Conforme já mencionado anteriormente, desde a década de 1990 o Brasil começou a seguir as recomendações do receituário neoliberal propostas pelo Consenso de Washington e pelas instituições financeiras que atuam em âmbito mundial, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial no que diz respeito à política econômica de austeridade fiscal, sendo esta utilizada no país como estratégia de enfrentamento à “crise” do Estado pela qual vinha passando. Nesse contexto, dentre os campos que foram mais atingidos por esse rigoroso processo de controle de gastos e corte de despesas merece destaque o social,
com ênfase para a previdência social, que em decorrência de sua própria natureza dispõe de “uma capacidade arrecadatória de volumes gigantescos de capitais, sendo isso a longo prazo (30, 35, 40 anos ou mais), o que aumenta sobremaneira o desejo dos capitalistas de se apropriar desses recursos bilionários” (JESUS, 2018, p.166).
No decurso da história da Previdência Social, tanto existem momentos em que esta foi marcada por reformas, que seguem na direção da ampliação de direitos, como situações em que ela foi assinalada por contrarreformas, que caminham na perspectiva da restrição de direitos (SILVA, 2018). Já se mencionou neste trabalho, que mediante a promulgação da Constituição de 1988, visualizou-se no Brasil a mais relevante reforma que ocorreu no âmbito da Previdência Social, pois foi a partir desse grande marco que esta, somada às políticas de saúde e assistência social, passou a ser considerada também uma política de Seguridade Social. A datar desse período contará com um orçamento único, composto por receitas de fontes variadas, o que, na visão da mencionada autora, lhe conferiu balanços superavitários no decorrer dos anos, mesmo com as gigantescas renúncias tributárias e desvios de recursos para outras finalidades, como no caso da incidência da Desvinculação da Receita da União (DRU). Todavia, com a necessidade de o capital se expandir, este fez com que novas formas de obtenção de lucros fossem criadas, inclusive através de direitos sociais arduamente conquistados pela classe trabalhadora. Assim, a “contrarreforma” da previdência social é uma das respostas do Estado para essa necessidade de novos lócus de exploração e acumulação de riqueza” (ROCHA, 2015, p. 200). Nesse contexto, a autora ainda afirma que esse processo de “contrarreforma” da previdência social brasileira está imerso no movimento de mundialização do capital, com o consequente avanço do capital financeiro, que apresenta a grande necessidade de criação de novos mercados. Para que se possa entender toda essa dinâmica é preciso focalizar no “poder da finança”, conforme analisa Chesnais:
[...]. Para se obter respostas é necessário entender o ‘poder da finança’. A atenção deve ser focalizada, em primeiro lugar, nos atores chaves da finança liberalizada. São principalmente as instituições financeiras não-bancárias, também chamadas investidores institucionais, fundos de pensão, fundos de aplicação coletivos e sociedades seguradoras, assim como empresas financeiras especializadas que gravitam em torno delas. A centralização das rendas não reinvestidas na produção e não consumidas permitiu que essas instituições se tornassem proprietárias-acionistas de um novo tipo de empresa e detivessem, ao mesmo tempo, elevados volumes de títulos da dívida pública, de forma que os governos se tornaram seus “devedores”. A liberalização e a mundialização financeira deram aos mais importantes proprietários de ações e obrigações os meios de influir sobre repartição da renda em duas dimensões essenciais: a da distribuição da riqueza produzida entre salários, lucros e renda financeira, e comandam o emprego e o crescimento, é difícil imaginar um
poder mais forte que o da finança (CHESNAIS, 2005 apud ROCHA, 2015, p.176- 177).
É seguindo essa lógica que Jesus (2018) afirma serem as tendências de financeirização e especulação econômicas continuamente nutridas através da transformação da política social em “produto financeiro” e da mercantilização dos direitos e benefícios da Previdência Social, que nesse caso ocorre principalmente por meio das aposentadorias e fundos de pensões dos trabalhadores. Ainda de acordo com o autor, o foco desse processo passa a ser o controle sobre o lucrativo fundo público, que se torna um terreno muito visado pelos setores rentistas da economia nacional e internacional.
