UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
MARIA LUÍSA CAVALCANTI DE MORAIS
O SERVIÇO SOCIAL PREVIDENCIÁRIO NA CONTEMPORANEIDADE BRASILEIRA: UMA ANÁLISE ACERCA DOS LIMITES, POSSIBILIDADES E
DILEMAS QUE PERMEIAM O EXERCÍCIO PROFISSIONAL DO (A) ASSISTENTE SOCIAL NO ÂMBITO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS).
NATAL/RN 2019
O SERVIÇO SOCIAL PREVIDENCIÁRIO NA CONTEMPORANEIDADE BRASILEIRA: UMA ANÁLISE ACERCA DOS LIMITES, POSSIBILIDADES E
DILEMAS QUE PERMEIAM O EXERCÍCIO PROFISSIONAL DO (A) ASSISTENTE SOCIAL NO ÂMBITO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS).
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Federal do Rio Grande do Norte, para obtenção do título de Bacharel em Serviço Social.
Orientadora: Profª Dra. Ilka de Lima Souza
NATAL/RN 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Morais, Maria Luisa Cavalcanti de.
O Serviço Social previdenciário na contemporaneidade brasileira: uma análise acerca dos limites, possibilidades e dilemas que permeiam o exercício profissional do (a) assistente social no âmbito do Instituto Nacional Do Seguro Social (INSS) / Maria Luisa Cavalcanti de Morais. - 2019.
81f.: il.
Monografia (Graduação em Serviço Social) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Serviço Social. Natal, RN, 2019. Orientadora: Profa. Dra. Ilka de Lima Souza.
1. Serviço Social - Monografia. 2. Previdência social - Monografia. 3. Assistente social - Exercício profissional - Monografia. I. Souza, Ilka de Lima. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/CCSA CDU 364.4 Elaborado por Shirley de Carvalho Guedes - CRB-15/404
O SERVIÇO SOCIAL PREVIDENCIÁRIO NA CONTEMPORANEIDADE BRASILEIRA: UMA ANÁLISE ACERCA DOS LIMITES, POSSIBILIDADES E
DILEMAS QUE PERMEIAM O EXERCÍCIO PROFISSIONAL DO (A) ASSISTENTE SOCIAL NO ÂMBITO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS).
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Federal do Rio Grande do Norte, para obtenção do título de Bacharel em Serviço Social.
Aprovado em: 25/06/2019
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Profª Drª Ilka de Lima Souza
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN (Orientadora)
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Profª M.ª Anna Luiza Lopes Liberato Alexandre Freire Faculdade Maurício de Nassau – UNINASSAU
(Membro externo)
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Carmen Oliveira Medeiros Melo CRESS/RN 1109
1 INTRODUÇÃO ... 13
2 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DAS ORIGENS DA SEGURIDADE
SOCIAL NO BRASIL ... 17
2.1 A POLÍTICA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL ... 22 2.2 CONTRARREFORMAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: IMPACTOS ATINENTES A UMA POLÍTICA DE INSERÇÃO NACIONAL ... 28 2.3 CARACTERÍSTICAS IMPORTANTES DO MOVIMENTO DE CONTRARREFORMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA NA CONTEMPORANEIDADE ... 35
3 A INSERÇÃO DO SERVIÇO SOCIAL NA POLÍTICA PREVIDENCIÁRIA
BRASILEIRA ... 55
3.1 AVANÇOS E RETROCESSOS CONTEMPORÂNEOS DO SERVIÇO SOCIAL NA PREVIDÊNCIA SOCIAL ... 61 3.2 O SERVIÇO SOCIAL NA AGÊNCIA NATAL-CENTRO – DESAFIOS E ENFRENTAMENTOS INERENTES AO EXERCÍCIO PROFISSIONAL ... 72
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 77
Agradeço primeiro ao meu bom Deus por ter me ofertado o dom da vida, por ser minha “mola propulsora” e meu sustento em meio a tudo.
À minha família por todo apoio e incentivo que sempre me ofereceram, em especial à minha mãe, Edijane, por todo o seu carinho e paciência comigo durante esse processo e à minha tia, Elza, por sua compreensão, generosidade e também por nunca desacreditar das minhas capacidades.
Ao meu namorado, Carlos, por todo amor, apoio e paciência que sempre me ofertou.
Aos meus amigos e amigas que estiveram ao meu lado diante de todos os desafios que vivenciei e das conquistas que alcancei, sendo a construção deste trabalho mais uma delas. À minha orientadora, Ilka, por toda competência, solicitude e compreensão comigo diante dessa fase.
Aos meus professores e professoras que foram fundamentais para a minha formação acadêmica e desenvolvimento profissional, em especial à professora Anna Luiza por compartilhar comigo do seu tempo, da sua experiência profissional e por ter me apoiado nesse processo.
À equipe do Serviço Social do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), da Gerência Executiva de Natal (GEXNAT) por ter me acolhido no Instituto de forma tão atenciosa, solícita e também por toda contribuição que me deram não só na minha formação acadêmica e desenvolvimento profissional, mas também no meu processo de construção enquanto ser humano, em especial à minha supervisora Rafaella Alencar e às assistentes sociais Silvana Lira, Jandira Sotero e Carmen Oliveira.
“Vida é luta. Vida sem luta é um mar morto no centro do organismo universal”.
O presente Trabalho de Conclusão de Curso tem como objetivo geral analisar os dilemas que permeiam o trabalho profissional do (a) assistente social na atualidade no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Como objetivos específicos delimitou-se: apreender as condições de trabalho do assistente social; identificar os limites, desafios que se apresentam à categoria dentro do INSS e evidenciar e analisar a direção sociopolítica que vem seguindo a categoria profissional no âmbito desse espaço socioocupacional. Entende-se que desenvolver problematizações sobre o tema pode contribuir com o debate acerca da atual situação que permeia o exercício profissional da categoria no referido espaço sociocupacional. Além de reafirmar a relevância dos assistentes sociais na luta pela garantia de direitos da classe trabalhadora. A motivação para pesquisar sobre o assunto resultou da experiência de estágio curricular não obrigatório na Agência de Previdência Social (APS) Natal - Centro do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Para o desenvolvimento do tema realizou-se pesquisa bibliográfica e documental, além da observação participante. Constatou-se que por mais que o Serviço Social se empenhe na construção de um projeto profissional de vertente crítica, que também almeja um projeto de sociedade mais democrática, justa e igualitária para toda a classe trabalhadora, a categoria sofre no desenvolvimento de seu exercício profissional cotidiano com os rebatimentos contemporâneos dos processos de reestruturação produtiva e da adoção da programática neoliberal. Contudo, apesar de todos os desafios que se apresentam cotidianamente, o Serviço Social do INSS não deixa de lutar por seus ideais profissionais, pois faz parte de uma categoria profissional que é historicamente forjada na luta e que caminha na contramão do neoliberalismo e dos atuais processos ideológicos, políticos e econômicos que afetam a organização da sociedade, as políticas sociais e os seus próprios espaços de trabalho.
Palavras-chave: Serviço Social. Previdência Social. Exercício Profissional. Dilemas.
