Caso 2: Omissão do Estado na conservação de estradas gera indenização

Nos casos em que o Estado é omisso não restam dúvidas quanto ao tipo de responsabilidade, qual seja, a Responsabilidade Subjetiva.

Para se configurar a responsabilidade estatal pelos danos causados há de se verificar, na hipótese de omissão, se era de se esperar a atuação do Estado e se houve a sua omissão, cabendo investigar se havia o dever de agir. Ou, então, se a ação estatal teria sido defeituosa a ponto de caracterizar insuficiência da prestação de serviço. Não há como provar a omissão do Estado sem antes provar que houve “faute de servisse”. Vale dizer que não funcionou o serviço, que funcionou mal ou tardiamente (FIGUEIREDO, 2004).

Para Celso Ribeiro Bastos (2002, p. 45), a responsabilidade do Estado, no caso de omissão, é subjetiva, porque neste caso,

[...] os Poderes Públicos não são propriamente causadores do dano, visto que não há um nexo de casualidade entre a omissão e o surgimento do prejuízo. Verifica-se, tão somente, que pela sua inércia a Administração possibilitou o dano. A sua não atuação tornou-se uma condição para que o ato lesivo se consumasse.

O entendimento do Tribunal de Regional da 4ª Região está de acordo com o exposto, conforme Apelação Cível nº 2004.72.06.051634-3/SC:

EMENTA

AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESSARCIMENTO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ACIDENTE EM RODOVIA. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. MÁ CONSERVAÇÃO DA ESTRADA. APELAÇÃO IMPROVIDA.

1) O convênio celebrado entre o Município e o 10º Batalhão de Engenharia não afasta a responsabilidade do Município, pois permaneceu com o dever de fiscalizar e manter a via pública, de modo a conferir segurança a quem nela trafega.

2) Ilegitimidade passiva ad causam da União afastada, pois ela é responsável solidariamente com o Município, independente de cláusula estabelecida no termo de convênio, pela obra construída pelo Exército. 3) A responsabilidade por omissão estatal é subjetiva, baseada na culpa (ou

dolo) da Administração, que deve restar provada pela vítima.

4) Os requisitos essenciais para se alcançar o dever de indenizar são: a) ação/omissão do agente; b) a culpa do agente; c) o dano; d) o nexo de causalidade (entre a ação/omissão e o dano); e) inexistência de excludentes da responsabilidade (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou fato maior, culpa exclusiva de terceiro, etc.).

5) Restou comprovado o nexo de causalidade entre a omissão da União e do Município (má conservação da estrada) e dano causado (morte). 6) Mesmo levando em consideração que o marido da autora tinha

conhecimento dos reparos realizados no local do acidente, uma vez que transitava no local diariamente, mantenho o valor fixado na sentença – tendo em vista que o mesmo está muito aquém daquele necessário para minimizar os efeitos do sofrimento causado – pois restou fixado abaixo dos valores deferidos, em casos semelhantes, pela jurisprudência pátria. 7) Apelações improvidas. (Apelação Cível nº 2004.72.06.051634-3/SC).

Em seu voto o relator Juiz Jairo Gilberto Schäfer destaca a responsabilidade objetiva:

Em sede de responsabilidade civil do Estado, o art. 37, § 6º da Constituição Federal apresenta a responsabilidade objetiva, de que deriva a teoria do risco administrativo, segundo a qual está obrigado o Poder Público a reparar o dano por ele causado a outrem por meio de uma ação lícita ou ilícita de seus agentes. Bastará, nesta hipótese, comprovar a ocorrência do prejuízo e do nexo causal entre a conduta e o dano, para que assista ao lesionado o sucedâneo indenizatório. (Apelação Cível nº 2004.72.06.051 634-3/SC).