Diante disso, Jesus (2018) também acrescenta que prevalece nesse contexto a orientação macroeconômica neoliberal que possui como principal intenção fazer com que o Estado social brasileiro desloque sua responsabilidade pela gestão do fundo público da Previdência Social para o “mercado”, sendo o acesso aos serviços e benefícios dessa política realizado a partir daí através de suas contratações, tanto por meio de contribuições particulares como por intermédio dos bancos, principalmente os privados – verdadeira discrepância no que concerne à garantia desse acesso sob a forma de direitos de seguridade social, conforme expresso na Carta Constitucional de 1988. Tem-se, assim, a presença de um Estado que sofre com as fortes pressões (nem sempre tão visíveis) do capital financeiro quanto à destinação do fundo público e as orientações das suas políticas e serviços públicos. (SILVA, 2018).
Ainda no que diz respeito às pressões que o capital financeiro exerce sobre o Estado, três são os argumentos que este primeiro utiliza, repetidamente, para sustentar o processo de contrarreforma da Previdência Social: o envelhecimento da população e a ideia de crise, gerando uma imagem distorcida sobre a incapacidade de a previdência pública se manter sob o seu regime de repartição; as alegações dos elevados custos do trabalho, impondo as renúncias tributárias em prol das empresas, diminuindo a participação do capital no custeio da previdência pública e aumentando a participação dos trabalhadores; e as falsas informações de que os investimentos na previdência pública causam o aumento da dívida pública dos governos e desestabilizam os orçamentos (SILVA, 2016, apud SILVA, 2018).
Conforme Lourenço (et al, 2017) o início desse processo de reestruturação restritiva de direitos da Previdência Social no Brasil se deu no primeiro mandato do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998), que ao assumir a presidência do país já tinha a contrarreforma da Previdência como uma proposta não alheia à sua política adotada com o Plano Real, programa econômico em que deixava clara a sua defesa a esse processo, como uma estratégia voltada para o controle da dívida pública, estabilização econômica e confiança dos investidores estrangeiros.
Os autores acrescentam que no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) de 1995, Bresser Pereira, titular do Ministério da Administração e Reforma do Estado, já havia realizado fortes críticas aos funcionários públicos com relação aos “muitos privilégios” que estes tinham, como era o caso de suas estabilidades nos empregos, o que para o ministro deveria acabar, uma vez que o caráter protecionista tolhia o espírito empreendedor, sendo o Regime Jurídico Único visto como um obstáculo da administração pública e da gestão empresarial que ele apresentava para os serviços públicos, haja vista que a estabilidade provocava a não valorização do trabalho.
Em decorrência da conjuntura elencada, Bresser apontava como uma das medidas a serem adotadas e como um dos princípios para a contrarreforma da Previdência Social a demissão de funcionários públicos (regimes próprios) por insuficiência de desempenho. É dessa maneira que, em 1995, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n. 33, enviada ao Congresso Nacional, propunha alterações na “aposentadoria e benefícios dos segurados da Previdência Social pública e gerida pelo INSS, o que afetou os que são cobertos pelo RGPS e RPPS, respectivamente, com exceção dos militares das Forças Armadas” (LOURENÇO et al, 2017, p. 472). Após três anos de tramitação no Congresso Nacional, mais especificamente 15 de dezembro de 1998, é que a PEC nº 33 foi aprovada por meio da Emenda Constitucional nº 20 (IDEM).
Assim, é a partir da Emenda Constitucional nº 20, de 1998 (EC nº 20), que se inicia “o ciclo de restrições de direitos previdenciários, ou seja, o movimento de contrarreforma da Previdência Social” (SILVA, 2018, p.137). Nesse sentido, para Lourenço (et al, 2017) tal emenda provocou alterações, principalmente, no que se refere ao aumento do tempo de contribuição e o adiamento do acesso à aposentadoria tanto no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) como no Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). Além disso, também argumenta-se que a partir da EC nº 20 foi retirada a constitucionalidade que havia no cálculo para o valor dos benefícios, possibilitando no ano de 1999 a criação de uma lei complementar que estabeleceu o Fator Previdenciário, “o qual impôs uma espécie de multa
a quem quisesse aposentar-se sem ter atingido os requisitos instituídos” (LOURENÇO et al, 2017,p. 473). Ainda sobre o Fator Previdenciário (FP), Rocha (2015, p. 63) elucida:
Para o governo, o fator previdenciário é uma proposta que visa corrigir o desequilíbrio entre o tempo de contribuição e o tempo de usufruto dos benefícios. É uma resposta à pressão demográfica sobre o sistema e permite considerar o envelhecimento da população no cálculo do benefício a partir da apuração do tempo de “sobrevida”. O fator previdenciário inclui critérios combinados entre idade no momento da aposentadoria, tempo de contribuição, esforço contributivo e expectativa de sobrevida, na definição do valor do benefício.