The purpose of this Course Completion Work is to analyze the dilemmas that permeate the professional work of the current social worker within the National Social Security Institute (INSS). Specific objectives were defined as: seizing the working conditions of the social worker; to identify the limits, challenges that are presented to the category within the INSS and to highlight and analyze the socio-political direction that has been following the professional category in the scope of this socio-occupational space. It is understood that developing problematizations on the topic can contribute to the debate about the current situation that permeates the professional exercise of the category in the aforementioned socio-occupational space. In addition to reaffirming the relevance of social workers in the fight for the guarantee of working class rights. The motivation to research on the subject resulted from the experience of non-compulsory curricular internship at the Social Security Agency (APS) Natal - Center of the National Institute of Social Security (INSS). For the development of the theme, bibliographical and documentary research was carried out, besides the participant observation. It was found that although the Social Service is committed to the construction of a professional project of critical importance, which also aims at a more democratic, just and equal society project for the entire working class, the category suffers in the development of its professional practice with contemporary refutations of productive restructuring processes and the adoption of neoliberal programmatic. However, despite all the challenges that are presented daily, the Social Service of the INSS does not stop fighting for its professional ideals, as it is part of a professional category that is historically forged in the struggle and that moves against neoliberalism and the current processes ideological, political and economic factors that affect the organization of society, social policies and their own work spaces. Keywords: Social Service. Social Security. Professional Exercise. Dilemmas. Counter reforms.
APS – Agência de Previdência Social
ACD – Auditoria Cidadã da Dívida
ANPM – Associação Nacional do Médicos Peritos
BMOB – Benefícios com Indícios de Irregularidade do Monitoramento Operacional de
Benefícios
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CAPS – Caixas de Aposentadorias e Pensões
CFESS – Conselho Federal de Serviço Social
CIF – Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CMMP – Comissão Mista da Medida Provisória
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CNT – Conselho Nacional do Trabalho
CONASF – Comissão Nacional dos(as) Assistentes Sociais da FENASPS
CRESS – Conselho Regional de Serviço Social
DIAP – Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos
DIRBEN – Diretoria de Benefícios
DIRSAT – Diretoria de Saúde do Trabalho
DNPS – Departamento Nacional da Previdência Social
DRU – Desvinculação de Receitas da União
FENASPS – Federação Nacional das Associações de Aposentados, Pensionistas e
Participantes em Fundo de Pensão do Setor de Telecomunicações
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
FNPS – Fórum Nacional de Previdência Social
FUNPRESP – Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal
FUNRURAL – Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural
GET – Gerenciador de Tarefas
GEXNAT/RN– Gerência Executiva do INSS em Natal/ Rio Grande do Norte
GT – Grupo de Trabalho
IAP–Institutos de Aposentadorias e Pensões
IAPC– Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Trabalhadores do Comércio
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFBrA – Índice de Funcionalidade Brasileiro Aplicado para Fins de Aposentadoria
INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
ISS – Instituto de Serviços Sociais
LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social
LBA – Legião Brasileira de Assistência
MARE – Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado
OMS – Organização Mundial de Saúde
PBA – Plano Básico de Ação
PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
PEC – Proposta de Emenda Constitucional
PRÓ- RURAL – Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor Rural
PT– Partido dos Trabalhadores
RGPS – Regime Geral de Previdência Social
RPPS – Regime Próprio de Previdência Social
SINPAS– Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho é resultado de experiências vivenciadas em Estágio Curricular não Obrigatório em Serviço Social realizado no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) - Agência Natal-Centro/RN, no período de novembro de 2017 a julho de 2019. O INSS é o órgão do Ministério da Previdência Social (autarquia federal) que apresenta como missão garantir proteção aos cidadãos através do reconhecimento de seus direitos, almejando o bem-estar social destes como fim último. Nesse contexto, se configura como um dos espaços de trabalho que abarcam e demandam a atuação profissional dos (as) assistentes sociais, categoria que evidencia uma jornada histórica de lutas e resistências nesse âmbito em defesa da política pública de previdência social para toda a população.
Diante do exposto, é importante situar a previdência como um dos eixos do tripé da Seguridade Social, que compreende também as políticas de saúde e de assistência social. Posta na Constituição Federal de 1988 como um amplo e articulado sistema de proteção social organizado pelo poder público, a seguridade tem suas ações voltadas para a luta pela redução das desigualdades sociais e pela melhoria do padrão de vida dos indivíduos. Contudo, se faz necessário localizar este sistema em um cenário marcado pela ofensiva do capital financeiro e pela negação de direitos conquistados pelos trabalhadores, conjuntura essa que só tende, cada vez mais, a converter tais direitos sociais em instrumentos lucrativos para o mercado, via previdência privada.
Destarte, em se tratando mais especificamente da política previdenciária, esta apresenta estreita relação com o movimento estrutural/conjuntural de cada momento histórico da sociedade brasileira, dinâmica essa que se expressa em suas variadas políticas econômicas e na correlação de forças que a determinam. Nesse contexto, a referida política apresenta como características fundamentais constitutivas a contradição entre a reprodução da força de trabalho e a admissão dos direitos sociais, que ora caminha no sentido da universalização da cobertura e expansão dos benefícios e serviços, e ora tende a afunilar estes processos com base na concepção restrita de Seguridade ou no entendimento limitado acerca do Seguro Social.
É ainda em meio a essa “teia” de relações sociais transpassadas por interesses antagônicos do capital e do trabalho que o Serviço Social do INSS vem reafirmar seu compromisso com a concepção ampliada de Seguridade, enquanto padrão público, estatal e
laico de proteção social com alcance universal, de acordo com o que foi definido na Carta de Maceió (2000), buscando, assim, uma maior e melhor articulação entre não só as políticas de previdência social, assistência social e saúde, mas também com a educação, habitação e demais políticas setoriais em prol da universalização do acesso a bens e serviços socialmente produzidos pela classe trabalhadora. No INSS Natal –Centro os (as) assistentes sociais se apropriam da concepção histórico-dialética a fim de analisar as contradições que incidem sobre a realidade imediata de seus usuários numa perspectiva de totalidade social, traçando estratégias de superação que perpassam a dimensão individual, a culpabilização destes pela “questão social” – parte integrante das relações sociais capitalistas, a qual expressa um conjunto de expressões que determinam as desigualdades sociais – que vivenciam, propondo, de tal maneira, ações de afirmação e expansão do direito social.
Somado ao que foi elencado, ainda existe a constante luta da categoria profissional no INSS para impedir que as suas competências e atribuições profissionais sejam entregues às determinações sociais/institucionais, o que tende não só a provocar retrocessos na tradição crítica e histórica do Serviço Social, mas que também acaba evidenciando um risco que esta corre no que se refere à sua própria permanência no referido espaço sociocupacional, uma vez que o significado social da profissão passa assim a ser esvaziado pelo fato de os (as) assistentes sociais serem submetidos à lógica da polivalência (realização de toda e qualquer ação dentro do Instituto) tão valorizada pelas novas determinações dos processos de reestruturação produtiva do capital.
Nesse sentido, a experiência de estágio vivenciada foi de suma importância para evidenciar como vem se materializando o processo de desvalorização/descaracterização do exercício profissional dos (as) assistentes sociais no INSS, já iniciado com o não reconhecimento do analista do seguro social com formação em Serviço Social (nomenclatura atual do cargo assumido pela categoria) como assistente social e profissional da área da saúde. Recentemente, tal processo vem sendo ainda mais agudizado com o cerceamento da categoria pela política de “modernização” da gestão da instituição, que está realizando o controle de tempo por atividade (redução no tempo das avaliações sociais das pessoas com deficiência e de idosos, comprometendo a qualidade dos atendimentos); o controle da quantidade e do tipo de atendimento (agendamento de socializações de informações sociais básicas, burocratizando o acesso dos usuários a informações sobre seus direitos sociais), fomentando a produtividade e provocando o desvio de função/polivalência, contexto esse de graves ameaças aos usuários e
profissionais da área no que se refere aos direitos sociais historicamente conquistados pela classe trabalhadora.
