notar que todas as escolas estão sobrelotadas, estando a maioria a funcionar em regime duplo. A maioria das escolas possuem refeitório, e as que não possuem, recebem refeições confeccionadas pelos refeitórios existentes. O subsídio de alimentação é aqui uma ajuda valiosa para os pais. Também o prolongamento de horário de pré-escolar está sobrelotado em todas as escolas, sendo alguns realizados em salas improvisadas.
Quanto à oferta privada, este é um sector em crescimento na vila de Alcochete, pelo que actualmente existem quatro estabelecimentos de ensino direccionados para o pré-escolar e 1.º ciclo. Existem também alguns ATL’s, para dar resposta ao tempo que existe entre o fim das aulas e a chegada dos pais. Isto porque, com a facilidade na acessibilidade, esta vila tornou-se para muitas pessoas apenas o seu “dormitório”. Existem ainda três ONG’s no concelho, sendo que uma delas detém um peso bastante significativo na oferta do pré-escolar e ATL. Mesmo tendo em conta a oferta dos privados, verifica-se que uma das necessidades a nível de instituições é a falta de resposta a nível de berçários, e os que existem serem de elevado preço não estando nas possibilidades de qualquer pessoa.
2.2 - Caracterização da instituição
2. 2. 1- Estrutura organizacional
Devido à transferência de competências para as autarquias, nas diversas áreas de actuação, e com o objectivo de melhorar o sistema de resposta à comunidade, a administração local tem sofrido várias reestruturações. A mais recente alteração em Alcochete foi definida pelo Regulamento de Organização dos Serviços Municipais (ROSM), que tinha como objectivo adaptar a estrutura dos serviços às novas competências que devem assegurar, simplificando os níveis hierárquicos, e potenciando recursos de forma a desburocratizar e especializar os serviços para aumentar a eficácia e eficiência dos mesmos. Por ter sentido bastante dificuldade em caracterizar a autarquia, resolvi optar por incluir uma breve análise da evolução da estrutura organizacional da mesma. Portanto, em 1985 surge o DL 116/84, de 6 de Abril, alterado pela Lei 44/85, de 13 de Setembro, que tinha por objectivos:
- Melhorar os meios humanos, pela especialização e responsabilização; - Melhorar a eficiência e eficácia dos serviços por força da reestruturação; - Melhorar a capacidade de planificação estratégica e táctica dos eleitos locais.
No seguimento desta legislação é constituído o primeiro organograma, que com a realização de algumas modificações perdurou até 1995. Na sua fase final este Regulamento previa 5 gabinetes, 1 departamento, 6 divisões, 3 repartições e 5 secções (anexo 1.1), estando a Educação incluída na Divisão Sócio-Cultural, apesar de não existir qualquer divisão formal dentro desta última. Posteriormente, este organograma foi substituído por outro que vigorou até Julho de 2008, sendo este constituído por 7 gabinetes, 1 departamento, 9 divisões, 6 repartições e 4 secções, e nunca esteve plenamente preenchido nos cargos dirigentes e de chefia (anexo 1.2). Tal como no anterior, também aqui, a Educação estava incluída na Divisão Sócio-Cultural não existindo mais uma vez qualquer divisão interior. Contudo, apresentava a vantagem de a cultura, o desporto e a educação se encontrarem juntos, o que poderia levar a um trabalho conjunto e transversal.
Actualmente a estrutura organizacional da Câmara Municipal de Alcochete, é composta por unidades orgânicas (1 conselho, 7 gabinetes e 12 divisões municipais, tal como é possível verificar no anexo 1.3), que seguem uma estrutura hierárquica vertical e simultaneamente parcerias pontuais para a realização de determinados objectivos, assegurando a missão da Autarquia. Existe ainda uma maior complexidade relativamente às divisões, onde pode existir uma divisão vertical do trabalho, estando estas constituídas por sectores, e estes por sua vez, organizados por áreas. Para além destas estruturas, existem unidades orgânicas flexíveis, que realizam trabalhos pontuais e temporários, e que assumem a metodologia de trabalho de projecto, com equipas de gestão operacional, ou grupos de acção.
