BREVE HISTÓRICO

Historicamente, as discussões iniciais sobre avaliação ocorreram em 1930, nos Estados Unidos da América, com a análise das ações do New Deal11_{, e a} existência de estudos sobre programas de extensão rural vinculados à adoção de sementes híbridas, também ocorreu nos Estados Unidos.

11 _{Conforme Montaño (2002, p. 362), o New Deal consistiu-se numa série de programas}

implementados nos EUA entre 1993 e 1937, sob o governo do presidente Franklin Delano Roosevelt, com o propósito de reformar e recuperar a economia norte-americana, no contexto da Grande Depressão.

Segundo Souza (2010), logo após a Segunda Guerra Mundial intensifica-se esse processo, sendo que, nesse período, o governo americano voltava suas atenções para o interior do país, buscando averiguar como estava gastando em saúde, nutrição, implicando na necessidade de conhecimentos dos resultados sobre os investimentos realizados.

Já em meados do final da década de 1950, intensifica-se a avaliação de programas sociais, particularmente os programas capitaneados pelo Banco Mundial. Em décadas posteriores (anos 70 e 80 do séc. XX), dá-se continuidade e intensificam-se as avaliações, independentemente da tipologia e classificação. Nos anos 90 (séc. XX), têm-se novos elementos contextuais que reiteram a importância e o uso das avaliações, tendo em vista as exigências por parte do governo na esfera federal, estadual e municipal.

Subirats (1994), abordando a evolução das políticas públicas, de forma resumida afirma que, normalmente, tem ocorrido avaliação das políticas públicas, sendo mais na dimensão prospectiva, antecipatória, dirigidas a decisões que se devem tomar. O autor continua afirmando que na atualidade, após o desenvolvimento de estudos sobre a avaliação de programas nos EUA, nos anos 50, 60 e 70 (séc. XX), tende-se a considerar a avaliação também como método de investigação sistemático sobre a configuração de uma determinada política/programa, sobre sua implementação, efetividade e ampliação de suas potencialidades.

O autor prossegue com suas observações, evidenciando a utilidade da avaliação, quais sejam: melhorar a eficácia e compromissos de uma organização em toda sua estrutura organizacional; e possibilidades (derivações) de novas políticas.

Concorda-se com o autor parcialmente, pois nem sempre ou necessariamente a avaliação de uma política poderá gerar “novas políticas”. Esse fato requer um arsenal de elementos, como: vontade política, conjuntura, demandas, pressões advindas da sociedade civil e movimentos sociais. Ademais, devem ser considerados planejamento, organização e reelaboração.

Segundo Belloni, Magalhães e Souza (2007, p. 14-15), “avaliar não é uma ação corriqueira realizada por qualquer indivíduo acerca de qualquer atividade humana”, a avaliação deve ser entendida como um processo sistemático de análise de uma atividade, fatos ou coisas que permite compreender, de forma contextualizada, todas as dimensões e implicações, com vista a estimular seu aperfeiçoamento.

Tendo por base Aguilar e Ander-Egg (1994, p. 49), a avaliação diz respeito a:

Uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar de maneiras válidas e confiáveis dadas e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa [...] com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos [...] de forma tal que sirva de base ou de guia para uma tomada de decisão racional e inteligente [...] ou para solucionar problemas e promover conhecimentos.

Como já citado no Brasil, a prática da avaliação de política pública se desenvolveu de forma mais sistemática a partir dos anos 80 (séc. XX). Em relação a esse período, Silva (2001, p. 46) afirma que:

Nessa mesma época aprofunda-se a crítica ao padrão de políticas sociais desenvolvido na América Latina e, especificamente, no Brasil. Essas críticas se referem [...] ao mal (sic=mau) uso do dinheiro público e à desfocalização dos programas sociais em relação à população mais necessitada [...] as instituições financiadoras incluem a avaliação das políticas sociais como condição para seu financiamento, passando a exigir maior racionalidade do gasto público e do rendimento dos recursos aplicados.

É nesse período que a Constituição Federal de 1988 foi elaborada, consolidando-se como “liberal-democrática-universalista”, segundo Faleiros (2000). A Carta Constitucional vem instituir legalmente os direitos e deveres sociais, promovendo uma relação entre Estado e sociedade, que, para Telles (2006, p. 23), se firma em “uma forma de sociabilidade pública que se abre a um jogo de reconhecimento que permite um novo tipo de regulação capaz de garantir e criar novos direitos”.

Dentre esses novos direitos, um diz respeito ao acesso dos resultados das avaliações das políticas, programas e projetos. No entanto, nem sempre os usuários/beneficiários têm esse acesso, apesar de se compreender como essencial o acesso aos dados estatísticos e resultados traduzindo-os qualitativamente.

Acredita-se que o processo de avaliação das políticas públicas pode ser considerado também como uma forma de explicitar como estão, quais os reais beneficiários dessa política, como vem sendo conduzida.

Draibe (2001, p. 94), tratando da importância da avaliação das políticas públicas, afirma que:

Iniciativas nesse campo vêm sendo tomadas pelas autoridades públicas das três esferas de governo – Federal, Estadual e Municipal [...]. No caso dos programas sociais, muitos deles nunca foram submetidos a qualquer tipo de avaliação. E, muitas vezes, quando realizados, esses procedimentos apresentam tendência a ser de natureza mais descritiva do que explicativa e analítica.