Posto isso, a trajetória de estágio foi suscitando alguns questionamentos na perspectiva de se obter maiores aproximações sobre o lugar atualmente ocupado pelos (as) assistentes sociais no âmbito da previdência social pública, uma vez que não foi possível realizar o aprofundamento dessa temática anteriormente por uma série de limitações temporais. Nesse sentido, surgiram as seguintes perguntas norteadoras: quais dilemas permeiam o efetivo exercício profissional nas atuais condições sócio históricas? Como as condições de trabalho têm afetado o exercício profissional dos (as) assistentes sociais nesse espaço? Quais limites e desafios se apresentam ao Serviço Social no contexto do INSS? Qual direção social e política vem sendo materializada pela categoria profissional? Entende-se que desenvolver problematizações, reflexões e análises nesse contexto pode contribuir para o debate acerca da atual situação em que se processa o exercício profissional do assistente social no INSS frente à conjuntura em que estão inseridos, reafirmando a relevância do trabalho realizado pela categoria na luta pela garantia de direitos da classe trabalhadora.
Assim sendo, este trabalho tem como objetivo geral analisar os dilemas que permeiam o trabalho profissional do(a) assistente social na atualidade no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Além disso, também apresenta como objetivos específicos apreender as condições de trabalho do assistente social; identificar os limites, desafios que se apresentam à categoria dentro do INSS e evidenciar e analisar a direção sociopolítica que vem seguindo a categoria profissional no âmbito desse espaço sociocupacional.
Em se tratando dos procedimentos metodológicos, definiu-se por realizar: pesquisa bibliográfica para embasar melhor algumas reflexões acerca do tema, possibilitando a identificação de produções recentes sobre o assunto e, consequentemente, a própria problematização do referido objeto através de artigos publicados em revistas da área, como os da “Revista Serviço Social & Sociedade”, monografias e livros, tendo autores como Léa Braga, Maria do Socorro Reis Cabral; Maria Lúcia Lopes da Silva, Ivanette Boschetti, dentre diversos outros (as) autores (as); pesquisa documental, com levantamento de dados advindos de Memorandos Circulares, Decretos, Decretos-Lei. Portarias, Notas Técnicas emitidas por entidades representativas da categoria, como o CFESS, e a FENASPS, por exemplo; e a observação participante no cotidiano de estágio, o que propiciou uma visão mais ampla de detalhes e da sequência dos eventos observados.
O trabalho está organizado em dois capítulos, além da presente introdução e das considerações finais. No primeiro capítulo destacam-se algumas breves considerações sobre o percurso histórico da Seguridade Social no Brasil, com ênfase para a construção da Previdência Social brasileira e as características importantes dos processos de contrarreformas que esta vem sofrendo na contemporaneidade; no segundo capítulo, trata-se da inserção do Serviço Social na política previdenciária brasileira, evidenciando alguns avanços e retrocessos que os (as) assistentes sociais vêm vivenciando na contemporaneidade no âmbito da Previdência Social, além de demarcar alguns desafios enfrentados pelos (as) assistentes sociais da agência Natal - Centro/RN no que concerne ao desenvolvimento de seus exercícios profissionais e, também, aos enfrentamentos que vêm conseguindo realizar em meio a essas dificuldades.
2 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DAS ORIGENS DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL
Em se tratando da gênese do termo "seguridade social", distintas são as formas que autores estudiosos da área1 abordam a referida temática. Nesse contexto, contudo, Silva (2011) afirma que entre esses estudiosos existe um relativo consenso no tocante a dois pontos de vista que remetem à origem desse termo. O primeiro deles afirma que o emprego desse conceito foi feito, pioneiramente, em 14 de agosto de 1935, nos Estados Unidos da América, em Lei sancionada pelo então presidente da nação na época, Franklin Roosevelt. Foi por intermédio dessa Lei, a “Social Security Act”, ou seja, Lei de Seguridade Social, que foram instituídos “vários programas sociais voltados para o bem-estar da sociedade (incluindo os seguros sociais)” (SILVA, 2011, p. 90)
A segunda vertente consensuada entre os autores é a que apresenta a concepção contemporânea de seguridade social como tendo sido desenvolvida “no Relatório sobre Seguro Social e Serviços Afins, publicado em 1942, na Inglaterra, durante a Segunda Guerra Mundial, por deliberação do parlamento britânico, documento esse que ficou conhecido como Plano Beveridge de Seguridade Social – por ter tido como relator o Lord William Beveridge” (Idem, p. 90). Nesse sentido, de acordo com Boschetti (2007), no modelo beveridgiano os direitos são voltados para todos os cidadãos incondicionalmente ou subordinados a condições de recursos, de forma que sejam garantidos os mínimos sociais a todos que se encontram em situações de necessidade, ou seja, os direitos têm caráter universal. A autora ainda acrescenta que nesse modelo o financiamento é oriundo dos impostos e a gestão é pública, estatal.
Todavia, antes do supracitado Plano, foi estabelecido na Alemanha, por volta dos anos de 1883 e 1889, durante o Governo do Chanceler Otto Von Bismarck, um sistema de proteção social que posteriormente ficou conhecido por modelo bismarckiano (nome dado em homenagem ao seu criador), sistema esse centrado no seguro social e de acesso praticamente restrito aos trabalhadores assalariados e seus dependentes, mediante contribuição anterior, conforme elucida Rocha (2015, p.31):
O sistema estruturado sob o comando do chanceler Otto Von Bismarck foi instituído na Alemanha entre 1883 e 1889; consistia em um sistema de proteção social que
contemplava o seguro-saúde, o seguro acidente do trabalho e a aposentadoria por invalidez e velhice. O modelo alemão incorporou reivindicações dos trabalhadores por proteção social, na perspectiva de transformá-las em meios de subordiná-los e de conter o avanço de suas lutas. Tratava-se de um sistema centrado no seguro social e de acesso basicamente restrito aos trabalhadores assalariados e seus dependentes, mediante contribuição prévia (ROCHA, 2015, p.31).
Seguindo Ennes (2012), enquanto o modelo beveridgiano tem como finalidade a luta contra a pobreza, os benefícios garantidos pelo modelo bismarckiano se propõem a manter a renda dos trabalhadores em momentos de risco social (decorrência da ausência de trabalho). Nesse contexto, Boschetti (2006) afirma que as distinções presentes entre os princípios desses sistemas de proteção social provocaram o surgimento e a instituição de diferenciados modelos de seguridade social nos países capitalistas, dependendo das específicas relações fundadas entre o Estado e as classes sociais nesses países, sendo difícil encontrar, nos dias de hoje, um modelo desses que não seja híbrido, ou seja, que não mescle características beveridgianas e bismarckianas em suas estruturas (em maior ou menor intensidade).
É diante dessa conjuntura que se insere o modelo de Seguridade Social do Brasil em sua Constituição Federal de 1998. Esse modelo, conforme Silva (2011, p.94) partiu de um já existente e que também “protegia fundamentalmente aos empregados estáveis, fortalecendo sua inclinação beveridgiana, por força das pressões sociais que marcaram o processo constituinte, o que resultou na ampliação de sua natureza híbrida”.