No Regulamento de Organização dos Serviços Municipais, são apresentados três tipos de unidades orgânicas nucleares, ou seja, unidades orgânicas com funções: de assessoria autárquica, unidades orgânicas com funções de suporte e unidades orgânicas operacionais. Relativamente às primeiras, têm o seu modo de comunicação com a organização suportado pelas decisões do Órgão Executivo que apoiam, pertencendo a esta categoria o Gabinete da Presidência, o Gabinete da Vereação e o Conselho Consultivo.
No que diz respeito às unidades orgânicas com funções de suporte, estas apoiam a gestão e a organização na sua transversalidade, sendo caracterizadas por estabelecerem relações de cooperação e integração, estando integrados nesta categoria o Gabinete de Comunicação e Imagem, o Gabinete da Qualidade, Inovação e Desenvolvimento e o Gabinete de Tecnologias da Informação, para além das divisões de Recursos
Financeiros, Administração e Recursos Humanos, Jurídica e de Fiscalização e Logística e Conservação. Por último, as unidades orgânicas nucleares operacionais, que trabalham directamente para o público, onde estão incluídos nesta categoria, o Gabinete de Apoio ao Munícipe e o Gabinete Municipal de Protecção Civil e as divisões de: Obras Municipais e Rede Viária; Ordenamento do Território e Urbanismo; Ambiente e Espaços Verdes; Águas e Saneamento; Actividades Económicas e Turismo; Educação, Desenvolvimento Social e Saúde; Desporto, Juventude e Movimento Associativo; e de Cultura e Identidade Local. Os gabinetes assumem como principal função contribuir para a definição estratégica nas diferentes áreas, para o município.
2. 2. 2 - Divisão de Educação, Desenvolvimento Social e Saúde
Esta divisão é constituída por quatro sectores, sendo eles o da educação, o de desenvolvimento social, o de apoio social aos trabalhadores e por último, o da saúde. Os últimos três sectores estão relacionados com a Acção Social e desempenham funções de apoio a determinadas situações na comunidade. Relativamente ao sector da educação, onde estou a realizar o estágio, este estrutura-se em duas áreas de intervenção: Área de Apoios Sócio-educativos e Área de Rede e Parque Escolar. O Sector no seu todo tem as seguintes competências:
• Garantir apoios ao nível da Acção Social Escolar (pré-escolar e ensino básico) e Componente de Apoio à Família (pré-escolar e 1º ciclo)
• Promover as Actividades de Enriquecimento Curricular no 1º ciclo do ensino básico
• Colaborar com a Comunidade Educativa e outros parceiros interligando diferentes áreas de intervenção
• Apoiar e cooperar com os Projectos Educativos das Escolas e do Agrupamento de Escolas do Concelho
• Monitorizar a Carta Educativa do Município no sentido de a actualizar de acordo com as necessidades demográficas do concelho
• Dinamizar a actuação do Conselho Municipal de Educação
• Elaborar e concretizar a execução do Plano Estratégico de Desenvolvimento para a Educação
• Assegurar a gestão do parque escolar do concelho a nível do ensino pré-escolar e ensino básico
Estas são portanto, as competências dos funcionários do sector. No entanto, cada área de intervenção tem também as suas competências específicas. No que diz respeito à área de Apoio Sócio-educativos, esta deve por um lado prestar apoio a alunos em agregados familiares de poucos recursos económicos, através da Acção Social, e por outro apoiar os equipamentos escolares, seja através do serviço de prolongamento de horário, no fornecimento de refeições aos alunos (pré-escolar e ensino básico), nos transportes escolares, ou ainda apoio nas visitas de estudo e no associativismo (associação de pais e encarregados de educação).
No que diz respeito à Área de Rede e Parque Escolar compete realizar a Gestão funcional de pessoal não docente, bem como adquirir, conservar e fazer a manutenção de equipamentos para estabelecimentos escolares e dos refeitórios escolares (a no caso destes últimos, garantir a segurança alimentar) e equipamentos exteriores.
Assim, este sector caracteriza-se por ter como principal missão apoiar a concretização das políticas educativas contextualizadas, ou seja, directrizes nacionais, e políticas locais, estimulando a formação e educação no respectivo território educativo. Consequentemente as suas funções prendem-se, em grande parte, com o apoio logístico às escolas, bem como o respectivo apoio no que diz respeito à acção social e transportes. Este sector é ainda responsável pela intervenção nos projectos educativos desenvolvidos, por um lado pelas escolas, e por outro, por outras instituições, com o objectivo de formar a população, e também fomentar a formação de professores e educadores. Isto, por sua vez, já não se trata de competências, mas sim de uma intervenção local por parte da autarquia.