No que se refere ao acompanhamento das ações de uma política pública, é imprescindível desenvolver o processo avaliativo. Chiechelski (2005, p. 7) tece algumas observações sobre esse processo e afirma que a avaliação:

Tem possibilidade de proporcionar informações e interpretações mais adequadas para instrumentalizar o processo de planejamento, permitindo escolher as melhores opções dentre os programas e projetos a serem implementados e/ou proporcionando avaliar efeitos produzidos pelos que estão em andamento ou concluídos [...].

Segundo Gomes (2001), é nesse contexto que a avaliação passa a remeter, de certa forma, a um controle social, aperfeiçoando os processos democráticos, tornando-se um exercício formativo e transformador.

Quanto aos objetivos de uma avaliação, Farias (1999, p. 48) informa que “esta pode aprimorar sua capacidade de oferecer adequada atenção aos cidadãos [...], contribuindo para seu aperfeiçoamento”. Assim, é importante que no processo de avaliação seja estabelecida uma relação entre a formulação até a implementação das políticas, dos programas e dos projetos.

Salvo as devidas proporções e os níveis de debate, a avaliação adquiriu dimensões importantes na agenda política dos governos, organismos e agências dedicadas à estruturação e à gestão do setor público.

Na atualidade, com a consolidação da modernização, industrialização e de outros fenômenos advindos da mundialização da economia e suas refrações, passam a ter sentido, em parte, quanto a apreciar os resultados das ações, de formação ou capacitação, seja para selecionar e classificar determinados programas, projetos e políticas, obter informação útil na condução, acompanhamento, averiguação da gestão dos recursos públicos.

Essa avaliação vinculada aos interesses de classificação e seleção guarda fortes vínculos com o processo de complexificação da sociedade. Em tese, a cada etapa e fortalecimento do capital, tem-se a necessidade de avaliação dos projetos, políticas públicas e programas, pois estes também têm forte vinculação com o uso do dinheiro público. Não há avaliação por uma simples vontade dos sujeitos.

Para Silva e Costa (2004), essas avaliações evidenciam explicitamente que não ocorrem aleatoriamente, mas em virtude de um conjunto de determinantes, como: aumento da exigência de maior efetividade da ação pública, necessidade de avaliação mais rigorosa das atividades das políticas de programas e de projetos, bem como publicização dos recursos públicos. Essas exigências propiciaram o desenvolvimento de novos formatos institucionais no tocante às relações intergovernamentais e, ainda, entre as organizações não governamentais. O crescimento da avaliação, nos anos de 1990, visou responder, no Brasil, às incertezas e aumentar a efetividade das políticas.

Observa-se a pertinência do processo de avaliação das políticas, sendo que, ao se efetivar, poderia haver respostas de como estão sendo realizados os gastos públicos. Esses gastos atendem ao que preconizam os documentos legais e normativos? Atendem às demandas dos beneficiários/usuários?

Sobre essas questões, Subirats (1994) salienta que existem interesses em jogo no processo de avaliação, como: elaboradores e responsáveis pelos programas e atuação do poder público; patrocinadores do programa que poderá ser avaliado; avaliadores externos e internos, a mídia, os promotores que realizam sua avaliação e os beneficiários.

Quanto aos beneficiários, usuários de uma dada política/programa, estes nem sempre participam da avaliação, a qual é realizada comumente por avaliadores externos. Para explicitar melhor, são descritos, no Quadro 2 na página seguinte, com base em Subirats (1994), alguns protagonistas do processo de avaliação.

Em linhas gerais, poderia ser afirmado que “os protagonistas” são aqueles que estão envolvidos desde a elaboração da política até a avaliação. No entanto, nem sempre isso ocorre; ou geralmente os beneficiários são meros receptores das políticas, programas e projetos. É importante frisar que as avaliações podem ser compreendidas quanto à natureza, momento, bem como pelo fato de quem as realiza.

Quadro 2 – Protagonistas de uma política pública

SUJEITOS INSTITUIÇÃO/CARATERISTÍCAS ATUAÇÃO Governo Instituição predominantemente pública. Elaboração das políticas.

ONGs

Apresentam-se como acima do governo, mas realizadoras dos serviços, políticas e programas. Adotam

o discurso da ineficiência do Estado.

Implementação. Patrocinadores do

programa que poderá ser avaliado

Geralmente é uma instituição externa/agências financiadoras das

políticas públicas.

Avaliação “entender como está a política”.

Assentados

São o público-alvo da política, programa, projeto. Sendo assim, estão

tanto nas ONGs como nas instituições públicas. Alvo de atuação das ONGs.

Receptores dos programas opinam, no entanto as falas são consideradas na

avaliação (em determinados momentos as vozes destes não são

consideradas). Diretores, coordenadores

de programa.

Podem advir tanto das instituições

públicas como instituições privadas. Atuam na “linha de frente”. Pessoas envolvidas no

programa, que compõem o sfaff do programa ou política e são responsáveis

em por em prática.

Podem advir das instituições públicas ou também podem ser “contratados”

para realizar a avaliação.

Estão à frente do programa/política na sua

totalidade.

Fonte: Adaptado de Subirats (1994), conforme observações sistematizadas no decorrer da pesquisa bibliográfica (2009, 2010, 2011).