C USTOS NO O RDENAOENTO J URÍDICO B RASILEIRO

Com a reforma administrativa de 1967, fundamentada pela publicação do Decreto-Lei nº 200/67, o orçamento foi considerado numa perspectiva de ações do governo incluídas nos programas setoriais. O governo se propôs a acompanhar os resultados de seus atos e

programas por meio do auxílio da Contabilidade de Custos, com foco na avaliação dos resultados alcançados (BRASIL, 1967).

Segundo Machado (2002) esta não foi uma inovação ao tratar de sistemas de custos no setor público. A Lei nº 4.320, de 17/03/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços, trata da apuração de custos. O artigo 85 deste normativo reza que os serviços de contabilidade deverão ser organizados de forma a permitirem o levantamento de custos dos serviços industriais, entre outras atribuições (BRASIL, 1964). Cita o autor que “é interessante observar que a exigência de apuração de custos refere-se apenas aos serviços industriais” (MACHADO, 2002, p.3).

Esse viés industrial não impediu que alguns órgãos implementassem sistemas de custos dos serviços prestados: “embora o sistema de custos não tenha se disseminado, alguns ministérios adotaram a apuração do custo dos serviços públicos, como foi o caso dos ministérios da Aeronáutica e da Educação, bem como do Banco Central” (HOLANDA et al, 2010, p.42).

O Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências, inova no sentido de abandonar a visão dos custos industriais e exige que se apurem os custos das ações governamentais:

Art . 137. A contabilidade deverá apurar o custo dos projetos e atividades, de forma a evidenciar os resultados da gestão.

§ 1º A apuração do custo dos projetos e atividades terá por base os elementos fornecidos pelos órgãos de orçamento, constantes dos registros do Cadastro Orçamentário de Projeto/Atividade, a utilização dos recursos financeiros e as informações detalhadas sobre a execução física que as unidades administrativas gestoras deverão encaminhar ao respectivo órgão de contabilidade, na periodicidade estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional.

(...) Art . 142. (...)

§ 1º O custo dos projetos e atividades a cargo dos órgãos e entidades da administração federal será objeto de exames de auditoria, verificando-se os objetivos alcançados em termos de realização de obras e de prestação de serviços, em confronto com o programa de trabalho aprovado. (BRASIL, 1986).

Mantendo-se a análise dentro da linha temporal dos atos normativos, tem-se a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa lei vai ao encontro dos anseios da sociedade por melhor planejamento e

transparência nos gastos públicos, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências (BRASIL, 2000). Segundo Machado (2002, p. 5) “não se trata mais de determinar custos para auxiliar na precificação dos serviços, mas a LRF requer a construção, implantação e manutenção de um sistema de custos que permita a avaliação de resultados, de desempenhos e o acompanhamento das gestões orçamentária, financeira e patrimonial”.

Observa-se que um grande lapso temporal entre a edição do Decreto 93.872/86 até que o legislador voltasse ao tema com a LRF. Porém isso pode ter sido consequência das dificuldades econômicas e culturais que ocorrem nos planos econômico, acadêmico e político. Ainda hoje, persistem preocupações acerca da implantação de ferramenta de tal envergadura, conforme cita Holanda et al (2010, p.87):

Com efeito, é justamente em função dessa diversidade e dessa enorme complexidade, constituída pelo conjunto de áreas de atuação do governo, que o projeto do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal foi, ao longo de todo esse tempo, objeto de grande debate e de estudo, sem que a intenção pudesse se concretizar, e é por isso que ainda hoje, como é natural, há tanta controvérsia com relação à estratégia ideal para sua implementação.

Ainda no campo regulatório, com o objetivo de organizar e disciplinar os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, foi editada, em 06 de fevereiro de 2001, a Lei 10.180. Esse normativo, em seu artigo 15 estabelece que “o Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União e evidenciar”, entre outras atribuições, “os custos dos programas e das unidades da Administração Pública Federal” (BRASIL, 2001).

Normatizado o sistema de contabilidade federal, permanecia a dificuldade de se viabilizar a integração das bases de dados, já que os cadastros eram diversos, não se mantendo uma estrutura organizacional padronizada. Visando corrigir essa distorção foi editado o Decreto 6.944, de 21 de agosto de 2009, que dispõe sobre “medidas organizacionais para o aprimoramento da administração pública federal direta, autárquica e fundacional”. Por meio do artigo 25 fixou-se que sistema governamentais tais como SIAFI, SIASG e SIGPlan deverão utilizar a tabela de órgãos do sistema informatizado de apoio ao SIORG. (BRASIL, 2009a).