De forma sintética, Costa (2018) afirma que o fator previdenciário serviu como critério para definir o valor do benefício e, dessa forma, diminuir aposentadorias consideradas precoces. Nesse sentido, Silva (2018) acrescenta que como o governo de FHC não conseguiu vincular o tempo de contribuição à idade para fins de aposentadoria, este excluiu a fórmula de cálculo dos benefícios da Constituição Federal de 1988, o que possibilitou a criação do fator previdenciário que, segundo a autora, durou até meados de 2015 como regra geral para o cálculo de aposentadorias, diminuindo os seus valores em até 40%.
Diante do que foi elencado, Ennes (2012) esclarece que houve o aumento do período contributivo e a minimização dos gastos no longo prazo pela concessão por menor período. Em outras palavras: “trata-se de trabalhar mais, contribuir mais e receber menos, estreitando a relação entre contribuições e benefícios pela nova regra de cálculo” (CECHIN, 2002, p. 23 apud ENNES, 2012, p.74).
Nessa conjuntura, outra mudança imposta pela EC nº 20/1998 foi aquela que se refere às aposentadorias especiais, que foram praticamente extintas, “permanecendo esse direito apenas para professores (exceto os universitários) e trabalhadores em atividades insalubres” (LOURENÇO et al, 2017, p.473). Os autores também evidenciam que houve o fim da pensão integral por morte, além de ter sido realizado um expressivo esforço para aprovar a contribuição previdenciária dos aposentados, o que foi inviabilizado pelo Supremo Tribunal Federal.
Ainda nesse contexto, a contrarreforma da Previdência ocorrida no governo de FHC tornou comuns as regras tanto para o RGPS como para o RPPS, estabelecendo-se um teto para as aposentadorias. Todavia, afirma-se que não houve a aprovação do teto das aposentadorias dos funcionários públicos federais em virtude das diversas manifestações que esse segmento realizou contra as medidas propostas, e não havia também como obrigar que estes trabalhadores efetuassem a compra da previdência complementar, o que foi modificado na contrarreforma do primeiro governo de Dilma Rousseff. (LOURENÇO et al, 2017, p. 474).
A fim de promover a reforma da Previdência Social, o governo de FHC utilizou-se do argumento de que a existência do RGPS e RPPS geraria grandes injustiças, pois “os funcionários públicos teriam direito à aposentadoria integral e o acesso a valores mais altos, o que traria diferenças na totalidade das transferências efetuadas pela União para os RPPS” (IDEM). De acordo com Silva (2018), esse mesmo governo ainda promoveu, a partir da Emenda Constitucional nº 20/1998, uma significativa desconstitucionalização de direitos, uma vez que esta Emenda transferiu suas regulamentações para leis ordinárias, tomando o exemplo do cálculo dos valores de outros benefícios e das regras de reajustamento de benefícios e do teto de seus valores e contribuições sociais dos empregadores.
A partir do ano de 2003, com a eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003- 2010), a “reforma” continuou, mas dessa vez as modificações tinham como foco a Previdência dos servidores públicos (ENNES, 2012). De acordo com Silva (2018, p.138) ao assumir a presidência do Brasil Lula se deparou com uma “economia estagnada, elevados índices de desemprego, além de grande comprometimento do Orçamento Geral da União com os serviços e amortizações da dívida pública”, o que ainda na visão da autora não significou uma verdadeira mudança nas diretrizes macroeconômicas desse governo com relação ao governo antecedente, ainda que durante os anos de 2004 a 2011 o Brasil tenha vivenciado um crescimento em sua economia e a melhoria em alguns de seus indicadores sociais.
Nesse contexto, vale ressaltar que no ano de 2008 o mundo viveu um forte agravamento da crise estrutural do capital, que teve o declínio do setor imobiliário dos Estados Unidos como seu “detonador”, afetando outros países como o Brasil, que sob o governo de Lula teve a permissão das renúncias de suas receitas para reduzir os efeitos dessa crise (beneficiando o capital produtivo) e o incentivo ao consumo (SILVA, 2018). Cedendo às pressões do capital financeiro, as principais medidas do movimento de contrarreforma da Previdência Social no governo Lula tiveram início logo no primeiro ano de seu mandato, através da Emenda Constitucional nº 41(EC nº 41), de 19 de dezembro de 2003, que posteriormente foram complementadas ou revistas pela Emenda Constitucional nº 47 (EC nº 47) de julho de 2005. (SILVA, 2018).
