Capacidade de resolução do problema

Cenário institucional

Acerca do cenário institucional como um dos componentes da capacidade de resolução de um regime internacional, Underdal (2002a) traz as seguintes considerações conceituais:

“Neste estudo, usamos o termo cenário institucional de forma ampla,

como um rótulo para duas noções distintas de instituição – a saber, instituições como arenas e organizações como atores. A distinção se refere a funções e não implica um ranking em termos de importância. Instituições podem dar forma a saídas e resultados tanto ao unir atores e problemas e determinar as regras do jogo, quanto ao entrar no jogo como atores mais ou menos independentes. Arenas são importantes por

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Segundo o texto do acordo global que trata do tema, as mudanças climáticas podem ser definidas como: “Mudanças no clima, atribuídas direta ou indiretamente a atividades humanas, que alteram a composição da atmosfera global e que se somam à variabilidade natural do clima observada ao longo de períodos de tempo comparáveis” (UN, 1992a).

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mérito próprio e por razões diferentes. (…) Instituições como arenas podem ser descritas ao responder as seguintes questões: quem lida com

que, como, quando e onde? (…) Arenas diferem em termos de regras de

acesso, regras de decisão e regras procedimentais, bem como em termos de cultura informacional. (…) Para qualificar como ator, uma organização deve ter um nível mínimo de coerência interna (unidade), autonomia, recursos e atividade externa” (p. 24).

O autor lembra, também, que apesar de qualquer instituição poder servir como arena, nem toda instituição pode ser um ator, que neste caso precisaria de unidade, autonomia, recursos e a capacidade de agir externamente. Um exemplo seria os secretariados das convenções internacionais, que apenas em alguns casos qualificariam como atores.

Outros fatores de destaque dentro do cenário institucional seriam a regra de decisão utilizada no âmbito dos acordos, a existência ou não de uma organização intergovernamental para lidar com o problema em questão, a existência ou não de incentivos seletivos para resolver o problema e o nível de integração e participação das redes transnacionais e comunidades epistêmicas.

O último ponto merece destaque. Zürn (1998) define redes transnacionais como aquelas que incluem pelo menos dois tipos de associação não governamental com atuação transnacional. Entre estas, pode-se identificar as chamadas comunidades epistêmicas, grupos com autoridade para falar de um conjunto de conhecimentos específicos e que servem de canais para novas ideias entre a sociedade e o governo, tanto no mesmo país quanto entre países (Haas, 1992). Outro tipo seriam as organizações governamentais internacionais que trabalham pelas populações mais negligenciadas. Segundo Zürn (1998), no primeiro caso a ênfase seria nos aspectos cognitivos das relações internacionais, enquanto o segundo enfocaria a luta por bens públicos e influenciaria a política dos movimentos sociais.

Haas (1992) lista alguns pontos pelos quais as comunidades epistêmicas podem ter impacto sobre a política dos Estados, todos ligados à disponibilização de informação e consultoria especializada. Anteriormente, Haas (1989) já trazia apoio empírico para esta ideia ao analisar o sucesso de um regime de controle da poluição marinha, onde

25 sugere que as comunidades epistêmicas apresentam alternativas inovadoras para as políticas públicas e, frequentemente, levam os governos a implementá-las. O autor também acredita que estas comunidades contribuem para o aprendizado dos governos sobre as questões ambientais. Também, aponta que os regimes em si contribuem para um maior empoderamento de grupos não governamentais, o que os fortalece ainda mais, em um círculo virtuoso bastante positivo.

Ainda sobre a questão institucional, outros autores vêm destacando características relevantes da influência do desenho institucional para a eficácia dos regimes de meio ambiente. Victor et al. (1993), por exemplo, listam várias características institucionais que contribuem para o sucesso de um regime, entre as quais: coordenação institucionalizada de pesquisas relevantes; coleta e disseminação sistemática de dados e determinação de metas obrigatórias.