Por se tratar, entretanto, de omissão da atuação do Estado, o Relator Ministro Carlos Velloso destaca a Responsabilidade Subjetiva:

Por outro lado, se o prejuízo adveio de uma omissão do Estado, ou seja, pelo não funcionamento do serviço, ou seu funcionamento tardio, deficiente ou insuficiente, invoca-se a teoria da responsabilidade subjetiva, para cuja configuração requer-se a constatação, além da omissão e do nexo de causalidade, a presença “de dolo ou culpa, em sentido estrito, está numa das suas três vertentes – a negligência, a imperícia e a imprudência – não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta de serviço”. (RE 382054/RJ, relatoria do Min. Carlos Velloso, 2ª Turma, Julgamento em 03/08/2004).

Mais uma vez a jurisprudência vem confirmar o que os administrativistas brasileiros têm apresentado como uma tese que configura o dever de indenização, ou seja, a existência de dolo ou culpa pela falta do serviço ou pela prestação ineficiente ou omissão espec ífica.

Outro aspecto que merece ser abordado diz respeito à distinção entre omissão genérica e omissão específica. Segundo Cahali (2007, p. 78, grifo do autor),

Dá-se a omissão genérica quando o Estado deixa de fazer algo que tem o dever genérico de fazer – como, por exemplo, prestar o serviço de segurança pública. Já a omissão específica ocorre quando o Estado, omitindo-se, deixa de evitar um resultado concreto, quando tinha o dever de agir. Assim, a não evitação de um resultado concreto, quando tal era possível, equipara-se à causação positiva do mesmo, quando havia o dever de evitá-lo.

Nesse sentido, a transcrição de parte da fundamentação adotada pelo Superior Tribunal de Justiça pode elucidar as dúvidas que pairam sobre a responsabilização do Estado ou das concessionárias no caso de omissão específica. Observa-se a decisão emanada do Recurso Especial nº 1.198.534/RS, proferida pela Ministra Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justiça:

RECURSO ESPECIAL Nº 1.198.534/RS (2010/0114221-6).

RECORRENTE: UNIÃO. CIVIL E ADMINISTRATIVO. ACIDENTE DE TRÂNSITO. BR 116. ANIMAIS NA PISTA. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA UNIÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E VIGILÂNCIA. CULPA COMPROVADA. CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA. INOCORRÊNCIA. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS. POSSIBILIDADE. 13º SALÁRIO NO PENSIONAMENTO. 1. O pedido de indenização por danos materiais e morais sofridos em virtude de acidente na BR 116, ocasionado por animal que ingressou na pista de rolamento e que resultou na morte do esposo e pai da parte autora, não pode ser analisado sob o prisma da responsabilidade objetiva do Estado, pois não imputada a prática de uma ação por parte dos entes estatais. [...] 3. Os requisitos para a comprovação da responsabilidade subjetiva são: a) a omissão do Estado; b) a comprovação da culpa do ente estatal; c) o dano; d) o nexo de causalidade entre a omissão e o dano ocorrido; e) a inexistência de causas excludentes da responsabilidade (p. ex., culpa exclusiva da vítima). 4. De acordo com as provas produzidas nos autos, o sinistro ocorreu em virtude do ingresso de animal na pista de rolamento, fato bastante comum [...].

Analisando a jurisprudência anterior percebe-se a clara omissão do ente estatal, que deveria fiscalizar e vigiar a rodovia a fim de impedir a entrada de animais na pista. No caso específico, havia histórico de animais que invadiam a pista, então, era dever do Estado dar um fim ao problema, propiciando maior segurança a quem ali transitasse. Não solucionado o infortúnio, caracterizou-se a negligência e omissão do ente pela responsabilidade subjetiva.

Deve-se registrar que nos casos em que os pedestres ou condutores de veículos contribuíram de alguma maneira para a ocorrência do dano, a responsabilidade pode ser repartida entre esses e o Estado, pois a presença dos elementos: conduta, dano, culpa e o nexo de causalidade é que devem ser analisados para a imposição do dever de indenizar. Deve-se, porém, ficar atento, pois além da comprovada falta do serviço que se verifica, por exemplo, a má conservação das rodovias, que é dever do Estado, pode ocorrer a imperícia, negligência ou imprudência do condutor do veículo.

