2 A REALIZAÇÃO DOS VALORES DEMOCRÁTICOS
4 REFERENDOS LOCAIS NO BRASIL: DIREITOS FUNDAMENTAIS E OPORTUNIDADE DEMOCRÁTICA.
4.3 Casuística dos referendos locais no Brasil
A criação legislativa a respeito dos referendos locais é, notadamente, bastante mais fértil do que seu uso real. Se excluirmos aqueles plebiscitos realizados para a modificação de território municipal ou estadual, previstos na Constituição, art. 18, § 3º e § 4º, resta-nos um pequeno número de casos. Algumas iniciativas de municípios que realizaram consultas não vinculantes e fora do quadro da resolução, algumas estaduais, pouca jurisprudência.
Apesar do tema desta parte ser a análise dos referendos locais ocorridos, é importante que se refira que as duas consultas referendárias mais importantes para o nosso país deram-se no âmbito nacional. A primeira, nascida com a própria Constituição567, foi o plebiscito levado a cabo no dia 21 de abril de 1993, em que a população foi chamada a escolher a forma de governo (monarquia ou república) e o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo) a serem adotados no país. Tratou-se de um plebiscito, o que significa, entre nós, que ao povo foi perguntada a preferência ideal – caso a escolha fosse outra que não a do texto originário da constituição (republicana e presidencialista), um congresso revisor faria a adequação constitucional a partir de 5 de outubro de 1993. Não foi – o povo decidiu, por larga maioria, que deveríamos permanecer republicanos (65,48% dos votos totais) e presidencialistas (55,67% dos votos totais)568. A revisão
566 FLORIANÓPOLIS. Lei Complementar 339, de 27 de novembro de 2008. Disponível em:
https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=2 ahUKEwj_jbG4rZrdAhXLHpAKHdzLCCEQFjABegQICRAC&url=http%3A%2F%2Fportal.pmf.sc.gov.b r%2Farquivos%2Farquivos%2Fdoc%2F04_05_2010_18.44.36.47764f1b3910ba794eb4daff8afb84 ed.doc&usg=AOvVaw2Zl-DU7Nqxx9NB_vDP8Sw7. Acesso em: 1º set. 2018. 567 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 2º.
568 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resultado geral do plebiscito de 1993. Disponível em:
constitucional569, a propósito, ocorreu, e resultou em seis emendas constitucionais de revisão – todas sem relação com o objeto do plebiscito. A segunda foi um referendo em sentido estrito – perguntou-se se a disposição do art. 35 do estatuto do desarmamento570 - “É proibida a comercialização de arma de fogo e munição em todo o território nacional, salvo para as entidades previstas no art. 6o desta Lei” - deveria, no julgar do povo, entrar em vigor. A votação se deu no dia 23 de outubro de 2005 e o resultado foi amplamente favorável ao não, com 63,94% dos votos válidos571. A questão, porém, teve um impacto novo sobre a sociedade brasileira. Nunca antes um tema que envolvesse o dia-a-dia das pessoas tinha sido diretamente perguntado ao povo, o que levou a um tipo de propaganda diferenciado, com novos tipos de argumentos572. Pôde-se perceber, ainda, que o interesse pelo tema tornou a campanha mais ativa, resultando em um sentimento de maior integração das pessoas, tanto durante quanto depois do referendo573. Duas outras consultas referendárias foram organizadas pela União em estados. A mais curiosa, a respeito do fuso horário que deveria prevalecer no Acre, cuja decisão apontou para duas horas a menos do que o horário de Brasília (56,87% dos votos válidos)574. Uma questão importa nessa consulta – apesar de se tratar de um referendo, a entrada em vigor do fuso horário decidido pela população tardou praticamente três anos, com legislação aprovada em 30 de outubro de 2013575. Note-se que o referendo foi realizado no dia 31 de outubro de 2010. A outra consulta deu-se no âmbito da modificação territorial do art. 18, §3º, 569 Contrariamente ao defendido por Paulo Bonavides. BONAVIDES, Paulo. A reforma constitucional e o plebiscito. Revista de informação legislativa, v. 29, n. 113. Brasília: Senado Federal, 1992. p. 53-66. 570 BRASIL. Lei 10.826 de 22 de dezembro de 2003.
