.985/00, que, em seu artigo 18, § 6.º, estabeleceu a proibição da}

exploração mineral em RESEX.

Para as demais categorias (comunidades remanescentes de quilombos e comunidades extrativistas tradicionais localizadas em RDS e PAE), inexiste previsão legal sobre o assunto. Existe apenas uma norma constitucional material sobre a matéria, que pode ser aplicada a todos os povos e comunidades tradicionais – o Decreto n.º 5.051, de 19 de abril de 2004403, que promulgou a Convenção n.º 169 da OIT e previu, em seu artigo 6.º, a necessidade de consulta prévia cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente.

400 _Ibid. 401 _Ibid.

402 _{Poder-se-á discutir sobre o momento adequado para a realização dessa consulta aos povos e}

comunidades tradicionais e para a autorização do Congresso Nacional. No caso da Usina Hidrelétrica Belo Monte, houve uma ampla discussão por ocasião do julgamento do licenciamento ambiental. Por esse motivo, levaremos essa discussão para o próximo item, quando se estará discutindo a possibilidade de exploração dos recursos hídricos em territórios indígenas.

Como a referida Convenção aplica-se, conforme já se teve oportunidade de verificar no capítulo 1, a todos os povos e comunidades tradicionais aqui estudados, considera-se que essa norma constitucional material deverá ser obrigatoriamente aplicada a todos.

Apesar da pouca regulamentação sobre o assunto, como não há nenhuma previsão legal para as demais categorias, principalmente no sentido de proibir a atividade de mineração, ao se analisarem as normas jurídicas sobre o assunto, verifica- se a possibilidade de a exploração mineral ser desenvolvida nos demais territórios tradicionais.

Vejamos, por exemplo, o caso dos quilombos. Sendo eles proprietários, caso a mineração venha a incidir em seus territórios, terão direito a royalties404 e a indenização por danos e prejuízos que porventura venham a ser causados pela pesquisa e pela exploração mineral. Contudo, se referida atividade for totalmente incompatível com a preservação dos direitos culturais dos quilombos, Valle405 sustenta que “[...] a integridade física e cultural das comunidades de remanescentes de quilombos é um limite objetivo à livre iniciativa, ou seja, à possibilidade de exercício de atividades minerárias”, porque os direitos culturais, a garantia da dignidade humana e a pluralidade social são elementos de um princípio-essência.

Valle406 _{defende que essa compatibilidade ou incompatibilidade da atividade de}

mineração nos territórios quilombolas seja levantada durante a elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA). Além disso, se a pesquisa implicar a presença de trabalhadores, técnicos e máquinas por um período razoável dentro da comunidade, a autoridade já deverá exigir o EIA desde a pesquisa mineral407.

As comunidades extrativistas localizadas em RDS e PAE são consideradas como posseiras. Por isso, ficaram, de acordo com a lei, excluídas dos resultados da lavra, cuja exploração caberá à União. Contudo, no que se refere aos danos, entendemos que as comunidades têm de ser ressarcidas, pois são elas que sofrerão as restrições impostas

404 _{Artigo 176, § 2.º, da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988a).}

405 _{VALLE, Raul Silva Telles do. Mineração em território quilombola: uma análise jurídica do problema. In:}

LIMA, André (Org.). O direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002, p. 128.

406 _{VALLE, 2002.}

407 _{O autor faz essa ressalva, porque a Resolução n.º 09/90 do CONAMA estipula que o licenciamento}

ambiental deverá ser concedido após a pesquisa e antes da lavra (CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (Brasil). Resolução n.º 9, de 6 de dezembro de 1990. Diário Oficial [da] República Federativa do

Brasil, Brasília, DF, 28 dez. 1990b. Disponível em:

pela atividade ao seu modo de criar, fazer e viver. O dano ambiental deverá inclusive ser separado do dano coletivo stricto sensu: este, se for afetado bem de uso e gozo exclusivo dessas comunidades, como flora, fauna, solo, água, territórios; aquele, se for afetado o patrimônio ambiental nacional (meio ambiente ecologicamente equilibrado).