Relativamente às principais actividades desenvolvidas pelo sector da educação, para além de assegurar as competências da autarquia relativamente às escolas, participa em projectos com estas instituições. Estes projectos incidem em determinadas datas, como o Carnaval, o 25 de Abril, o dia da criança, e o Natal, mas também variadas temáticas de interesse para os alunos dos diferentes ciclos de ensino. Nestes projectos existem parcerias com outras divisões, como a Divisão de Cultura e Identidade Local e a Divisão de Desporto, Juventude e Movimento Associativo, para desenvolver actividades que são previamente propostas às escolas, no entanto, estas parcerias são pontuais, ou seja, exclusivamente para a realização de projectos para as escolas.
Portanto, como se pode verificar, este sector está exclusivamente virado para a educação nas escolas, excluindo a restante comunidade. Isto é visível, na própria estrutura da organização, que separa a educação da cultura e do associativismo, sendo a
relação entre estas áreas, tal como já foi referido, meramente pontual (anexo 1.3). Ou seja, esta estrutura não está direccionada para uma linha orientadora de uma cidade educadora já anteriormente referida no capítulo anterior, pois nesta a educação interliga com todas as áreas, estando presente em todos os aspectos do território, o que realmente não se verifica na actuação resultante desta estrutura.
2.2.3 - Crítica à estrutura organizacional
Para ir ao encontro de um projecto construído em conjunto por todas as organizações do território, é necessário, tal como já foi referido, uma intervenção transversal por parte da autarquia, já que esta é a dinamizadora do mesmo. Também já foi referido que este tipo de projectos não pode dirigir-se apenas para as escolas, mas sim para uma concepção de educação mais alargada. Desta forma, a estrutura da autarquia deve estar adaptada à intervenção que realiza, para que esta seja executada de forma eficiente. No caso da Câmara Municipal de Alcochete isso não acontece, visto que a educação está separada de todas as outras valência com as quais deve estabelecer parcerias constantes, como a cultura, o desporto, e o associativismo. Ora, estas parcerias apenas ocorrem esporadicamente e sempre direccionadas para as escolas, não indo assim ao encontro de uma lógica educativa mais alargada. Ou seja, tal como é defendido no presente trabalho, a intervenção em educação nos territórios deveria seguir as linhas orientadoras das cidades educadoras, requerendo assim a uma actuação integral, e não fragmentada, apelando não só à escolaridade dos alunos, ou à reconversão dos adultos, mas também aos estímulos culturais e a prática desportiva, à potenciação de valores de cidadania, solidariedade, cooperação, ou seja, no conjunto, apelando à felicidade dos cidadãos. Isto implica uma intersecção de áreas dentro da autarquia, enquanto entidade fulcral num processo como o plano estratégico da educação, com trabalho de cooperação constante entre as várias divisões ou sectores.
No entanto tal como se pode verificar no anexo 1.2, deu-se uma evolução até à actual estrutura, visto que antes a educação era uma área omissa, integrada na Divisão de Serviços Sociais e Culturais.
2.3 – Caracterização da estrutura segundo Mintzberg
Depois de apresentada a estrutura da organização, tentarei caracterizá-la segundo o modelo teórico de Mintzberg. Este autor “defende que, para além dos aspectos habitualmente considerados na definição de uma estrutura organizacional, como a amplitude do controlo, os graus de formalização e centralização e os sistemas de planeamento, é fundamental ter em conta como é que as organizações realmente funcionam, isto é, quais são as suas componentes básicas e como se inter-relacionam, quais são os mecanismos de coordenação.” (Teixeira, 2005: 108).
Mintzberg considera seis estruturas para caracterizar as instituições, sendo as seis configurações estruturais a estrutura simples, a burocracia mecanicista, a burocracia profissional, a estrutura divisionalizada, a adocracia e por último a estrutura missionária.