571 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resultado geral do plebiscito de 2005. Disponível em:
http://www.tse.jus.br/eleitor-e-eleicoes/eleicoes/plebiscitos-e-referendos/referendo- 2005/referendo-2005-1. Acesso em: 31 ago. 2018.
572 FUKS, Mario; PAIVA, Daniela. Persuasão e deliberação sobre políticas públicas: a
propaganda política no “referendo das armas”. Trabalho apresentado do 1º congresso nacional da associação brasileira de pesquisadores de comunicação e política. Disponível em: http://www.compolitica.org/ home/wp-content/uploads/2010/11/Fuks_e_Paiva_2006.pdf. Acesso em: 31 ago. 2018.
573 V., por todos, MENDONÇA, Ricardo Fabrino; SANTOS, Débora Bráulio. A cooperação na
deliberação pública: um estudo de caso sobre o referendo da proibição da comercialização de armas de fogo no Brasil. Revista Dados, n. 52. Rio de Janeiro p. 507–542. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/dados/v52n2/v52n2a07.pdf . Acesso em: 31 ago. 2018.
574 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resultado do plebiscito de 2010. Disponível em:
http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-ac-referendo-2010-fuso-horario-acre-resultado. Acesso em: 1º set. 2018.
da Constituição – propunha-se a divisão do estado do Pará em três, criando-se os novos estados de Tapajós e Carajás. A proposta foi rejeitada por 66,60% dos votos válidos, para Carajás, e 66,08% para Tapajós576.
Os estados federados não possuem histórico de realização de consultas referendárias que não sejam aquelas para a modificação territorial de municípios. Estas são abundantes577, revelando tanto uma necessidade local por autonomia quanto uma experiência de assembleias legislativas e de tribunais regionais eleitorais na realização de plebiscitos. Ainda que uma parte dos plebiscitos convocados por leis estaduais não se tenham realizado, vários o foram, mostrando que já não havia complexidade técnica para a realização de consultas referendárias locais mesmo antes do advento da urna eletrônica. A falta de referendos estaduais é matéria a ser investigada. Se comparados aos dos municípios, os esforços estaduais para a utilização de institutos de democracia participativa mostram-se poucos e menos eficazes.
Os esforços de municípios brasileiros no uso de consultas referendárias já é maior. A falta de regulamentação por parte do TSE dos referendos locais durou até 2012, o que impedia, no entendimento dos tribunais regionais eleitorais578, que a estrutura da justiça eleitoral fosse usada para consultas referendárias locais, afastando, com isso, a obrigação do voto e do respeito às decisões. Assim, poucos foram os referendos propriamente ditos, com efeitos vinculantes, até hoje realizados. Consultas não vinculantes foram mais numerosas, algumas com colaboração da justiça eleitoral, outras não.
576 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Resultado do plebiscito de 2011. Disponível em:
http://www.tre-pa.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/plebiscito-2011/relatorios-da-votacao-dos- plebisci tos-2011. Acesso em: 1º set. 2018.
577 Exemplifica-se com o Estado do Rio Grande do Sul, que teve os seguintes plebiscitos convocados
para a modificação territorial de municípios: lei 14.593, de 11/08/2014 (Caxias do Sul); leis 10.462 a 10.509, todas de 19/07/1995, que acolheram, respectivamente, propostas de modificação territorial dos municípios de Viamão e Porto Alegre; Sapiranga e Nova Harz; Carazinho; Venâncio Aires e Mato Leão; Santa Tereza e Garibaldi; Eldorado do Sul e Charqueadas; São Valentim; Cruz Alta e Augusto Pestana; Cruz Alta e Fortaleza dos Valos; Lajeado e Progresso; Pedro Osório; Santa Vitória do Palmar; Camaquã; Tapejara; Nova Brescia e Relvado; Garibaldi e Roca Sales; Campinas do Sul; Santa Maria; Ijuí; Três Passos; Getúlio Vargas; Lajeado; Sinimbu; Terra de Areia; Sobradinho; Teutônia e Imigrante; Caibaté; Vacaria e Esmeralda; Sobradinho; Cidreira; Bento Gonçalves; Giruá; Palmeira das Missões; Victor Graeff, Ibirapuitã e Ernestina; Giruá; Crissiumal; Rodeio Bonito; Constantina; Lajeado; Lagoa Vermelha; Hulha Negra e Candiota; Novo Machado e Tucunduva; Santo Antônio da Patrulha e Rolante; Salvador do Sul, Montenegro e Maratá; Gravataí; Garibaldi e Barão; Bagé; Torres.