Por último, cabe um alerta, segundo Amanda Sieira de Andrade (2016):

[...] quando o dano provocado pelo Estado é através de uma omissão, há uma forte controvérsia doutrinária e jurisprudencial, pois, nem a Constituição Federal de 1988, nem o Código Civil de 2002, fizeram expressamente a menção de qual tipo de responsabilidade seria adotada, se objetiva ou subjetiva.

Para finalizar este estudo acerca da responsabilidade do Estado pela conservação de rodovias constata-se que ele pode causar danos a terceiros por meio de uma ação ou de omissão. Quando o Estado gera um dano a terceiros pela má conservação ou falta de fiscalização das rodovias, mesmo que a doutrina e jurisprudência não sejam convergentes em suas decisões, analisando os casos concretos, verifica-se que a conduta omissiva gera o dever de indenização.

CONCLUSÃO

Este estudo versou sobre a Responsabilidade Civil do Estado por omissão na conservação das rodovias sob sua responsabilidade. A Responsabilidade Objetiva revelada no art. 37, § 6° da CF/88, mostra, em primeiro lugar, que o Estado só responde objetivamente pelos danos que os seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. A expressão “seus agentes, nessa qualidade” evidencia que a Constituição adotou expressamente a Teoria do Risco Administrativo como fundamento da responsabilidade da Administração Pública, e não a Teoria do Risco Integral. Como pressuposto para configuração da Responsabilidade Objetiva tem-se o nexo de causalidade (entre o fato administrativo e o dano), o dano (não importando a sua natureza), e o fato administrativo (considerado qualquer forma de conduta).

Em se tratando da Teoria da Responsabilidade Subjetiva está claro e pacífico na jurisprudência que a omissão é a principal característica desta hipótese. Deve, entretanto, existir a obrigação legal no sentido de impedir o evento danoso, ou seja, o Estado é responsável pela conservação das estradas que estão sob sua tutela. Com isso, o ente estatal só responde por danos causados pela má conservação das rodovias se este estiver obrigado legalmente a impedir o evento danoso.

O Estado, enquanto ente federativo autônomo, pode delegar a prestação de serviços públicos às concessionárias e permissionárias e, portanto, sua responsabilidade, em alguns casos, é subsidiária. Isso é, naqueles em que os gravames suportados por terceiros hajam procedido do exercício, de uma atividade que envolve poderes especificamente do Estado, quando da insolvência do prestador do serviço. Constatou-se, também, que as pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviços públicos, estão sujeitas à Responsabilidade Civil Objetiva, fundada na Teoria do Risco, pois estão agindo em nome do Estado. Isto só pode ocorrer em virtude de o concessionário estar no exercício da atividade e

possuir poderes incumbentes ao cedente. Ressalta-se que o Estado, por sua imobilidade, criou as concessionárias para que exercessem as suas próprias funções, as quais caracterizam a Administração Pública, passando a explorar a movimentação de veículos por meio da cobrança de pedágio.

Atribui-se ao Estado papel de suma importância, pois deve garantir aos cidadãos, rodovias em condições mínimas de trafegabilidade. Esta função corresponde a uma garantia constitucional, uma vez que o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana está relacionado à qualidade de vida, e é dever dos poderes públicos agir de acordo com os padrões mínimos para que haja segurança.

A atuação e a fiscalização das concessionárias na área dos transportes passou à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que surgiu em decorrência do “processo de liberalização econômica ocorrido na década de 1990, e ensejou sensíveis mudanças no papel desempenhado pelo Estado na economia brasileira [...].” A ANTT, portanto, destaca-se como uma entidade com novo perfil, ou seja, com conhecimento técnico capaz de examinar e medir a qualidade dos serviços prestados.

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