Apesar de não haver regulamentação específica para a atividade de mineração em PAE, temos conhecimento de que a empresa de mineração Omnia Minérios, subsidiária da ALCOA, recebeu concessão de lavra do DNPM para explorar minério (tipo) em parte do PAE Juruti Velho, no município de Juruti (PA)408.

Em razão disso, o INCRA de Santarém, por meio de sua Procuradoria, elaborou parecer jurídico sobre o adequado instrumento de titulação que garanta segurança jurídica aos beneficiários do PAE Juruti Velho, em relação tanto à regularização fundiária e ao ordenamento daquele território quanto aos direitos decorrentes da implantação do referido projeto de mineração – indenização por parte dos danos e prejuízos causados e a causar, renda pela ocupação do território e participação nos resultados da lavra409.

Conclui o referido parecer410:

[O INCRA deverá] tão só reconhecer a posse e o usufruto pleno da terra e das riquezas naturais e de todas as utilidades existentes naquele território ocupado há décadas pelos antepassados das comunidades tradicionais, não podendo haver, portanto, nenhuma restrição ao pleno exercício da posse direta das comunidades tradicionais que ali existem, o que encontra amparo nos termos dos artigos 10 e parágrafos e 97, inciso I, do Estatuto da Terra, bem como no art. 1º, inciso II, do Decreto n.º 59.428, de 27 de outubro de 1966.

Prossegue o Parecer411_:

[...] a concessão de direito real de uso [poderá] ser concedida de forma coletiva aos beneficiários devidamente reconhecidos pelo INCRA, por meio da legítima representação das comunidades tradicionais da região de Juriti Velho, no caso, a ACORJUVE, regularizando fundiariamente aquele território, e servindo como instrumento hábil e legalmente adequado para garantir o direito à participação nos resultados da lavra decorrentes do empreendimento minerário [...].

Portanto, o INCRA de Santarém, por meio de sua Procuradoria, considera que as comunidades extrativistas tradicionais poderão receber os pagamentos devidos a título de participação nos resultados da lavra:

408 _{Dilton Tapajós. Entrevista concedida à Syglea Rejane Magalhães Lopes. Belém, julho de 2009.} 409 _{Parecer/INCRA/SR(30)E/PFE/R/S/N.º/2009, de 24 de março de 2009.}

410 _Ibid. 411

[...] há no Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) todos os elementos jurídicos, semelhantes aos de título de domínio (conteúdo do direito de propriedade), que dão suporte aos beneficiários do CDRU, por meio da ACORJUVE, que os representa, para receberem os pagamentos devidos a título de participação nos resultados da lavra412_.

Para Souza413, os instrumentos disponíveis para o acesso aos recursos minerais, na forma como se encontram regulamentados, permitem uma concentração dos direitos de exploração e um bloqueio especulativo que gera a concentração dos direitos nos recursos do subsolo. Acrescente-se, ainda, que, na forma como estão normatizados, impedem povos e comunidades tradicionais, quando posseiros, de ter acesso à participação na lavra.

Esse bloqueio não poupou sequer os territórios tradicionais, como se pode deduzir do exame do Mapa 5, em que se confrontam os territórios de povos e comunidades tradicionais aqui estudados e as pretensões minerárias no Estado do Pará (Mapa 5).

Observa-se que as solicitações de autorização e as concessões minerais incidem em quase 100% dos territórios indígenas, passando por territórios quilombolas e até por RESEX, onde a lei proíbe esse tipo de atividade.

Os dados indicam a necessidade urgente da regulamentação da atividade de mineração em territórios tradicionais, dada a pressão econômica que está sendo exercida por fortes grupos econômicos à caça desses minérios, bem como a necessidade de revisão do direito de participação na lavra para que povos e comunidades tradicionais tenham acesso a esse direito, com base, não no direito de propriedade, mas no direito ao território.

412 _Ibid.