Entre os plebiscitos realizados na forma da resolução TSE 23.385/2012, concomitantes com o primeiro turno das eleições, o primeiro que se tem registro foi o de Campinas, que ocorreu em 5 de outubro de 2014. O objeto dizia respeito à administração pública municipal, decidir se duas regiões da cidade (Ouro Verde e Campo Grande) deveriam tornar-se distritos do município, com os efeitos que isso implica na legislação local. A resposta sim foi vitoriosa tanto para Ouro Verde (54,15% dos votos válidos) quanto para Campo Grande (53,84% dos votos válidos)579. O sucesso do plebiscito convocado por legislação municipal mostra a viabilidade do procedimento estabelecido na resolução. Em 2016, o município de Rosana (SP) convocou plebiscito com objeto análogo, criando o distrito administrativo de Primavera, aprovado por 82,6% dos votos válidos580.
É curioso perceber que ambos os plebiscitos realizados de acordo com a nova resolução tenham ocorrido no estado de São Paulo e a respeito do mesmo tema. Isso não significa, porém, que os municípios não busquem outros temas, mas que encontrem óbices de outras naturezas. Um interessante caso foi julgado pelo TRE/RS581, quando o município de São Luiz Gonzaga pediu àquele tribunal que fosse organizado um plebiscito para definir se os serviços de água e de esgoto deveriam ser realizados por empresa pública ou privada. O tribunal conheceu e negou o pedido em virtude da lei orgânica do município estabelecer, no art. 31: “A Câmara Municipal, no âmbito de sua competência, poderá promover consultas referendarias e plebiscitarias sobre atos, autorizações ou concessões do Poder Executivo sobre matéria legislativa vetada.”582 A questão que se coloca é se o município, exercendo a autonomia que os art. 18 e 30 da CRFB lhe atribui, pode limitar as matérias que podem ser submetidas a referendos e plebiscitos. Naquele
579 BRASIL. Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo. Resultados oficiais do plebiscito de
Campinas. Disponível em: http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-sp-votacao-do- plebiscito-em-campinas-eleicoes-2014. Acesso em: 1º set. 2018.
580 BRASIL. Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo. Em plebiscito, eleitores de Rosana (SP)
decidem pela criação do distrito de Primavera. Disponível em: http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2016/Outubro/em-plebiscito-eleitores-de-rosana- sp-decidem-pela-criacao-do-distrito-de-primavera. Acesso em: 1º set. 2018.
581 BRASIL. Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul. Pet. 265-28.2011.6.21.0000,
julgada em 6 de fevereiro de 2012. O caso foi julgado antes da resolução do TSE, portanto, mas a decisão se dá por outros motivos, explorados no texto.
582 SÃO LUIZ GONZAGA. Lei Orgânica Municipal, de 3 de abril de 1990. Disponível em:
https://www.saoluizgonzaga.rs.gov.br/Arquivos/470/Leis/27753/A%20LEI%20ORGANICA%20D O%20MUNICIPIO%20DE%20SAO%20LUIZ%20GONZAGA_277A_262M.pdf. Acesso em: 1º set. 2018.
momento, o tribunal entendeu que sim, mas, hoje583, temos a convicção contrária. A exclusão de matérias que seriam passíveis de discussão referendária por meio de lei municipal atinge a essência de um direito fundamental dos cidadãos, estabelecido no art. 14, I e II, da CRFB. Note-se que não se trata de mera limitação – a interpretação dada, naquele momento, à lei orgânica citada impede que outros referendos sejam chamados, que não aqueles sobre matéria legislativa vetada. A tarefa de municípios que queiram dar efetividade ao art. 14, I e II, da Constituição por meio de plebiscitos e de referendos locais não tem sido simples. Vários são os casos de municípios que buscaram o caminho das consultas populares não obrigatórias (para os eleitores) nem vinculantes (para o poder público). Trata-se de opção legítima e acertada para a realização dos valores democráticos, indubitavelmente. Mas se trata de caminho inferior em qualidades se comparado ao do referendo propriamente dito, que engaja pela obrigatoriedade do voto e que seduz pelo poder que é dado ao cidadão. Não são poucos os casos em resultados de consultas com baixa adesão popular foram ignorados pelo governo municipal, o que não ocorre caso se trate de um referendo vinculante, baseado na constituição. No munícipio de Porto Alegre, duas consultas populares tiveram importante repercussão. A primeira ocorreu em 23 de agosto de 2009, a respeito do destino de uma área privada na beira do lago Guaíba, conhecida como Pontal do Estaleiro. Aprovada pela Câmara Municipal584, a consulta resultou na rejeição do uso intensivo da área. Outra consulta foi aprovada pela Câmara em 2015585, a respeito do cercamento do Parque da Redenção. A lei foi aprovada no contexto da participação facultativa, ou seja, sem a participação estruturante da justiça eleitoral. Ainda não foi realizada, e há estudo para fazê-la migrar para o modelo da resolução 23.385 do TSE, com as vantagens a inerentes.