Para incluir qualquer organização em alguma destas estruturas, Mintzberg utiliza três parâmetros para analisar as organizações sendo eles: centralização/descentralização, complexidade e formalização. Importa assim esclarecer cada um deles, e saber que é a interacção entre eles que diferencia as diferentes estruturas:
• Complexidade: grau de diferenciação e integração existente em uma organização. Os principais tipos encontrados são: diferenciação vertical, diferenciação horizontal e diferenciação espacial;
• Formalização: grau de padronização das actividades da organização, ou seja, o grau com que regras e procedimentos escritos e comunicações padronizadas estão incorporadas no projecto da organização;
• Centralização: grau de centralização da autoridade para a tomada de decisão formal, em uma pessoa, unidade ou nível hierárquico.
A variação dessas dimensões dá origem a diferentes estruturas, estando em extremos opostos as estruturas burocráticas e adhocráticas. Ou seja, as estruturas diferenciam-se na medida em que os parâmetros se alteram, isto é, da formalização dos processos internos da organização, ou a maior ou menor descentralização verificada ao nível do poder organizacional, bem como ainda no que diz respeito à complexidade dos processos de trabalho utilizados na instituição.
É necessário referir que no presente trabalho importa caracterizar principalmente o sector da educação que é a unidade orgânica onde realizei o estágio, contudo nunca
esquecendo a organização no seu todo, dado que esta influencia necessariamente o desempenho do sector. Assim, penso que se trata de uma organização Burocrática Mecanicista, dado que existe uma hierarquia acentuada, bem como os procedimentos bastante formalizados, e uma distinção nítida entre os operacionais e os funcionais. No entanto, aqui é excepção o comportamento da coordenadora do sector que não acentua a hierarquia do mesmo. Mas é necessário frisar que nenhuma organização encaixa unicamente nas características de apenas uma das configurações estruturais, sendo estas apenas representações simplificadas da realidade, porque o que acontece de facto, é encontrar-se combinações das várias configurações, podendo predominar uma, como é no caso, a predominância da tipologia Burocrática Mecanicista.
2. 4 - Relações com o exterior
Actualmente para responder às necessidades cada vez mais complexas da população, as entidades unem-se com o objectivo de melhorar o seu desempenho. No caso do presente relatório, dado não ser este o principal ponto de investigação, as relações com o exterior apenas serão analisadas de uma forma superficial. Assim, estas devem ser analisadas segundo quatro parâmetros: persistência, formalidade, natureza e consistência (Pinhal, 1999). É importante perceber o que cada um destes itens significa, e de que forma podem ser avaliadas as relações exteriores. Desta forma, a persistência é relativa à temporalidade da relação, se esta é permanente, regular ou circunstancial, ou seja, desta forma é possível perceber qual o tipo de relação em termos de tempo que as entidades mantêm. Relativamente à formalidade, as relações podem ser caracterizadas por se tratarem de relações formais, não formais ou informais, sendo que as primeiras são regulamentadas legalmente, as não formais apenas regulamentadas a nível interno das entidades, ou por protocolo, mas sem consequências para o exterior, e as informais, relações sem qualquer vínculo. No que diz respeito à natureza da relação esta pode ser de interesse material, humano, financeiro ou informacional, isto é, a troca de qualquer um destes recursos, ou vários em simultâneo. Por último pretende-se com a análise das relações exteriores perceber qual a consistência das mesmas, ou seja, se existe ou não um projecto comum entre as entidades, com concepção e/ou realização comum.
Seguidamente serão apresentadas todas as entidades com as quais o sector da educação detém relações, sendo assim estas analisadas à luz dos parâmetros anteriormente referidos.