Visando regulamentar a Lei 10.180, foi publicado o Decreto 6.976, de 07 de outubro de 2009, dispondo sobre o Sistema de Contabilidade Federal. Esse ato normativo, além de estabelecer que o Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade evidenciar “os custos dos programas e das unidades da administração pública federal”, inovou no sentido que deve “manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial” (BRASIL, 2009b).(grifo nosso).

A máxima Corte de Contas brasileira, por meio da atividade de controle externo prolatou o entendimento acerca do sistema de custos, determinando:

Providencias para que a administração pública federal possa dispor com a maior brevidade possível de sistema de custos, que permitam, entre outros, a avaliação e acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000, art. 50, § 3º), na LDO para 2003 (Lei 10.524/2002, art. 21) e na LDO para 2004 (Lei 10.707/2003, art. 20, § 2º). (Acórdão TCU nº 1078/2004)

Com o objetivo de subsidiar as decisões governamentais de alocação mais eficiente de recursos e gerar as condições para a melhoria da qualidade do gasto público, em 09 de março de 2011, a Secretaria do Tesouro Nacional editou a Portaria nº 157, nos seguintes termos:

Art. 1º Fica criado o Sistema de Custos no âmbito do Governo Federal. Art. 2º O Sistema de Custos do Governo Federal visa a evidenciar os custos dos programas e das unidades da administração pública federal. Art. 3º Integram o Sistema de Custos do Governo Federal:

I - a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, como órgão central; e

II - os órgãos setoriais.

§1º Os órgãos setoriais são as unidades de gestão interna dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União, responsáveis pelo acompanhamento de custos no Sistema de Informações de Custos – SIC.

§2º As unidades de gestão interna do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e do Ministério Público da União poderão integrar o Sistema de Custos do Governo Federal como órgãos setoriais.

Art. 4º A Secretaria do Tesouro Nacional expedirá os normativos complementares que se fizerem necessários à implantação e ao funcionamento do Sistema de Custos do Governo Federal. (BRASIL, 2011a).

Dando prosseguimento à estruturação do marco regulatório do sistema, foi editada, pela Secretaria do Tesouro Nacional a Portaria nº 716, de 24 de outubro de 2011, que dispõe sobre as competências dos Órgãos Central e Setoriais do Sistema de Custos do Governo Federal, de forma a descrever as atribuições da estrutura que compõe o SIC (BRASIL, 2011b).

Neste item foram abordados os marcos regulatórios que institucionalizam a obrigatoriedade do uso de informações de custos na legislação brasileira. A Figura 6 sintetiza os atos normativos e os organiza na linha do tempo.

Fonte: Adaptada de BRASIL. Sistema de Custos no Governo Federal: O que é? Para que serve? E como isso afeta meu dia a dia? Brasília: MF, STN, 2012.Secretaria do Tesouro Nacional.

Figura 7: Linha do Tempo do Marco Regulatório da Obrigatoriedade do Uso de Informações de Custos.

Lei 4.320 de 17/03/1964 A temática de custo passou a fazer parte da Contabilidade Pública, mas seu uso se limitava à área industrial da Administração Pública.

Decreto-Lei nº 200 de 25/02/1967 As informações de custos passaram a ter uma finalidade gerencial, buscando auxiliar de uma forma mais ampla o processo de tomada de decisão.

Decreto Presidencial nº 93.872 de 23/12/1986 Detalhou a forma pela qual a contabilidade deveria apurar os custos dos serviços, bem como determinou punição para as unidades que não disponibilizassem as informações pertinentes para permitir sua mensuração.

Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 Um dos marcos legais mais importantes desse processo, a Lei de Responsabilidade Fiscal define que: “A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”.

Lei nº 10.180 de 06/02/2001 Esta lei concedeu à Secretaria do Tesouro Nacional a competência para tratar de custos na Administração Pública Federal.

Decreto Presidencial nº 6.944/2009 Destaca a necessidade de efetuar a unificação dos cadastros de órgãos dos sistemas já existentes no governo, como o SIAFI, SIAPE e SIGPlan.

Decreto Presidencial nº 6.976 de 07/10/2009 dispõe sobre o Sistema de Contabilidade Federal, estabelecendo que o Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade evidenciar os custos dos programas e das unidades da administração pública federal, e inovou no sentido que deve manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

2011 Foi implementado o Sistema de Custos do Governo Federal com definição das suas atribuições e abrangência, normatizadas pelas portarias 157 e 716 da Secretaria do Tesouro Nacional.

Acórdão nº 1078/2004 do Tribunal de Contas da União Determinou que fossem adotadas “providências para que a administração pública federal possa dispor com maior brevidade possível de sistema de custos que permita, entre outros, a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis”, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal e na LDO para 2004.