583 Tivemos a honra de atuar como relator substituto do caso no TRE/RS.
584 PORTO ALEGRE. Câmara Municipal. Emenda que prevê consulta popular é aprovada. Notícia de
16/03/2009, Disponível em: http://www.camarapoa.rs.gov.br/noticias/emenda-que-preve- consulta-popular-e-aprovada. Acesso em: 1º set. 2018.
585 PORTO ALEGRE. Lei 11.845, de 28 de maio de 2015. Disponível em:
https://leismunicipais.com.br/a/rs/p/porto-alegre/lei-ordinaria/2015/1185/11845/lei- ordinaria-n-11845-2015-convoca-consulta-a-populacao-mediante-plebiscito-a-respeito-do-
cercamento-do-parque-farroupi lha-parque-da-redencao-e-da-outras-providencias. Acesso em: 1º set. 2018.
Outra consulta facultativa de relevância aconteceu na cidade de Niterói (RJ) em 29 de outubro de 2017. A pergunta foi a respeito da opinião dos cidadãos sobre o uso de armas de fogo por parte da guarda municipal, e resultou em uma rejeição da proposta por 70,1% dos votantes. O comparecimento de eleitores foi baixo – 18.991 votantes em cidade com mais de 350 mil eleitores586. Ao mais, por não estar no quadro normativo da resolução do TSE, a realização da consulta exigiu a contratação de empresa privada, o que custou trezentos e cinquenta mil reais ao município587. Apesar de não afetar significativamente o resultado, já que o voto “não” teve vantagem ampla, foi apurado que residentes de outras cidades puderam votar e que era possível votar duas vezes588. A consulta de Niterói mostra que a realização de votações por órgãos públicos deve-se revestir de certas garantias, caso venha a se desenvolver à margem da justiça eleitoral. 4.4 O futuro do referendo local entre nós Ao compararmos o capítulo anterior com o presente, percebe-se que há um abismo entre o uso de referendos locais em muitos países estrangeiros e no Brasil. Convencidos da capacidade do instituto para instrumentalizar a democracia, aproveitando as mudanças no processo de legitimação que fortalecem a ideia de proximidade, utilizaremos essa derradeira parte para refletir sobre esse “atraso”, manifestando nossa opinião a respeito da legislação atual, de um projeto de lei e apresentando sugestões de mudança.
A democracia é uma obra contínua. Nunca é excessivo lembrar que ela é fruto de uma sociedade que aceita politicamente certos valores (igualdade, relatividade da verdade, prevalência dos direitos fundamentais e autonomia) e que
586 UOL NOTICIAS (sítio). Em plebiscito, moradores de Niterói (RJ) decidem não armar Guarda
Municipal. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas- noticias/2017/10/30/em-plebiscito-moradores-de-niteroi-rj-decidem-nao-armar-guarda-
municipal.htm?cmpid=copiaecola. Acesso em: 1º set. 2018.
587 MACEDO, Aline. Niterói contrata empresa para fazer plebiscito cinco dias antes da votação.
Disponível em: https://extra.globo.com/noticias/extra-extra/niteroi-contrata-empresa-para-fazer- plebiscito-cinco-dias-antes-da-votacao-21996243.html. Acesso em: 1º set. 2018.
588 O GLOBO (sítio). Em consulta pública, população de Niterói vota contra armamento da
Guarda Municipal. Disponível em: https://oglobo.globo.com/rio/bairros/em-consulta-publica- populacao-de-niteroi-vota-contra-armamento-da-guarda-municipal-22007975#ixzz5PsyCX2iA. Acesso em: 1º set. 2018.