Entidades Objectivo da Relação Classificação
Persistência Formalidade Natureza Consistência
Juntas de freguesia de Alcochete, Samouco e São Francisco Descentralização de competências nas Juntas de Freguesia
Permanente Formal Materiais, financeiras, humanas Há consistência GEOTA – Grupo de Estudo de Ordenamento do Território e Ambiente No âmbito do projecto Coastwatch Europe “Um olhar sobre a biodiversidade”
Regular Formal Materiais, humanas,
informacional
Há consistência (pressão para melhorar a costa litoral) AMRS – Associação de Municípios da Região de Setúbal No âmbito da candidatura “Reengenharia e Desmaterialização de Processos”, apresentada ao SAMA (Sistema de Apoio à Modernização Administrativa)
Permanente Formal (protocolo) Materiais, humanas Há consistência
Agrupamento Vertical de Escolas de Alcochete No âmbito da implementação do programa de actividades de enriquecimento curricular ao nível da actividade física e desportiva
Permanente Formal Materiais, humanas e financeiras Há consistência Andante, Associação Artística No âmbito da promoção da leitura e língua portuguesa, através da realização de espectáculos
Circunstancial Não formal Materiais, humanas e financeiras Há consistência projecto de formação Fundação João Gonçalves Júnior No âmbito da
utilização das Salinas
de Alcochete como Núcleo Museológico Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade IP e FREEPORT No âmbito de candidatura ao QREN – Programa Operacional Regional de Lisboa, para Gestão activa de espaços
protegidos e classificados relativa o
Pólo de Animação Ambiental Sitio das Hortas;
Regular Formal Materiais, humanos e
financeiros
Há consistência
Sociedade Imparcial 15 de Janeiro de 1898
Cedência da sala à Câmara Municipal para
realização de iniciativas da autarquia;
Circunstancial Não formal Materiais, humanos e financeiros Não há consistência Instituições de pré- escolar e 1.º ciclo privadas Participação nos eventos
Regular Informal Materiais e humanos Não há consistência
Com a análise da tabela acima, verifica-se que o sector da educação detém alguns projectos em conjunto com outras entidades, estabelecendo contudo, também outras relações unicamente por contrapartidas financeiras, materiais e/ou humanas. Assim, analisando as relações exteriores do sector verifica-se que existem seis delas em que há, de alguma forma, consistência, ou seja, um projecto constituído em conjunto. O primeiro caso são as Juntas de Freguesia em que nasce um projecto conjunto, fruto da descentralização de competências da Câmara Municipal para aquelas. Também com a AMRS há consistência, no âmbito da candidatura a “Reengenharia e Desmaterialização de Processos”, onde a autarquia participa neste projecto, existindo a troca de bens materiais e humanos. Outra entidade com a qual há uma relação em que se verifica consistência é a GEOTA no âmbito do projecto Coastwatch Europe “Um olhar sobre a biodiversidade”, em que todos os concelhos presentes na costa litoral dão o seu contributo para a preservação desta. Assim, trata-se de uma relação em que existe um projecto comum a todos os concelhos que participam, como é o caso de Alcochete.
No caso da Andante, existe um projecto construído em conjunto de formação para docentes, e sempre que é sentida essa necessidade, aquela entidade realiza acções de formação para os interessados. O quinto caso de consistência é a relação estabelecida com o Agrupamento Vertical de Escolas, no âmbito das actividades extra-curriculares definidas na legislação, existindo assim formalidade, e um projecto constituído em comum pelas duas entidades. Por último, outro exemplo, é o caso da relação com o Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade IP e o FREEPORT, relativamente ao pólo de animação das Hortas, o qual está integrado no sector da educação. Aqui, existe um projecto em que em conjunto estas entidades exploram um espaço, realizando diversas actividades, como exposições, passeios pedestres, etc. Conclui-se portanto, que o sector da educação tem relações externas, por um lado, circunstanciais, e não formais em que existe a troca de bens materiais, financeiros e/ou humanos para uma actividade específica, e por outro, detém outras relações das quais brotam projectos conjuntos.
2.5- Financiamento local
Aquando da Constituição da República de 1976 as autarquias obtiveram autonomia, sendo aí definidas também as bases orientadoras da reforma das finanças locais. Ou seja, a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias locais, para que estas possam executar as competências adquiridas por descentralização,
pois até essa data as autarquias sempre se caracterizaram por falta de verbas. Assim, um ano depois, o sistema de financiamento baseado na relação Estado – autarquias foi modificado, sendo extintos os subsídios e comparticipações. Em 1979 foi assim criado o Fundo de Equilíbrio Financeiro, com a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/79), atribuindo assim às autarquias alguma autonomia financeira. Desta forma, as principais fontes de rendimento das autarquias, eram os impostos locais e as transferências financeiras do Estado, denominadas de Fundo de Equilíbrio Financeiro.
Este Fundo de Equilíbrio Financeiro passou por várias modificações mas actualmente ele divide-se em três tipos de transferências: Fundo Geral, Fundo de Coesão e Fundo Social. Relativamente ao primeiro financia as atribuições e