As modificações mais substanciais realizadas pela EC nº 41/2003 atingiriam os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), destinados aos servidores públicos, alcançando objetivos já visados pelos governos de FHC, mas que só se concretizaram no governo Lula, medidas essas evidenciadas por Rocha (2015, p. 65):
As mudanças mais substanciais da Emenda Constitucional nº 41, em 2003, atingiram os servidores públicos nos RPPS, com a introdução de contribuição para os inativos sobre aposentadorias e pensões com alíquota idêntica a dos servidores ativos (incidente sobre o que exceder ao teto do RGPS); fixação de teto para remuneração (incluindo pensão e aposentadorias); introdução de critérios cruzados para aposentadoria (idade, tempo de contribuição, tempo no serviço público e tempo no cargo); perda de direitos na aposentadoria proporcional (para os incluídos na regra de transição); introdução de fator redutor de proventos de 5% por ano de idade inferior àqueles estabelecidos.
Para a autora supramencionada, além de a EC nº 41 ter estabelecido a contribuição previdenciária para aposentados e pensionistas sobre a parte da remuneração que excedia o valor do teto dos benefícios do RGPS, ter implementado novas regras de elegibilidade para o acesso à aposentadoria e diversas outras mudanças restritivas, “a mais expressiva mudança “foi o fim da aposentadoria integral por tempo de serviço no âmbito do RPPS, uma das principais cláusulas do contrato de trabalho entre servidores públicos e seu empregador” (Idem, p.66).
Rocha ainda acrescenta que o direito à aposentadoria integral por tempo de serviço foi substituído pela opção de vincular-se a um fundo de previdência complementar (que funcionaria sob o regime de capitalização), já previsto no Projeto de Lei nº 1.992/07, com a criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (FUNPRESP), além do estabelecimento de um limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões igual ao RGPS. Encaminhada ao Congresso ainda no governo Lula, o referido Projeto só foi aprovado no governo Dilma, se transformando na Lei 12.618 de 30 de abril de 2012, que estabeleceu o Fundo de Previdência Privada para os servidores dos três poderes, regulamentando também a Funpresp para o executivo, que vigorou somente em 01 de março de 2013 (CARTAXO, 2015).
Nesse sentido, o servidor que fosse admitido depois da promulgação da EC nº 41 e que ganhasse acima do teto do RGPS seria “compelido a aderir à Previdência complementar para não perder renda na aposentadoria” (ENNES, 2012, p.82). Contudo, esse processo restritivo de diretos previdenciários foi tensionado pela classe trabalhadora, em especial pelos servidores públicos, o que fez com que fosse promulgada a PEC paralela em sessão Conjunta do Congresso Nacional, dando origem à EC nº 47/2005 (ROCHA, 2015).
A Emenda Constitucional nº 47 “retomou a possibilidade de aposentadoria com valores integrais para os servidores que tivessem ingressado no serviço público anterior a 16 de dezembro de 1998, data da promulgação da EC nº 20” (SILVA, 2018, p.139). Esta Emenda
também se expressou como uma conquista no que tange ao campo dos segurados facultativos de baixa renda, uma vez que ela incluiu de forma diferenciada pessoas que se dedicavam unicamente ao trabalho doméstico em suas residências ao estabelecer alíquotas contributivas e carências menores do que as vigentes para os demais segurados do RGPS, permitindo assim que donas de casas pudessem receber benefícios previdenciários como a licença maternidade e aposentadoria por idade, por exemplo (ROCHA, 2015).
No tocante ao estabelecimento de alíquotas contributivas e carências menores do que as vigentes para os outros segurados da Previdência Social, Silva (2018) afirma que essa mudança resultou no fomento ao crescimento da cobertura da Previdência pelos segmentos em trabalho informal através de programas como o Microempreendedor, que possibilita aos seus segurados realizar contribuições com uma taxa de 5% sobre o salário mínimo, mas não lhes confere o direito de se aposentarem por tempo de contribuição, “o que constitui uma restrição de direito, que impôs à Previdência Social uma estratificação de direitos conforme a alíquota de contribuição, distanciando-a mais ainda da visão de Seguridade Social” (SILVA, 2018, p.140).