Foi somente com a Constituição de 1988 que as políticas de previdência, saúde e assistência social foram reorganizadas e re-estruturadas com novos princípios e diretrizes e passaram a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar de ter um caráter inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteção social, a seguridade social acabou se caracterizando como um sistema híbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdência) com direitos de caráter universal (saúde) e direitos seletivos (assistência) (BOSCHETTI, 2007, p.8).
É importante ressaltar, entretanto, que os anos de introdução da política social no Brasil já datavam do governo de Getúlio Vargas (1930-1945), período em que o Estado passou a atuar de forma mais direta e regular na organização econômica e social do país (ROCHA, 2015). Nesse sentido, a Era Vargas ficou marcada pela “regulamentação das relações de trabalho no país, buscando transformar a luta de classes em colaboração de classes, e o impulso à construção do Estado social, em sintonia com os processos internacionais [...]” (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.106).
Nesse período, as primeiras iniciativas no que se refere à proteção social no Brasil foram sustentadas pela lógica do seguro, por meio dos benefícios da Previdência Social. Esses
benefícios eram oferecidos pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que se expandiram na década de 1930 com a finalidade de encobrir os riscos voltados para a perda “da capacidade laborativa (velhice, morte, invalidez, doença) naquelas categorias de trabalhadores estratégicas, mas com planos pouco uniformizados e orientados pela lógica contributiva e do seguro” (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.106).
Ainda nos anos de 1930, foi também criado o Ministério da Educação e Saúde Pública, que se expressou como um marco no processo de construção institucional da saúde pública (enquanto política estatal) no Brasil, pois anteriormente não havia uma política nacional de saúde, “sendo que a intervenção efetiva do Estado inicia-se naquele momento, a partir de dois eixos: a saúde pública e a medicina previdenciária, ligada aos IAPs, para as categorias que tinham acesso a elas” (Idem, p.107). Nesse contexto, a saúde passou a ser regida através de campanhas sanitárias coordenadas pelo Departamento Nacional de Saúde, instituído em 1937.
Em se tratando da Assistência Social, apesar de seu caráter recente enquanto política pública, “a chamada ação assistencial do Estado brasileiro em direção às camadas mais carentes da população remonta pelo menos a 1942, ano da criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA)” (ROCHA, 2015, p.81). Essa instituição, ainda de acordo com a referida autora, foi criada para atender às famílias dos soldados brasileiros envolvidos na Segunda Guerra Mundial e deteve um caráter fortemente assistencialista e seletivista.
O desfecho desse momento introdutório da política social no Brasil se deu com a Constituição de 1937, que reafirmou a necessidade de reconhecimento das categorias de trabalhadores pelo Estado, e também com a Consolidação das Leis trabalhistas, a CLT, promulgada em 1943, que firmou o modelo corporativista e fragmentado do reconhecimento dos direitos no Brasil (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.108).
No ano de 1945, afirma Silva (2011, p. 172), “o mundo foi tomado pelas ideias democráticas e o regime autoritário brasileiro já não podia ser mantido”. Diante de toda essa efervescência de ideais democráticos, Getúlio Vargas é deposto do poder. Behring e Boschetti (2011) acrescentam que, nesse momento, o Brasil contou com a presença de um movimento operário e popular mais amadurecido e com uma ampla agenda de reivindicações.
Durante a Era Vargas, o mercado de trabalho no país ampliou a sua estruturação e teve como aporte fundamental a legislação trabalhista e previdenciária. Essa junção, por um lado demonstrou “a profunda dependência da expansão da cobertura da previdência social do trabalho assalariado, por outro, evidenciou que o mercado de trabalho no Brasil ganhou este
impulso nessa época, com o fim especial de imprimir um novo padrão de acumulação” (Idem,p.172-173). Tal padrão se estabeleceu em atividades urbanas industriais, porém não eliminou as características já existentes: reduzido nível de escolaridade, salários precários, baixa qualidade dos postos de trabalho, informalidade, rotatividade da mão e obra, dentre outras. Nesse sentido, a ampliação da cobertura previdenciária desempenhou papel importante no que concerne à garantia de reprodução da força de trabalho e adaptação dos trabalhadores ao mercado de trabalho que começava a se estruturar.
Os anos subsequentes, mais precisamente entre o período de 1964 a 1985, o Brasil vivenciou a instauração de uma Ditadura Civil - Militar, momento em que os militares tomaram o poder do país e aí estabeleceram um regime marcado pela repressão e violência a todos aqueles que se opunham a ele. Esse contexto trouxe, paradoxalmente, diversas consequências importantes para a política social.
Em sua análise sobre o referido período, Silva (2011) elucida como alguns eventos importantes que ocorreram na época da Ditadura Civil - Militar brasileira: a criação, em 1969, do Plano Básico da Previdência Social, que alcançou os trabalhadores rurais; a criação, em 1974, do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), responsável pela coordenação nacional e pela gestão das políticas de previdência social e assistência social; a fundação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), em 1977, com o objetivo de integrar ações, programas, projetos, serviços e benefícios de responsabilidade de sete órgãos2, mediante a orientação, coordenação e gestão do MPAS, dentre outros avanços. Contudo, se faz necessário ressaltar que esse aprofundamento da função das políticas sociais serviu “como instrumento de controle político do Estado sobre a sociedade” (SILVA, 2011, p.185).
Com o fim da Ditadura Civil - Militar, em 1985, houve a convocação de um Congresso Constituinte para formular uma nova Carta Constitucional, que seria promulgada somente em 1988. No seu processo de elaboração, a Constituição Federal de 1988 contou com
2 Segundo Silva (2011, p.187), esses órgãos eram o Instituto Nacional de Assistência Médica da Pevidência Social – INAMPS, responsável pela política de saúde dos segurados; Insituto Nacional de Previcência Social – INPS, que geria e operacionalizava os benefícios; Instituto de Administraçao Financeira da Previdência Social – IAPAS, responsável pela arrecadação e administração dos recursos da previdência; Fundação Legião Brasileira de Assistência Social – LBA, a qual competia a política de assistência social; Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor-FUNABEM, com atenção voltada para as crianças e adolescentes; DATAPREV-Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social; Central de Medicamentos – CEME, que geria a política de medicamentos.
uma expressiva presença dos movimentos sociais em torno das lutas “pela redemocratização do país, resgate das liberdades individuais e coletivas e ampliação dos direitos sociais” (KUCK, 2014, p.13).
Anteriormente, o que se constatava nas políticas sociais do Brasil eram suas fortes tendências centralizadoras, fragmentistas, de pequena cobertura, de características iníquas e ausentes de uniformidade nos benefícios, aspectos esses que geraram na própria sociedade brasileira o “sentimento” de uma forte dívida social a ser resolvida – resolução que começaria com esse processo de instituição da seguridade na Constituição de 1988 (SILVA, 2011). Dessa maneira, as lutas travadas pelos vários movimentos se organizavam no sentido da garantia da equidade, da amplitude de cobertura e da participação democrática dos cidadãos brasileiros no seu sistema de seguridade social.