Similarmente, Victor et al. (1998) listam dez elementos de eficácia relacionados ao desenho institucional: início imediato, flexibilidade, transparência em cada aspecto das organizações relevantes, enfoque nas políticas públicas, descentralização, universalidade, equidade, ênfase em cooperação ao invés de abordagens intrusivas, papel significativo para as organizações não-governamentais (ONGs) e conhecimentos específicos.

Outro exemplo é o dado por Hall (1998), baseado em elementos institucionais para classificar a eficácia de regimes relativos ao manejo comum de estoques pesqueiros internacionais. Como principal elemento de eficácia, destaca a capacidade de criar, com sucesso, soluções imediatas e duráveis em termos de acesso e direito aos recursos pesqueiros. Entretanto, aponta a importância do consenso sobre a alocação dos recursos no momento da criação do regime. Enfatiza, também, que cada um destes regimes mostrou-se como uma regra de apropriação robusta, gerando estabilidade em relação às expectativas futuras sobre os recursos.

Bernauer (1995) destaca a importância de separar os efeitos das variáveis exógenas (não-institucionais) dos das variáveis endógenas (institucionais) na hora de analisar o papel das instituições de meio ambiente. De acordo com o autor, o primeiro grupo pode incluir a variação: nas preferências e estruturas de poder, na economia, nas inovações tecnológicas, no crescimento populacional, no spillover de outras instituições, e nas mudanças no ambiente natural, entre outras.

26 Distribuição de poder

O segundo componente da capacidade de resolução de um regime internacional trazida por Underdal (2002a) é a distribuição de poder entre os atores envolvidos. Sobre esta questão o autor afirma que:

“...precisamos indagar não apenas se a distribuição de poder é unipolar,

bipolar ou multipolar, mas também se está enviesada a favor de partidos que advogam medidas regulatórias fortes ou fracas. Em outras palavras, gostaríamos de conhecer qual a distribuição de poder acima da

configuração das preferências. O pressuposto básico desta junção pode

ser exposto de forma simples: a probabilidade que uma certa solução será adotada e implementada com sucesso é uma função de até que ponto ela é percebida como servindo ao interesse dos atores poderosos”

(p. 30).

Assim, tendo como base uma definição restrita de poder como “controle sobre eventos importantes” (Coleman, 1973 apud Underdal 2002a), Underdal (2002a) postula que uma maior unipolaridade do sistema promoverá maior agregação de preferências nas decisões tomadas coletivamente, principalmente nos casos onde a regra de decisão é mais exigente.

Habilidade e esforço político

Ao apresentar o terceiro e último componente de capacidade de resolução dos problemas internacionais, Underdal (2002a) afirma o seguinte: para avaliar a habilidade e esforço político disponíveis para resolver um determinado problema internacional, seria necessário realizar estudos comportamentais complexos, bem como promover debates conceituais profundos sobre como se definiria, precisamente, habilidade e esforço. Por outro lado, este autor acredita ser possível utilizar este terceiro componente da capacidade de resolução de um regime internacional por meio da análise da criação política de soluções eficazes. Para tal, seria preciso realizar três tarefas: 1) verificar quais soluções substantivas são, de fato, politicamente viáveis; 2) observar como são criados “arranjos institucionais que levam ao desenvolvimento, adoção e implementação

27 de soluções eficazes” (p. 35); e 3) analisar quais estratégias dos atores são eficazes na promoção da cooperação de parceiros políticos. Porém, Underdal (2002a) lembra que a habilidade e o esforço político não podem ser considerados constantes, podendo melhorar ao longo do tempo à medida que ocorre o aprendizado institucional e dos atores.

Neste contexto, este autor aponta para a importância da liderança instrumental na formação e implementação dos regimes, que pode se originar dentro ou fora dos governos, como em grupos de trabalho intergovernamentais, delegações oficiais, ONGs, redes de informação, etc. Tal liderança também pode estar ligada a redes transnacionais e comunidades epistêmicas, conforme visto anteriormente.