Ainda nesse contexto, foi no sentido de aumentar os espaços de discussão próprios acerca da política de Previdência Social que se institui o Fórum Nacional de Previdência Social (FNPS), “cuja duração oficial se deu entre 12 de fevereiro e 22 de agosto de 2007” (SILVA, 2011, p. 295). Dentre as diversas propostas de debate que surgiram no Fórum, merece destaque aquela que se refere à desvinculação do valor do salário mínimo tanto dos benefícios previdenciários como também do Benefício de Prestação Continuada (BPC) da Assistência Social, o que segundo Lopez (2009, p.22 apud SILVA, 2018, p.140-141) não ocorreu, apesar dos desacordos verificados nesse sentido.
Verificou-se desacordo quanto à desvinculação do salário mínimo do piso previdenciário e à diferenciação dos pisos previdenciários e pisos assistenciais. A bancada dos empresários argumentou ser necessária a desvinculação do piso previdenciário ao salário mínimo para se preservar a equivalência entre contribuição e renda de aposentadoria, no caso de crescimento do valor real do mínimo [...]. O próprio ministro da Previdência argumentou ser um entrave à elevação do valor real do salário mínimo a vinculação do piso previdenciário aos benefícios assistenciais. Contudo, governo e trabalhadores redigiram posição consensual onde consta que “deve-se preservar o piso assistencial vinculado ao salário mínimo conforme estabelecido na Constituição Federal de 1988, respeitando seus direitos básicos de cidadania” (LOPEZ, 2009, p. 22 apud SILVA, 2018, p.140-141).
O referido Fórum, todavia, não alcançou as finalidades desejadas pelo governo, que “em última instância era obter o apoio dos segmentos representativos dos trabalhadores e aposentados às propostas de mudanças da previdência que o Governo Lula pretendia realizar naquele ano” (SILVA, 2011, p.298). Algumas dessas medidas foram retomadas pelo governo Dilma Rousseff e por seus sucessores.
O governo de Dilma Rousseff (2011-2016) ficou marcado pelo crescimento da perspectiva neoliberal de apego à estabilidade monetária e superávit primário, ao passo que também buscou estratégias para fazer com que a economia nacional pudesse alavancar, o que na verdade “levou a um conjunto de providências para favorecer os investimentos privados, representando verdadeiro desfalque ao fundo público” (MOREIRA; NOBRE, 2016, p.531). Nesse contexto, as autoras elucidam que Dilma realizou transferências indiretas às empresas através das renúncias tributárias, renúncias essas que pretendiam combater os efeitos da crise internacional de 2008 a partir da diminuição dos impostos (diretos e indiretos) para determinados setores da economia, comprometendo uma expressiva parte da arrecadação tributária federal.
De fato, promoveu-se um conjunto de incentivos às empresas privadas que caracterizaram generoso socorro diante da crise global do sistema capitalista, como exemplo a substituição da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamento (20% do INSS) de 15 setores da indústria para alíquotas de 1,5% e 2,5%, sobre o faturamento bruto das empresas, resultando em renúncia estimada em 7,2 bilhões (Idem, p. 532).
Nesse sentido, as renúncias tributárias se configuram como uma das expressões desse “movimento de contrarreforma iniciado em 1998, que perpassam todos os governos desde a década de 1998” (SILVA, 2018. p. 141), que normalmente passam despercebidos pela sociedade em razão da complexidade do assunto ou até mesmo porque são aprovadas por instrumentos normativos de forma discreta, como no caso das leis ordinárias.
Assim, com a diminuição do orçamento do fundo público e com o não alcance do crescimento da economia, o Brasil vivenciou um definhamento das suas fontes de financiamento da seguridade social porque houve um agravamento de seu desequilíbrio econômico, o que provocou um novo ajustamento fiscal através de medidas que dificultaram ainda mais o acesso aos benefícios sociais e que também tornaram mais árdua a vida de muitos trabalhadores (MOREIRA; NOBRE, 2016).
De acordo com Cartaxo (2015), o governo de Dilma Rousseff aprovou o Projeto de Lei 1992/2007, dando origem a Lei 12.618 de 30 de abril de 2012, que estabeleceu o Fundo
de Previdência Privada para os servidores dos três poderes, passando também a regulamentar,