De acordo com o Artigo 194 da Constituição Federal de 1988, “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988). É importante ressaltar que esse sistema está inserido no Título VIII da Carta Magna, “Da Ordem Social”, trazendo, mais especificamente, em seu capítulo II, dos artigos 194 a 204, disposições a ele relativas. Ainda em consonância com os termos do parágrafo único do seu Art. 194, a Lei Maior traz quais são os objetivos que intenciona com a organização da seguridade.
a) universalidade da cobertura e atendimento;
b) uniformidade e equivalência dos benefícios rurais e urbanos; c) seletividade e distributividade na prestação de serviços; d) irredutibilidade no valor dos benefícios;
e) diversidade da base de financiamento estruturada em orçamento da Seguridade Social (autônomo);
f) equidade na forma de participação no custeio;
g) caráter democrático dos seus subsistemas (previdência, saúde e assistência). (BRASIL, 1988).
Nesse ínterim, as políticas sociais que compõem a seguridade social ganharam um novo status. Em se tratando da área da saúde, esta passou a ter incutido em seu significado a perspectiva da universalização, conquista alcançada por meio da colaboração dos militantes do forte Movimento Sanitário da década de 19803·. No âmbito da previdência, tal universalização se deu no sentido da mudança do direito resultante do exercício do trabalho assalariado para o direito oriundo através de contribuições realizadas, permitindo que tanto os
trabalhadores urbanos como rurais pudessem a ela ter acesso. Em se tratando da Assistência Social, esta adquiriu o estado de política pública, passando a se desvencilhar do cunho assistencialista e clientelista, que antes a caracterizava, para se tornar objeto de responsabilização estatal no que tange ao enfrentamento da pobreza e da desigualdade social (SILVA, 2011)
De tal modo, a partir da elaboração da Constituição Federal de 1988 surgiu também a nova formatação do regime público de proteção social no Brasil, sendo o conceito de seguridade social, a partir da incorporação das áreas da saúde, previdência social e assistência social em sua estrutura, um imensurável avanço em tal âmbito. Esse sistema de seguridade tem princípios que se orientam para a minimização das desigualdades sociais e melhoria do padrão de vida dos indivíduos, dispondo de novas regras referentes às suas fontes de custeio, organização, formas de acesso de seus usuários, além do aprimoramento/universalização de benefícios e serviços para atender a essas demandas e àquelas condizentes aos limites de natureza gerencial desse mesmo sistema.
2.1 A POLÍTICA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
O desenvolvimento da política de Previdência Social no Brasil esteve ligado aos diversos momentos históricos, econômicos e sociais que se sucederam no país. Essa política, segundo Silva (2011, p.89), “nasce e se estrutura no Brasil concomitantemente à estruturação do mercado de trabalho, entre as décadas de 1920 e 1970”. Nesse contexto, tal estruturação se configurou como resposta tanto para atender aos interesses dos trabalhadores – que reivindicavam em suas lutas itens atrelados à proteção social, diante das inseguranças que eram geradas pela nova base produtiva – quanto para dar suporte às “estratégias de apoio ao novo padrão de acumulação do capital que se formou no país nesse período” (IDEM). Ainda de acordo com a supracitada autora, esse novo padrão estava apoiado em uma estrutura produtiva de base urbano-industrial, que se contrapunha ao modelo de acumulação firmado sobre atividades econômicas de base agrário-exportadora, conforme também elucida Kuck (2014, p.11)
Esse período foi marcado pelo desenvolvimento do capitalismo e trouxe consigo inúmeras contradições que interferiram diretamente na construção dessa política. Se por um lado esta surgiu como reivindicação dos trabalhadores por proteção social frente às precárias condições que vinham enfrentando no mundo do trabalho, por
outro também se consolidou como uma estratégia política de contenção desses trabalhadores, a fim de amenizar o período de grandes manifestações do operariado. Além disso, o surgimento da Previdência Social serviu ainda como uma manutenção da força de trabalho da classe trabalhadora, a fim de adaptar e controlar a população a um novo padrão de acumulação do capital, através do vínculo salariado (KUCK, 2014, p.11).
Nesse contexto, Kuck (2014) afirma também que a Previdência Social se inicia com a proposta de garantir formas indispensáveis de sobrevivência em casos de risco ou em situações que pudessem, de alguma maneira, afetar o desenvolvimento da atividade laboral do trabalhador e de seus dependentes, no intuito de preservar o círculo econômico quando da ausência de condições para venda da força de trabalho.
No tocante à implantação do sistema previdenciário no Brasil, esta foi alcançada por intermédio do Decreto-Lei 4.682, de 24 de janeiro de 1923, mais conhecido como Lei Elói de Chaves, sendo a partir dele determinada a criação das primeiras Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) para os empregados em empresas ferroviárias (SILVA, 2011). A partir desta Lei ficou garantido aos trabalhadores das estradas de ferro “o direito ao atendimento médico, ao medicamento, à aposentadoria e à pensão em caso de morte” (ROCHA, 2015, p.28). Segundo Ennes (2012), três anos após a implantação do referido sistema, em 1926, por meio da Lei nº 5.109, essas medidas foram estendidas para os trabalhadores marítimos e portuários, que eram as categorias profissionais que tinham melhor organização política e maior poder de pressão, além de serem aquelas que eram incumbidas pelo escoamento da produção cafeeira.
Contudo, a organização das CAP´s era feita por empresas e, na maior parte das vezes, “não era atingido um número mínimo de filiados com capacidade contributiva que permitisse estabelecer um fluxo de receita adequado para garantir o pagamento dos benefícios a longo prazo” (ENNES, 2012, p.51). Diante disso, a autora destaca que o modelo dessas Caixas começou a dar sinais de esgotamento ainda no decorrer da década de 1930, o que resultou na primeira crise financeira e administrativa enfrentado pelo sistema de Previdência Social do Brasil.
De acordo com Rocha (2015), foi a partir de 1930, na primeira etapa do governo de Getúlio Vargas (1930-1945) que o Estado começou a agir de forma mais direta e regular na organização econômica e social. Durante esse período, observa-se que o Brasil apresentou diversas inovações no âmbito das relações de trabalho e das políticas sociais, especialmente no campo da previdência social, tendo como principal finalidade criar uma força de trabalho que pudesse servir à indústria em fase de expansão (SILVA, 2011). No ano de 1933, o
governo Vargas criou outro tipo de instituição previdenciária, os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP's), que eram restritos aos trabalhadores urbanos e que apresentavam uma forma de organização diferente daquela realizada pelos CAP's, conforme destaca Ennes (2012, p.52):
Nesta conjuntura, os IAP's passam a ser os responsáveis pela proteção do trabalhador e sua família enquanto autarquias centralizadas na esfera federal, o que determinava a filiação por categoria profissional, as mais expressivas no mercado de trabalho para as quais sempre havia um sindicato (marítimos, bancários e industriários), servidores do Estado, trabalhadores vinculados ao setor de transporte de cargas e comerciários, dentre outros, e não por empresa como se dava nas CAP's (ENNES, 2012, p.52)
Diante do que foi colocado pela autora, percebe-se que o governo de Getúlio Vargas começou a realizar uma mudança de estratégia no que diz respeito à política de previdência social, pois no lugar de fomentar a criação de novas CAP's passou a incentivar a formação de novos IAP's. Entretanto, essa mudança estava voltada para interesses que visavam o “fortalecimento da poupança nacional com o fundo previdenciário gerido pelo governo federal e usado como recurso para financiar o projeto de modernização da economia” (COSTA, 2018, p.293).
O primeiro IAP criado foi o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Trabalhadores Marítimos através do Decreto nº 22, de 29 de junho 1933. Silva (2011) elucida que após a criação deste Instituto, outros também foram viabilizados para abarcar mais categorias profissionais, como no caso dos IAP's voltados para os comerciários, bancários e industriários. Todavia, conforme Faleiros (2000 apud ENNES, 2012, p.53), cada um desses Institutos dispunha de uma estrutura específica de benefícios e contribuições, o que provocou uma expressiva diferença no que tange à qualidade na proteção social, além de ter gestado um modelo injusto de proteção social aos trabalhadores urbanos e rurais:
Como cada um dos Institutos possuía uma estrutura específica de benefícios e contribuições, criava-se uma grande diferença no que se refere à qualidade na proteção social, sem contar a disparidade existente entre os trabalhadores urbanos e os rurais, uma vez que os primeiros eram o alvo da proteção e os segundos permaneceram fora da área de cobertura do sistema estatal da previdência até os anos 1970 (FALEIROS, 2000 apud ENNES, 2012, p.53).
Entretanto, se faz necessário ressaltar que as tendências de uniformização dos critérios de acesso, valores das contribuições e prestações de retorno no que concerne à previdência social, além da unificação dos CAP's e IAP's começaram a ganhar força na primeira etapa do Governo de Getúlio Vargas. (SILVA, 2011). Nesse contexto, a iniciativa que aí ocorreu “desenvolveu-se, como era de se esperar, no Ministério do Trabalho, em 1941, como uma proposta de unificação dos benefícios” (MALLOY, 1986, p.90 apud SILVA, 2011, p.172).
Com o fracasso dessa proposta, Ennes (2012) acrescenta que o governo de Vargas tentou realizar uma reforma do sistema previdenciário por meio do projeto de unificação da Previdência com a criação do Instituto de Serviços Sociais (ISS), este fundamentado na experiência da Inglaterra (Plano Beveridge), porém essa tentativa não se concretizou, mesmo com a existência do Decreto n° 7.526, de 7 de maio de 1945, que dispôs acerca da criação do ISS, uma vez que sobressaíram os interesses corporativos associados às manifestações dos setores.
Além do que foi elencado, a organização desses Institutos gerou muitos questionamentos no que concerne “à dinâmica heterogênea e disposição dos recursos entre as categorias profissionais que se diferenciavam conforme o poder econômico e colocavam em xeque a qualidade da proteção social de acordo com a influência no mercado” (KUCK, 2014, p.12). Assim, na Era Juscelino Kubitschek (1956-1961) houve a promulgação da Lei 3.807, de 26 de agosto de 1960, mais conhecida por Lei Orgânica da Previdência (LOPS)4, que surgiu como forma de tentar uniformizar os benefícios previdenciários no Brasil (Costa, 2018) Conforme Silva (2011), o projeto da LOPS foi construído através do apoio de boa parte dos servidores da previdência social, uma vez que a maioria destes defendia os processos de unificação, universalização e padronização da previdência. A finalidade era reestabelecer esses princípios que, desde 1945, estavam inseridos na proposta de criação dos ISS's, que o governo brasileiro buscou efetivar, mas que se deparou com resistências (interesses corporativos) que interferiram esses processos. Ainda assim, essa Lei realizou suas contribuições no que tange ao processo de unificação da Previdência Social, como afirma Silva (2011, p.81):
Apesar disso, pode-se dizer que a LOPS foi essencial ao processo de unificação da Previdência Social, ao uniformizar as normas e critérios de acesso aos benefícios e serviços, bem como o teto das contribuições e dos valores dos benefícios. O nivelamento de alguns benefícios, carências, valores de contribuições, entre outros, tornou mais fácil a gestão do sistema e favoreceu a sua centralização posterior, com a unificação dos IAP's e Caixas no INPS. Essa unificação refere-se apenas aos trabalhadores da iniciativa privada, da previdência social, não incluindo os servidores públicos civis e militares. Portanto, foi uma unificação dos Institutos e Caixas, que passaram a compor o que atualmente é denominada Previdência Social – parte mais expressiva do sistema previdenciário brasileiro.
4 De acordo com Faleiros (2000, p.46 apud ENNES, 2012, p.54), “a LOPS incorporou os autônomos à Previdência Social e definiu um período mínimo de contribuições de cinco anos para uma aposentadoria aos 60 anos (mulheres) e 65 (homens). Contemplava uma série de benefícios e serviços, inclusive o Serviço Social e a alimentação e possibilitava, exceto para os ferroviários, a aposentadoria por tempo de serviço aos 55 anos. Esse limite de idade foi abolido pela Lei 4.130, de 1962”.
Nesse sentido, entende-se que por mais que a LOPS tenha uniformizado apenas os benefícios previdenciários, foi ela que “abriu as vias” para que o processo de unificação dos sistemas previdenciários (CAP's e IAP's) ocorresse por meio do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). E em se tratando do INPS, este foi criado no ao de 1966, durante o regime militar instaurado no Brasil já em 1964, através do Decreto-lei n. 72/1966 e, desde então, passou a abarcar vários segmentos de trabalhadores assalariados urbanos inseridos no setor privado, porém outros continuaram excluídos do sistema, como era o caso dos trabalhadores rurais, os empregados domésticos e os trabalhadores autônomos (ROCHA, 2015). Ainda segundo a autora, o INPS foi vinculado, inicialmente ao Ministério do Trabalho, porém em 1971 passou a fazer parte do Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS), momento em que foi criado pela primeira vez no país um ministério orientado para a gestão da previdência social. No ano de 1974, esta política foi transferida para o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
Todavia, se faz necessário ressaltar que em 1963, durante o governo de João Goulart (1961 – 1964), pouco tempo antes da implementação da Ditadura Civil – Militar no Brasil, ocorreu um importante período na história dos direitos previdenciários no país, momento em que houve a aprovação do Estatuto do Trabalhador Rural, por meio da Lei nº 4.214/63, responsável pela regulação das relações de trabalho no campo, que até essa época “estavam à margem da legislação trabalhista” (ROCHA, 2015, p.32). Foi a partir desse Estatuto que houve a instituição do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), o que se configurou como um expressivo avanço no que concerne à conquista de direitos pelos trabalhadores rurais, “não fosse a falta de recursos definidos para a sua operacionalização, pois logo após a sua aprovação ocorreu o golpe militar de 1964” (Idem, p.32).
Diante disso, Silva (2011) destaca que foi somente no dia 1º de maio de 1969 que o Plano Básico da Previdência Social foi instituído, alcançando os trabalhadores rurais pelo Decreto-lei nº 564. A autora acrescenta que em 1971, com a Lei Complementar nº 11, foi criado o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Pró-Rural), que passou a ser gerido pelo FUNRURAL. Este programa garantia alguns benefícios previdenciários aos trabalhadores rurais, como aposentadoria por idade e auxílio-funeral, tendo a assistência médica como centro de suas medidas. Pouco tempo após, em 1972, a previdência social passou a abarcar em sua estrutura duas categorias historicamente excluídas: as empregadas domésticas, em 11 de dezembro de 1972, através da Lei nº 5.859, e os trabalhadores
autônomos, por meio da Lei nº 5.890 de 1973, “com direitos até então reservados às ocupações reguladas pela Consolidação das Leis do Trabalho” (ROCHA, 2015, p.33).
Esta expansão de direitos previdenciários ocorrida durante o regime ditatorial no Brasil (1964-1985) se expressou como um mecanismo que “buscava legitimidade política” (ENNES, 2012, p.55). Nesse sentido, foi criado em 1974, através da Lei 74.274, de 04 de julho, o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), incumbido pela coordenação nacional e gestão das políticas de previdência social e assistência brasileiras. Em 1977, a Lei nº 6.439 institui o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), que tinha o objetivo de “formular e propor as políticas de previdência, assistência médica e farmacêutica e de assistência social, bem como supervisionar as sete instituições vinculadas ao ministério, atrelando, dessa forma, uma organização funcional às instituições” (ROCHA, 2015, p.33).
Com o término da ditadura militar, na década de 1980, inicia-se um processo de restauração da democracia, período em que a evolução da proteção social vai resultar na criação da seguridade social na Constituição de 1998 (Rocha, 2015). A autora ainda afirma que esse novo sistema surgiu a partir de um outro já existente (CAPs, IAPs, INAMPS, LBA), os quais garantiam proteção fundamentalmente aos empregados estáveis, consolidando sua inclinação beveridgiana através das pressões sociais que marcaram o processo constituinte, o que culminou na ampliação de sua natureza híbrida.
De tal modo, foi a partir da Constituição Federal de 1988 que a Previdência Social se consolidou enquanto política de proteção social, juntamente com a Saúde e Assistência Social, compondo essas o tripé da Seguridade Social. Tal política apresenta como características centrais a contribuição prévia (mensal) e valor dos benefícios proporcional à contribuição feita. De acordo com Ennes (2012), estes são os aspectos fundamentais da Previdência Social no Brasil, que assegura aposentadorias, pensões, salário-maternidade, auxílio doenças e outros benefícios e serviços, exclusivamente ou em alguns casos prioritariamente, ao trabalhador e a sua família.
Contudo, mesmo com consolidação formal da política de Previdência Social no Brasil através da Constituição de 1988, a lógica de acumulação capitalista, com seus processos de mundialização do capital, continuou imprimindo novas formas de precarização e desmontes nessa política, com ênfase em suas contrarreformas neoliberais contemporâneas, como será melhor abordado no item a seguir.
2.2 CONTRARREFORMAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: IMPACTOS ATINENTES A UMA POLÍTICA DE INSERÇÃO NACIONAL
Durante a década de 1980, no contexto internacional, visualizaram-se intensas mudanças no capitalismo em virtude da crise de superacumulação que atingiu o sistema e se manifestou na metade da década de 1970 nos países do capitalismo avançado (LOPES, 2011). Nesse sentido, tais países foram assolados por uma forte queda de suas taxas de lucros, queda essa que lhes provocou baixas taxas de crescimento de produção e de produtividade, aumento em seus índices de desemprego e elevação das suas taxas de inflação, o que fez com que o capital se reorganizasse para encarar a nova crise “através de estratégias voltadas à retomada do processo de acumulação, tendo como centro a reestruturação produtiva e a conseqüente reorganização do mundo do trabalho com redução de direitos sociais e trabalhistas” (LUZA; SIMIONATTO, 2011, p.2).
Diante disso, o modelo neoliberal se firmou como o novo padrão hegemônico de acumulação capitalista não só nos países centrais, uma vez que se espraiou em escala mundial, atingindo também os países de capitalismo periférico (ENNES, 2012). Com relação a estes últimos, a crise do capital e as maneiras de enfrentá-la surgiram em momentos diferentes e de modos singulares, tendo em vista as realidades específicas de cada país, mas em cada um deles as “mudanças na economia, no papel do Estado e no mundo do trabalho sob diretrizes neoliberais imprimiu efeitos devastadores” (SILVA, 2011, p.190).
No caso do Brasil, mesmo não existindo um sistema de seguridade social semelhante ao do Welfare State 5 no decorrer de sua história, foi através das conquistas manifestas na Constituição Federal de 1988, que se tornou possível a criação de um sistema de proteção social no país. Todavia, o Brasil começou a seguir as recomendações do receituário neoliberal já a partir da década de 1990, indicações essas que se configuraram como um verdadeiro desapreço às conquistas e requisitos contidos na Carta Magna de 1988, uma vez que se davam no sentido do desfinanciamento das políticas sociais (NEVES, 2016). Nesse sentido, a sociedade de economia periférica brasileira não esteve excluída dos processos de
5 Expressão inglesa criada na década de 1940 para designar o Estado de Bem-estar Social. É resultado da necessidade de “preservação e expansão das relações capitalistas na cena mundial, diante da expressão das economias “socialistas”, da necessidade de expansão do capital para amortecer os efeitos da crise que devastou as economias capitalistas no Pós-Guerra, mas também resulta das lutas dos trabalhadores” (SILVA, 2011, p.320).
reestruturação do capitalismo e das mudanças que a nova fase de globalização implicou, conforme destaca Netto:
A reestruturação do capitalismo tardio, com o trânsito à “flexibilização” e a pletora de transformações que lhe são conexas, não escapa à sociedade brasileira. É evidente, porém, que a nossa sociedade participa da inflexão atual do capitalismo com as refrações derivadas, em primeiro lugar, da sua condição periférica e, em segundo, do próprio nível de desenvolvimento e articulação das suas relações capitalistas. Numa palavra, as transformações societárias que acabamos de mencionar processam-se no Brasil mediadas [...] pelas particularidades da sua formação econômico-social (NETTO, 1996, p.103 apud NEVES, 2016, p.42) Ainda no decorrer da década de 1990, sob forte influência do processo de crise do capital e do crescimento do neoliberalismo em âmbito internacional, o Brasil vivenciou um período marcado por contrarreformas norteadas pela pauta “do ajuste estrutural, através de privatizações de empresas estatais e desregulamentações das economias nacionais e reforma do papel do Estado” (ENNES, 2012, p.31). Nesse ínterim, o país se encontrava sob o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) e (1998-2002), que se apresentou como um seguidor do projeto político-econômico capitaneado pelo grande capital financeiro internacional, dando impulso à concretização do projeto neoliberal já introduzido pelo presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992).
Durante o governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992), segundo Behring (2008, apud NEVES, 2016), visualizou-se no Brasil a proposta de um projeto econômico-político, de bases claramente neoliberais, que propunha o combate à inflação que assolava o país desde o “milagre econômico” por meio da realização de “reformas” econômicas orientadas para restrições aos gastos públicos e redefinição do papel do Estado, com a transferência de algumas de suas funções para o setor privado, contexto semelhante ao que se visualiza nos dias atuais. Nesse contexto, as propostas tomadas pelo referido governo foram expostas, inicialmente, num documento que ficou conhecido como Plano Collor I, que buscou reverter o quadro inflacionário da época através do congelamento total de preços e rendimentos por um determinado período de tempo, ao passo que implementava políticas monetárias e fiscais a fim de aumentar a receita pública do Estado e de garantir a este um papel reestruturante e redistributivo.
Todavia, as autoras supramencionadas avaliam que por mais que o Plano tenha possibilitado um balanceamento das finanças públicas e gerado um crescimento das reservas nacionais, a abertura comercial ao mercado externo, juntamente com a “reforma” na administração, foram responsáveis por um elevado índice de desemprego e também por
perdas de patrimônios para as classes altas, que não compactuavam com muitas medidas impostas. Assim, foi inaugurado o Plano Collor II, que esteve direcionado para uma “violenta” redução dos gastos públicos e para a realização de “reformas” estruturais, como é o caso da financeira, com políticas de abertura econômica comercial para os importados, de privatização e de minimização dos direitos sociais e trabalhistas.
Contudo, mesmo que essa segunda edição do Plano Collor tenha obtido certo progresso no que concerne ao combate às altas taxas de inflação, ela não resolveu o problema por completo, gerando ainda mais desemprego no Brasil ao estimular uma concorrência desleal entre as indústrias brasileiras e estrangeiras, “pois as indústrias brasileiras tinham clara desvantagem com as internacionais em termos de tecnologia e mão-de-obra qualificada e especializada, já que não havia investimentos reais nestas políticas” (NEVES, 2016, p.44).
Na Era Collor, notadamente marcada pela adoção do ideário neoliberal como alternativa de desenvolvimento, o Brasil passou por uma verdadeira desvalorização do serviço público e a supervalorização do setor privado, o que evidencia a diminuição da intervenção do Estado na área social, ao passo em que se visualizava esse mesmo Estado submetendo sua economia aos ditames do mercado financeiro internacional (SILVA, 2011). Nesse sentido, Pereira (2012) afirma que Collor realizou diversos atentados contra o capítulo da Seguridade Social a Carta Magna de 1988, entre os quais se destacam:
reiterou o tradicional tratamento fragmentado das três políticas que compõem o sistema, identificando, à revelia da Constituição, a seguridade com um simples seguro; desfigurou o orçamento da Seguridade Social ao utilizar recursos desse orçamento para outros fins e — no que concerne à Previdência Social — para transformar em adicionais as contribuições da União que antes integravam regularmente esse orçamento; desvinculou os benefícios previdenciários do salário mínimo; postergou por um ano a regulamentação do Plano de Custeio da Previdência Social; represou, até o final de seu governo a concessão dos benefícios previdenciários, apesar de estes já estarem regulamentados; vetou itens da Lei Orgânica da Saúde, que também já tinham sido aprovados pelo Congresso Nacional, a maior parte dos quais referentes ao financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) e à participação dos segmentos sociais no gerenciamento desse sistema; e não admitiu que a assistência social fosse transformada em política de Seguridade Social, vetando integralmente o seu projeto de lei, aprovado no Congresso Nacional [..] ( PEREIRA,2012, p.742)
Em 1992, em face de um governo assinalado por escândalos, corrupções e um quadro inflacionário cada vez mais latente, o então presidente Fernando Collor de Mello sofreu um processo de impeachment político. Após esse fato, a presidência do Brasil foi assumida por Itamar Franco, vice de Collor na época, que permaneceu na presidência até os últimos anos daquele mandato.
Behring (2008, apud NEVES, 2016) faz uma análise de que o governo de Itamar Franco esteve inserido em um contexto bastante complexo de insatisfação por parte da sociedade brasileira no que se refere às respostas dadas pelo Estado até então, o que fez com que esse presidente buscasse realizar articulações políticas mais abrangentes para alcançar legitimidade política e condições de governabilidade. Segundo as referidas autoras, tal governo ficou marcado pela reorganização dos setores políticos conservadores e burgueses, uma vez que estes ainda tinham receio de que os partidos e movimentos de esquerda que haviam participado da eleição de 1989 e apresentado números bastante acirrados nessa disputa pudessem dar uma reviravolta nesse sentido. Fernando Henrique Cardoso, ministro da fazenda nesse contexto, e mais tarde o novo presidente do Brasil, lançou um plano de estabilização econômica através da adesão a uma nova moeda brasileira, o “real”.
Foi por meio desse plano, que ficou conhecido por “Plano Real”, lançado no ano de 1994, que Fernando Henrique Cardoso conseguiu promover a sua candidatura à presidência do Brasil, pois naquele período a sociedade brasileira passava por diversos momentos de apreensão e insatisfação com o quadro inflacionário instável do país, o que lhe impedia de realizar planejamentos econômicos em longo prazo, motivo pelo qual se elege FHC. Com base no referido Plano conseguiu, inicialmente, reduzir e manter a inflação em níveis aceitáveis, gerando estabilidade na economia (NEVES, 2016). Entretanto, nesse contexto, se iniciou uma “abrangente contra-reforma do Estado no país, cujo sentido foi definido por fatores estruturais e conjunturais externos e internos, e pela disposição política da coalização de centro-direita protagonizada por Fernando Henrique Cardoso” (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.152).
Diante do que foi elencado, foi a partir do “exemplo” do processo de “Reforma do Estado” já iniciado na Era Collor e em fiel observância às recomendações formuladas no Consenso de Washington 6 – pelos acordos feitos com o Fundo Monetário Internacional (FMI), em torno da política econômica de austeridade fiscal –, além de obediência às diretrizes do Banco Mundial, que Fernando Henrique Cardoso decidiu dar seguimento ao seu governo (SILVA, 2018). Assim, ao longo dos dois mandatos de FHC (entre os anos de 1995-1998 e 1995-1998-2002) foram utilizados, segundo Luza e Simionatto (2011), alguns argumentos
6 Reunião realizada em Washington (EUA), em 1989, que contou com a presença de importantes instituições financeiras como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial para discorrer acerca da implementação de medidas de ajustes econômicos nos países da América Latina.
para justificar a implementação dessa “reforma”, argumentos estes que consolidavam a ideia de uma crise fiscal brasileira definida pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública negativa; pelo esvaziamento da estratégia estatizante de intervenção e pela superação da maneira de administrar o Estado, que se expressava pelo peso e excesso burocráticos.
Ainda de acordo com as autoras supramencionadas, Fernando Henrique Cardoso estabeleceu medidas macroeconômicas revestidas de forte disciplina fiscal, limitando os investimentos estruturantes em políticas públicas nacionais de seguridade pública, num contexto em que o crescimento do desemprego levou camadas da população ao empobrecimento e, consequentemente, a uma maior necessidade de serviços sociais públicos. Nesse entretempo, “a consideração do mercado como única via para o crescimento econômico induziu às ideias monetaristas, propondo a limitação dos gastos sociais públicos, via “reformas” constitucionais” (LUZA; SIMIONATTO, 2011, p.4).
Seguindo essa linha, e tomando por base as análises de Behring e Boschetti (2011), disseminou-se no decorrer dos anos de 1990 na mídia falada e escrita, assim como nos meios políticos e intelectuais do Brasil, a ideia de que a partir das supracitadas medidas tomadas em favor do processo de “Reforma do Estado” seriam, de fato, abertas as vias para o novo “projeto de modernidade”. Assim, essa ideia se materializou no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado no âmbito do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE) em setembro de 1995, cuja responsabilidade central no processo de construção do documento coube ao então ministro, Luiz Carlos Bresser-Pereira.
Em se tratando do referido Plano, este pretendia a passagem de uma administração pública brasileira para outra de cunho gerencial, uma vez que afirmava ser problemática a situação em que se encontrava o país, resultado do aumento da crise fiscal dos seus dois primeiros governos democráticos e da crise da dívida externa. (NEVES, 2016). Além disso, o documento também destacava que o desmantelamento dos serviços públicos e o acirramento da crise brasileira eram decorrentes da falta de foco do Estado na execução de suas reais funções. De tal modo, o Estado deveria voltar sua atenção para o mercado enquanto os serviços públicos seriam repassados para o setor privado (LUZA; SIMIONATTO, 2011).
O Plano ainda dispunha em seu texto que com a Constituição de 1988 se instaurou no Brasil um retrocesso burocrático que sobrecarregou o seu aparelho estatal, uma vez que
